Por: Gino Rivas Caso, estudiante de derecho en la PUCP.
Introducción/Conceptos Base
El canon minero, según la normativa actual[1], se conforma por el 50% del impuesto a la renta de tercera categoría producido por los titulares de las concesiones mineras, monto que se destina a los gobiernos regionales y locales de la región en que se encuentra el yacimiento natural, a lo largo de los años, y debido al crecimiento de la minería, los montos generados por el canon han adquirido una relevancia trascendental[2].
El canon generado por la minería, entonces, se ha convertido en parte indispensable de los recursos que manejan los gobiernos regionales y locales abarcados por éste (regiones generadoras[3]), para ellos, representa una diferencia abismal en su presupuesto -y, por consiguiente, para el desarrollo de la población- frente al que tendrían si es que fuesen una región no involucrada; de la idea presentada, se puede desprender que el canon genera una brecha en el dinero que manejan ciertas regiones abarcadas por el canon y aquellas que no lo hacen.
En un ámbito teórico, no habría problema por el hecho de que algunos gobiernos regionales y locales (los generadores) manejen más presupuesto que otros (los no involucrados), el problema está en que, bajo nuestra realidad social, el dinero a disposición de una extensa cantidad de regiones y localidades no involucrados no es suficiente ni siquiera para cumplir con las necesidades básicas de sus poblaciones.
Así, la realidad presentada es la siguiente, por un lado, existen gobiernos que manejan un presupuesto tan ínfimo que no puede cumplir con lo que requiere la población mientras que, por otro, se encuentran gobiernos que manejan en su presupuesto ingentes sumas de dinero, las cuales son tan considerables que ni siquiera se llegan a utilizar en su totalidad*; entonces, la propuesta reclamada por los primeros es simple, que parte del canon de las regiones generadoras se destine a las regiones que no lo son, con la finalidad de que éstas puedan satisfacer de mejor manera las necesidades primigenias de la población.
Llano y concreto, lo planteado en el párrafo anterior es merecedor de ser analizado, si bien creemos que la finalidad -es decir, recortar la brecha existente entre las regiones mediante una distribución más equitativa- es inobjetable, la idea para lograr esto tiene que adecuarse al marco actual, es decir, sondear los escollos jurídicos y políticos que se le presenten, si es que quiere ser considerada como viable. Entonces, creemos que una modificación estructural del canon en la que se establezca la distribución de parte del canon de las regiones generadoras a las regiones no involucradas tendría que superar barreras muy altas, debido a un cúmulo de motivos de diversas ámbitos.
En orden de comprender las razones por las que el canon no puede destinarse a regiones no involucradas, es indispensable realizar un breve análisis de la naturaleza de éste, el fundamento constitucional del canon establecido implica que ciertas modificaciones -como es el caso de destinar dinero a otras regiones- terminarían distorcionando su estructura; el canon tiene una finalidad y el establecimiento de otros objetivos ajenos a ésta no tiene cabida dentro de este concepto.
Por otro lado, el problema de índole teórico mencionado en el párrafo anterior no resulta el único que originan las propuestas de movilizar el dinero del canon a regiones distintas a las generadoras, desde una persepectiva político-social, también existe un problema práctico, el cual se refiere a la posición que adopta la población -manifestada a través de sus autoridades administrativas- con respecto al canon minero de su región, intervienen aqui, entonces, regionalismos consistentes a la preservación y distribución del canon dentro de su región, sin derivaciones externas; a continuación veremos los dos puntos mencionados.
Naturaleza
Un aspecto distinto al concepto y funcionamiento del canon es su finalidad, así como la razón de ser de la norma, ¿por qué beneficia a los gobiernos regionales y locales abarcados por las actividades que explotan recursos naturales? Y ¿qué busca lograr el canon? Son preguntas que trataremos de responde a continuación.
