El propietario no inscrito y su caracterización como sujeto pasivo de expropiación dentro del Decreto Legislativo 1192

El autor examina el artículo 6° del Decreto Legislativo 1192 y la vigente Ley de Justicia de Paz

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Por Carlos Zecenarro Monge, Abogado graduado por la Pontificia Universidad Católica del Perú (Lima, 2007) y Máster en Administración por la University of Wales (Londres, 2011). 

En materia de políticas públicas de vialidad, la Ley 27181 establece que la acción estatal en materia de transporte y tránsito terrestre se orienta a la satisfacción de las necesidades de los usuarios y al resguardo de sus condiciones de seguridad y salud, así como a la protección del ambiente y la comunidad en su conjunto. Asimismo, pone especial énfasis en el rol promotor que debe tener el Estado en el fomento de la inversión privada en infraestructura y servicios de transporte, en cualesquiera de las formas empresariales y contractuales permitidas por la Constitución y las leyes.

Esta es la base del sistema de concesiones en infraestructura vial.

Sin embargo, la implementación de los sistemas de concesión para infraestructura vial trae consigo la necesidad de imponer limitaciones a la esfera de libertad del individuo en función de principios de interés general, naturaleza colectiva y beneficio social. De esta conciliación de intereses entre el individuo y el Estado nace la institución de la Expropiación, reconocida en todas las legislaciones a nivel mundial, y basada en el fundamento de la necesidad pública y el interés social.

En ese marco, en los últimos años el Estado peruano ha buscado implementar mecanismos de adquisición predial que privilegien el trato directo ante la expropiación judicial forzosa. Si bien se contaba con una profusa normativa en materia de expropiación y saneamiento para obras viales[1], es a partir del año 2015 que se empiezan a sentar las bases para una adecuada armonización y ordenamiento de la legislación[2], concentrándola en determinadas definiciones de acuerdo a cada situación específica, y optándose por trabajar con un concepto fundamental: el del Sujeto Pasivo de Expropiación, único ente al que el Sujeto Activo está obligado a compensar en vía de indemnización justipreciada, previa valorización y tasación formal.

Según define el Decreto Legislativo 1192, son Sujetos Pasivo de Expropiación los siguientes:

DECRETO LEGISLATIVO 1192

SUJETO PASIVO DE EXPROPIACIÓN COMPONENTES INDEMNIZACIÓN JUSTIPRECIADA
1. El propietario inscrito en los Registros Públicos.

2.      El propietario no inscrito en los Registros Públicos, cuyo derecho de propiedad se acredita mediante documento de fecha cierta a que se refiere los numerales 1 al 4 del artículo 245 del Código Procesal Civil, y que cuenta tracto sucesivo respecto del titular registral.

3.      El poseedor con más de diez años de antigüedad sobre bienes de dominio privado del Estado.

4.      El poseedor con más de diez años de antigüedad ubicado sobre áreas sin inscripción registral.

5.      La Junta de Propietarios, en caso de propiedad exclusiva y propiedad común.

6.      El titular del dominio fiduciario y el titular registral del bien, en caso de patrimonio fideicometido.

1.      El valor comercial del inmueble, incluyendo:

a)        Valor de terreno

b)        Valor de edificación

c)        Obras complementarias

d)        Plantaciones

2.      Las mejoras, cultivos permanentes existentes y los cultivos transitorios sembrados antes de la inspección ocular.

3.      El valor del perjuicio económico, incluyendo:

a)        Daño emergente

b)        Lucro cesante

c)        Gastos de traslado

Se pagan, pero no forman parte del Valor de Tasación:

a)        Gastos Registrales

b)        Impuesto a la Renta

 

SUJETOS NO PASIVOS DE EXPROPIACIÓN[3]

1.        Poseedores ubicados sobre bienes de titularidad privada.

2.        Poseedores sobre bienes de dominio privado del Estado que no cumplen con los requisitos mínimos para configurar una posesión cualificada.

Por ende, considerando la cardinal importancia de la acreditación del tracto sucesivo y la fecha cierta en la identificación del Sujeto Pasivo de Expropiación, es preciso establecer criterios de análisis a fin de discriminar en qué casos los documentos exhibidos por cada titular afectado surten efectos jurídicos por sí mismos, y en qué casos será preciso optar por un dilatado procedimiento de saneamiento previo.

LA PROPIEDAD NO INSCRITA EN LOS PROCESOS DE EXPROPIACIÓN

Dentro del ámbito normativo relacionado a la adquisición predial para obras de infraestructura, tenemos que, entre aquellos titulares considerados como Sujetos Pasivos de Expropiación por el artículo 6° del Decreto Legislativo 1192, se encuentra el propietario no inscrito en los Registros Públicos, el cual es caracterizado por la norma precitada como aquel cuyo derecho de propiedad se acredita mediante:

  1. Documento de fecha cierta acreditado de acuerdo a los supuestos regulados por el artículo 245° del Código Procesal Civil; y
  2. Tracto sucesivo respecto del titular registral.

Dicha norma, cuidó, además, de dejar establecido el procedimiento que debía ser seguido por cada titular de Proyecto para su determinación. Asimismo señala que en estos casos el Registrador público está obligado a realizar la inscripción a favor del titular del Proyecto, de manera directa y sin necesidad de inscribir previamente la titularidad del propietario con derecho no inscrito.

Dos son, entonces, los elementos que configuran la legitimidad de un titular predial para calificar como propietario no inscrito: la existencia de un documento de fecha cierta y con tracto sucesivo. Para entender estos conceptos, vale remitirse a lo prescrito tanto por el Código Procesal Civil como por el Reglamento General de los Registros Públicos peruanos.

En el caso de la fecha cierta, el Código Procesal Civil vigente establece en su artículo 245° que un documento privado adquiere fecha cierta y produce eficacia jurídica como tal desde:

  1. La muerte del otorgante;
  2. La presentación del documento ante funcionario público;
  3. La presentación del documento ante notario público, para que certifique la fecha o legalice las firmas;
  4. La difusión a través de un medio público de fecha determinada o determinable; y
  5. Otros casos análogos.

Excepcionalmente, un Juez puede considerar como fecha cierta la que haya sido determinada por medios técnicos que le produzcan convicción.

Con relación al Principio de Tracto Sucesivo, el artículo 2015° del Código Civil define el mismo con la siguiente redacción: ‘‘Ninguna inscripción, salvo la primera, se hace sin que esté inscrito o se inscriba el derecho de donde emane’’. Asimismo, el Reglamento General de los Registros Públicos complementa dicha definición en el IV Principio de su Título Preliminar, añadiendo que ninguna inscripción, salvo la primera se extiende sin que esté inscrito o se inscriba el derecho de donde emana o el acto previo necesario o adecuado para su extensión, salvo disposición en contrario.

Entonces, puede entenderse el tracto sucesivo como aquella cadena de trasmisiones válidas de la propiedad, en la que el acto jurídico conformante de cada eslabón debe emanar válidamente de un derecho previamente inscrito para surtir efectos jurídicos. Por el contario, en aquellos casos donde uno de los actos que conforman los eslabones de la cadena acarrea defectos de nulidad, los actos subsecuentes quedarán viciados por dicho defecto, quedando invalidados los mismos de pleno derecho.

Ahora, si bien ambos principios resultan fácilmente verificables cuando se trata de Escrituras Públicas emitidas por Notarios en el marco de sus funciones regulares, no sucede lo mismo tratándose de documentos públicos celebrados ante los Jueces de Paz (vale decir, en caso de los denominados documentos imperfectos), los cuales vienen causando gran confusión entre los operadores estatales encargados de llevar a cabo los procedimientos de adquisición predial para proyectos en infraestructura. Es por ello que buscaremos abordar la naturaleza de estos instrumentos, así como las consecuencias jurídicas derivadas de los mismos, de acuerdo a sus características particulares y en atención al marco legal reseñado.