Nos queda claro, de lo explicado en el punto anterior, que el Canon busca asegurar a los gobiernos regionales y locales una participación en los beneficios obtenidos por la explotación de los recursos naturales, resta, sin embargo, explicar el fundamento del canon, es decir, la razón por la cual la Constitución decide asignar una participación privilegiada a aquellos gobiernos que tienen, dentro de su área territorial, recursos naturales explotados. Así:
(en relación al canon) Por consiguiente, no se trata de un pago, sino de una compensación del Estado a los Gobiernos Regionales y Locales respecto a la distribución de ingresos ya recaudados. En nuestro país coexisten 6 tipos de canon, a saber: minero, petrolero, pesquero, forestal, gasífero y de hidrocarburos. En el caso del canon minero, la compensación será la distribución de los ingresos recaudados a las zonas donde se explotan los recursos minerales, garantizándose la participación directa de la población local en el beneficio del reparto. Medida que se justifica porque dicha población será la que recibirá el mayor impacto cuando estos recursos se agoten.[4]
La anterior cita profundiza en el concepto establecido por el artículo 77 de la constitución, así, primero plantea que el canon es una compensación del Estado a los gobierno regionales y locales, luego, para el supuesto del canon minero, establece énfasis en la participación que merece el gobierno local de la zona en que se explota el recurso, sustentando esto en el hecho de que esta será la zona más afectada cuando la actividad minera termine.
El término compensación se refiere al pago que se hace para contrapesar determinada afectación negativa al receptor del pago, ahora, de la última parte del numeral 52 explaya cuál es la afectación negativa que amerita el pago compensatorio; el canon aparece, entonces, como el contrapeso que se realiza debido a lo negativo (cambia término) que significa la extracción de los recursos minerales no renovables para la región dónde se encuentran, pero no se trata del proceso, se trata del resultado final, el canon es la compensación que reciben aquellas comunidades que, luego de agotados los recursos y, por lo tanto, finalizada la actividad extractiva, tendrán dificulades para proseguir con su desarrollo.
Sobre esto, modificatorias propuestas al canon consistentes en una distribución de éste que incluya a aquellos gobiernos regionales en cuya delimitación territorial no se encuentran los yacimientos mineros no serían viables puesto que irían en contra de la naturaleza y finalidad del canon, la cual es compensar a aquellos gobiernos abarcados por la actividad minera, en tanto que ésta deriva en la agotación del preciado recurso natural, suceso que causará un impacto al desenvolvimiento de esa sociedad.
La razón por la que el canon no puede ser destinado a regiones no involucradas es la misma por la que no puede reponerse a alguien a quién no se a afectado en un primer lugar, el canon compensa, y la compensación significa afectación, por lo tanto la recepción del canon por parte de regiones que en nada han visto afectado su desarrollo por la explotación y futuro agotamiento del mineral desnaturaliza la figura, cuya naturaleza ha quedado clara.
Entonces, existe una clara contradicción entre la naturaleza del canon y la propuesta de dirigir parte de l monto de las regiones generadoras a gobiernos regionales y locales no involucrados en la explotación del recurso natural, con respecto a esto, el doctor Huapaya afirma lo siguiente:
Una propuesta que la que ustedes pretenden, necesariamente pasaría por una modificación de la Constitución para lo que se refiere al canon, que veo poco viable en un corto y mediano plazo. Inclusive ya existe jurisprudencia constitucional que avala la idea de que el canon sea destinado a las zonas donde se realiza la actividad de la empresa minera o donde ésta tiene su “área de influencia” (STC 048-2004-AI), lo cual excluye la idea de repartir los ingresos hacia las áreas geográficas que carecen de estos ingresos vía canon al no tener recursos naturales mineros o hidrocarburíferos en su jurisdicción. (La regulación del sector minero en el Perú: Reflexiones y propuestas desde una visión administrativista – Entrevista a Ramón Huapaya Tapia p.6)[5]
A primera vista, pareciera que este concepto de canon -de base constitucional-, excluyente para las regiones no involucradas y con una priorización evidente para las zonas directamente afectadas, no resulta muy armónico con lo establecido en el artículo 66 de la carta magna: “Los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la Nación. El Estado es soberano en su aprovechamiento […]”[6], sin embargo, y como veremos en el punto siguiente, la no participación de las regiones no involucradas en cuanto al canon no significa que los recursos naturales del país y los beneficios que de ellos se obtienen son ajenas a ellas.
Ambito político-social y la repartición de riqueza en el Perú
La incompatibilidad de la naturaleza del canon con propuestas de distribución de éste que incluya a gobiernos regionales y municipales no involucrados no es el único escollo para lograr que la distribución de los ingresos obtenidos por la explotación de las riquezas naturales del Perú sea más equitativa, existe también un problema de índole político-sociológico, se trata de lo que pudieramos denominar “Regionalismos”
Para empezar a explicar en qué consiste este “regionalismo”, consideramos útil compartir una declaración hecha por César Alvarez, presidente de la región Ancash: “No vamos a permitir que nuestro canon minero se lo lleven a otras regiones. No es posible que el canon de Ancash se lo lleven por ejemplo a la región Puno que son antimineros. Qué tal gracia. Ellos no quieren que haya contaminación minera en su región pero sí quieren recibir el canon minero de Ancash. Eso sí que no lo vamos a permitir” [7].
Resulta evidente la retiscencia manifestada por el Presidente regional de Ancash a que el canon minero generado por su región sea destinado a una región distinta (sea esta involucrada o no), no es nuestra intención criticar o adoptar la posición planteada pero sí queremos dejar en claro que, si bien el canon es un instrumento de compensación para aquellas regiones en las que se explotan los recursos naturales, las riquezas del país, la constitución plantea que los recursos naturales son patrimonio de la Nación, es decir, que nos pertenecen a todos; con respecto a esto, Rubio plantea que “En el Perú la tradición [jurídica] ha sido reconocer que los recursos naturales pertenecen al colectivo nacional al Estado o a la Nación que, para estos efectos, no tienen contenidos distintos entre sí. Lo que ello quiere decir es que los recursos naturales pertenecen al colectivo del pueblo y que él debe beneficiarse de su explotación mediante la participación (normalmente a través de impuestos) que la ley determine.”[8]
Siguiendo con el ejemplo planteado de Ancash, es cierto que el canon Ancashino no puede derivarse a otras regiones, sin embargo, esto no quiere decir que los recursos naturales son exclusivos de la región que los contiene, del propio concepto del canon minero, es decir, el 50% del impuesto a la renta pagado por los titulares de la actividad minera, se desprende que el otro 50% queda en manos del gobierno central, ente que, obviamente, no se limita a determinadas regiones, sino que abarca a todo el país.
Adicionalmente, no puede considerarse al canon minero -o, en su defecto, al impuesto a la renta a los titulares de la actividad minera- como la única institución abocada a transladar los beneficios que debe recibir la Nación de la existencia de los recursos naturales y su correspondiente explotación, no es nuestra intención hacer un estudio de la totalidad del marco funcional del la riqueza que recibe el Estado -y su posterior distribución- producto de las actividades económicas, del tema mencionado, el canon representa sólo una porción.
Así, si bien a primera vista pudiera considerarse a los regionalismos presentes en las regiones generadoras como “egoístas”, nos damos cuenta que, sobre una lectura integral de la distribución de la riqueza natural en el Perú, sus argumentos no están desprovistos de razón, el canon es una directiva que establece que un monto del dinero que recibe el estado por la explotación de recursos naturales se derive a las regiones en las que se encuentra el recurso, por lo tanto, es comprensible que ellas traten de proteger la intangibilidad de esta institución, es decir, que el canon generador por una región específica se destine únicamente a esa región.
Entonces, existe también aquí otra razón para contradecir un supuesto plan de repartición del canon a regiones no involucradas, dado que la riqueza del País es propiedad de la nación en su conjunto, no es finalidad del canon minero excluir de esta distribución a las regiones no involucradas, se trata simplemente de un instrumento de prioritarización para aquellas regiones que se verán fuertemente afectadas con la finalización de la actividad minera, la “prioritarización” implica, necesariamente, que estas regiones no son las únicas beneficiarias de la explotación de los recursos, sino que el beneficio abarca al Estado per se.