ESCRITURAS IMPERFECTAS, FECHA CIERTA Y TRACTO SUCESIVO

Como bien indica Gálvez[4], la denominación de escritura pública imperfecta data del texto del artículo 819° del Código de Enjuiciamientos Civiles (1852), el cual estipulaba que ‘‘son instrumentos imperfectos los otorgados ante juez de paz por falta de escribano’’, mientras disponía en sus artículos 820° y 821°, que “es necesario que éstos (los documentos imperfectos) se protocolicen por mandato judicial para que prueben plenamente”. Entonces, el perfeccionamiento de estos documentos quedaba sujeto a la verificación de un acto posterior ejecutado por un funcionario autorizado: la protocolización. Sin esta, el documento se mantenía como imperfecto, es decir, incapaz de surtir efectos como prueba de la celebración de una relación jurídica determinada[5].

A guisa de resumen, cabe consignar un breve repaso histórico de las normas que han regulado la materia en el pasado:

  • Ley 1510, expedida en el año 1911, que otorgaba funciones notariales a los jueces de paz, condicionando los efectos de estas actuaciones a una posterior protocolización.
  • Código de Procedimientos Civiles, expedido en el año 1912, expresamente estableció que las escrituras imperfectas son instrumentos públicos, una vez que hayan sido protocolizadas, siendo competente el juez de la provincia para efectos que pueda conocer la solicitud de protocolización, quien remitía finalmente la documentación al notario competente.
  • Decreto Ley 14605, expedida en el año 1963, aprobó la Ley Orgánica del Poder Judicial.
  • Decreto Legislativo 767, expedido en el año 1991, que aprobaba la nueva Ley Orgánica del Poder Judicial, disponiéndose importantes cambios en cuanto a la competencia de los jueces de paz y jueces de paz letrados para expedir escrituras imperfectas.
  • Decreto Supremo N° 017-93-JUS, que aprobó el Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
  • Código Procesal Civil, promulgado en el año 1993, y que anuló el procedimiento de protocolización de escrituras imperfectas, anteriormente contemplado en los artículos 400°, 1306° y 1307° del Código de Procedimientos Civiles del año 1912, entendiendo que estas escrituras son, per se, instrumentos públicos.

En la actualidad se encuentra en vigencia la Ley de Justicia de Paz, Ley 29824, mediante la cual, se limitan sustancialmente las competencias de los jueces de paz al establecer restricciones a las funciones notariales que éstos pueden realizar. Así, dicho cuerpo normativo estipula en su artículo 17°, que en los centros poblados donde no exista notario, el juez de paz está facultado a ejercer las siguientes funciones notariales:

  1. Dar fe de los actos y decisiones que adopten en asamblea las organizaciones sociales o comunales dentro de su jurisdicción.
  2. Certificar firmas, copias de documentos y libros de actas.
  3. (Efectuar) Escrituras de transferencia posesoria de bienes de un valor de hasta cincuenta (50) Unidades de Referencia Procesal[6] y que se ubiquen dentro de su jurisdicción[7].
  4. Transferencia de bienes muebles no registrables hasta un límite de diez (10) Unidades de Referencia Procesal.
  5. Otorgamiento de constancias, referidas al presente, de posesión, domiciliarias, de supervivencia, de convivencia y otros que la población requiera y que el juez de paz pueda verificar personalmente.
  6. Protestos por falta de pago de los títulos valores.

Se observa que dicha norma opta por desconocer las facultades de los jueces de paz para celebrar escrituras públicas de transferencia de propiedad, limitándose a estipular que las escrituras de transferencia extendidas ante los juzgados de paz constituyen documentos públicos, de conformidad con las disposiciones del Código Procesal Civil. Consideramos que esta merma de facultades (que termina por reducir a los jueces de paz en meros tramitadores de transferencias posesorias) constituye un manifiesto error por parte del legislador, pues desconoce flagrantemente los usos y costumbres en zonas rurales y periferias remotas, donde es impensable contar con los servicios de un Notario.

Dicho error se pone en mayor relevancia si se toma en consideración la ancha base territorial con que cuentan los jueces de paz en un país con las características sociales y culturales como las del nuestro.