Sobre estos dos puntos, y ya conscientes de lo difícil que sería establecer modificación alguna a la normativa existente que implique una divergencia con lo constitucionalmente establecido, se han propuesto vías distintas para lograr que el canon pueda llegar a aquellos gobiernos no involucrados a él, así por ejemplo, se plantea la regulación de proyectos de mancomunidades, consistentes en planes coordinados entre región beneficiaria de canon y región que limite con ésta, los cuales derivan en un beneficio para ambas regiones.
Sobre las mancomunidades
Se plantea que la distorción generada por la distribución del canon será contrapesada con la destinación de un porcentaje del canon a los proyectos de mancomunidades, es decir, planes interregionales en los que se desarrollan obras de beneficio para las regiones involucradas, se afirma que, con la financiación de este tipo de proyectos, el desequilibrio existente entre región generadora y región no involucrada se acotaría, en tanto que el dinero de la primera sería empleado para el beneficio de ambas.
Promulgada el 22 de julio del 2011, la Ley de Mancomunidad Regional -Ley N° 29768- define a la mancomunidad regional como “el acuerdo voluntario de dos o más gobiernos regionales que se unen para la prestación conjunta de servicios públicos, cofinanciamiento o inversión en la ejecución de obras, que promuevan la integración, el desarrollo regional y la participación de la sociedad, coadyuvando al proceso de regionalización.”[9]
La norma legal, entonces, es de naturaleza dispositiva, los gobiernos regionales pueden unirse en la búsqueda de cumplir ciertos planes de importancia para las regiones que buscan coordinar y lograr la mancomunidad, para esto, la ley establece incentivos y beneficios[10] para los proyectos de coordinación regional; queda claro, entonces, que la Ley de mancomunidad regional tiene como intención que las regiones, por voluntad propia y con ánimo de entrelazarse para “coadyuvar al proceso de regionalización”, coordinen planes suprarregionales en tanto que estos gozan de ciertos privilegios, los cuales han sido otorgados por la mencionada ley.
Vale decir también que, si bien la norma asignó como máximo un plazo de 60 días para que se emita el reglamento correspondiente, ella no ha sido reglamentada hasta el día de hoy, por lo que la aplicación de esta se antoja, cuando menos, difícil; no obstante, se ha verificado que ya existen planes de conformación de mancomunidades regionales y que éstas tienen comisiones técnicas abocadas a la elaboración de proyectos de reglamento de la ley N° 29768[11]. Sea como fuere, el marco jurídico de las mancomunidades regionales es incompleto.
Entonces, volviendo al canon minero, la propuesta consiste en potenciar los proyectos de mancomunidades entre regiones generadoras y regiones no involucradas, utilizando para ello parte del canon minero como elemento financiador de los proyectos, de esta manera, se lograría distribuirlo hacia todas las regiones sin afectar la naturaleza propia de esa institución.
Así, se presenta un problema de índole jurídico-estructural, consistente en la naturaleza voluntaria de los proyectos de mancomunidades, como vimos en la norma, una mancomunidad es un acuerdo voluntario entre regiones para el desarrollo de proyectos de interés suprarregional, la voluntariedad, para el tema en discusión, implica, primero, que las regiones decidirán si quieren o no unirse para desarrollar proyectos y, segundo, que podrán determinar cuánto dinero piensa aportar cada una al proyecto.
Entonces, un esquema modificado del canon, en el cuál se obligue a las regiones generadoras a que parte de este se destine necesariamente a los proyectos de mancomunidades, implica que la voluntariedad y autonomía establecida por la ley N° 29768 sería borrada por la obligatoriedad de emplear parte de su dinero del canon a la ejecución de propósitos interregionales, la norma mutaría de dispositiva a obligatoria.
En última instancia, entonces, se está modificando el objetivo de la norma, ya que ella busca crear lazos de relación y coordinación entre las regiones, en orden de que puedan enfrentarse a problemas de alcance suprarregional, dado que los baches al desarrollo no discriminan en función a razones territoriales o jurisdiccionales; la norma que busca fomentar la unión y trabajo en equipo libre y voluntario mediante recompensas por hacerlo desaparecería desde el momento en que la conformación de una mancomunidad se deba a que una región generadora se ve obligada a destinar parte del canon al desarrollo de este tipo de proyectos.
Resulta que al día de hoy no existe un proyecto de ley específico en que se consignen los detalles de cómo se realizaría esta transferencia de cierta cuota del canon a los proyectos de mancomunidades, sin embargo, existe una propuesta cuyo núcleo consiste en transferir parte del canon a la creación de mancomunidades, transferencia que, obviamente, no puede ser voluntaria, sino que más bien sería obligatoria, es sobre esta base que se ha realizado el análisis de la propuesta; si bien ahondando un poco más pudiéramos encontrar escollos de tipo económico, direccional e integral no nos abocaremos a ellos en tanto pudieramos caer en el error de especular.
Sobre lo mencionado, no es intención de este artículo plantear la inutilidad de una medida como la de proyectos de mancomunidades, estas medidas resultan útiles y abordan un punto importante -la unidad y coordinación de regiones para proyectos suprarregionales-, el cual es el objetivo primordial de la norma, sin embargo hay que tomar en cuenta que destinar parte del canon de las regiones generadoras a estos proyectos termina destrozando la finalidad de la norma, que consiste en que las regiones se unan por concenso y voluntariedad, en otra palabras, establecer un lazo amistoso entre las regiones, dado que la región generadora se ve obligada a relacionarse con las regiones no involucradas, esté o no dispuesta a hacerlo.
(En la segunda parte del artículo, se retomará el punto de la Naturaleza del canon y se propondrá una alternativa de solución para la problemática en discusión)
[1] Ley N° 27506, promulgada el 15 de junio del 2001 y modificada por ley N° 28077 -junio de 2004- y por ley N° 28322 – diciembre de 2004-; adicionalmente reglamentada por D.S N° 005-2002-EF -enero de 2002-.
[2] En el año 2011, las transferencias de Canon Minero ascienden a S/. 4,254 millones de soles, monto que significa un aumento de 34% en relación a lo transferido en el año 2010, informó el Ministerio de Economía y Finanzas; adicionalmente, la diferencia es abismal cuando entra en comparación el canon generado en el 2001 (S/. 88 millones de soles)
[3] Asignamos en este artículo la etiqueta de regiones generadoras a aquellas siete regiones que, en conjunto, concentran el 80% del canon minero, el orden es el siguiente: Ancash (19%), Arequipa (16%), La Libertad (11%), Cajamarca (10%), Moquegua (9%), Tacna (8%) y Puno (7%), por otro lado, nominamos como regiones no involucradas a las restantes, que conforman solo el 20% del mencionado canon. (datos tomados de http://www.snmpe.org.pe/pdfs/Canon/Reporte-Canon-Minero-2011.pdf)
[4] Sentencia 0048-2004-PI/TC, numeral 52.
[5] La regulación del sector minero en el Perú: Reflexiones y propuestas desde una visión administrativista – Entrevista a Ramón Huapaya Tapia. En Derecho y Sociedad N°29 (2007) p.6
[6] Constitución Política del Perú de 1993, artículo 66.
[7] Declaraciones de César Álvarez, en Diario Ya, diario judicial de ancash, fuente: http://www.diario-ya.com/index.php?option=com_content&view=article&id=4012:ministro-de-economia-da-la-razon-a-cesar-alvarez-sobre-el-canon-minero&catid=50:nacionales&Itemid=110, fecha de consulta: 20-04-2012
[8] RUBIO CORREA, Marcial. Estudio de la Constitución de 1993. PUCP Fondo Editorial, Lima. p327
[9] Ley N° 29768, Artículo 2: Definición de mancomunidad regional
[10] Ibídem, Artículo 9: Incentivos, la lista contiene seis puntos y no merece mayor comentario en tanto que la norma legal no se encuentra reglamentada.
[11] El caso más sonado es el de la mancomunidad de Apurímac, Ayacucho y Huancavelica, el que, entre sus proyectos, cuenta con una comisión de propuesta de reglamentación de la ley N° 29768. fuente: http://www.larepublica.pe/15-04-2012/elias-segovia-presidira-mancomunidad-apurimac-ayacucho-huancavelica