Felizmente dicha interpretación no ha tenido cabida dentro de los postulados normativos del Decreto Legislativo 1192. Por el contrario, el artículo I del Título Preliminar de la Ley 29824, Ley de Justicia de Paz, establece que la justicia de paz es un órgano integrante del poder judicial, mientras que el numeral 3), de la Ley 30124 estipula que es funcionario o servidor público todo aquel que, independientemente del régimen laboral en que se encuentre, mantiene vínculo laboral o contractual de cualquier naturaleza con entidades u organismos del estado, incluidas las empresas del Estado. De la combinación interpretativa de ambas normas podemos concluir que la mera presentación de los documentos de transferencia posesoria ante Juez de Paz genera fecha cierta y produce la eficacia jurídica requerida para proceder con el proceso de adquisición negociada o trato directo.

En conclusión, resultan importantes las medidas adoptadas por el Decreto Legislativo 1192, pues un acoplamiento a la línea interpretativa impuesta por la Ley de Justicia de Paz o a los lineamientos adoptados por SUNARP no solo hubiese implicado un profundo desconocimiento de la manera en que la transmisión de la propiedad se lleva a cabo en el ámbito rural, sino que además hubiese constituido fuente de gran contingencia y retraso en la liberación predial para proyectos de infraestructura, los que hubiesen corrido el riesgo de quedar demorados en su ejecución en virtud de un formalismo desmesurado.

CONCLUSIONES

  1. Según el artículo 6° del Decreto Legislativo 1192, el propietario no inscrito es aquel cuyo derecho de propiedad cuenta con 1) documento de fecha cierta; y, 2) tracto sucesivo respecto del titular registral. En estos casos, una vez agotado el procedimiento previo, el Registrador público está obligado a realizar la inscripción a favor del titular del Proyecto, de manera directa y sin necesidad de inscribir previamente la titularidad del propietario con derecho no inscrito; pero corresponde indemnizar a éste por el valor comercial del inmueble, las mejoras, cultivos permanentes existentes y los cultivos transitorios. Asimismo, corresponde compensarlo por el valor del perjuicio económico, incluyendo daño emergente, lucro cesante y gastos de traslado.
  1. La vigente Ley de Justicia de Paz, Ley 29824, autoriza a los jueces de paz a celebrar escrituras de transferencia posesoria de bienes de un valor de hasta cincuenta Unidades de Referencia Procesal, y para certificar firmas. En ambos casos, la intervención del juez de paz produce la fecha cierta requerida para la configuración de la calidad legal de propietario no inscrito.

[1] Entre las normas que, a la postre, habrían de devenir en obsoletas, tenemos al Decreto Ley 20081, Disposiciones sobre inmuebles afectados por trazos en vías públicas; la Ley 27117, Ley General de Expropiación; la Ley 27628, Ley que facilita la ejecución de obras públicas viales; la Ley 28728, Ley que declara de necesidad pública la expropiación de inmuebles, y la Ley 30025.

[2] Entre otras, podemos citar al Decreto Legislativo 1192, Ley marco de adquisición y expropiación (y sus diversas modificatorias), la Ley 29618, que establece la presunción de que el Estado es poseedor de los inmuebles de su propiedad; la Ley 30230, que establece simplificación de procedimientos administrativos; y la promulgación de un nuevo Reglamento Nacional de Tasaciones actualizado.

[3] En el caso de ocupantes y poseedores no susceptibles de ser considerados sujetos pasivos de expropiación, la Tercera Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo N° 1192 establece que es prerrogativa del Sujeto Activo en lo que corresponda y previa certificación de disponibilidad presupuestal, reconocer las mejoras encontradas en el inmueble y reconocer los gastos de traslado a los ocupantes o poseedores que no constituyan sujetos pasivos de expropiación, sin que esto implique ni constituya una indemnización justipreciada.

[4] GÁLVEZ RIVAS, ANÍBAL

Apuntes sobre la problemática de las competencias notariales de los jueces de paz en el Perú

Revista Derecho Virtual Año I, N° 3 Noviembre (2007)

[5] Aun en el año 1993, la Ley Orgánica del Poder Judicial establecía en su artículo 58° que los Juzgados de Paz Letrados cuya sede se ubicase a más de diez kilómetros de distancia del lugar de residencia de un Notario Público, o donde no lo hubiera, ostentaban la función notarial de celebrar escrituras imperfectas.

[6] Mediante Resolución Administrativa 011-2017-CE-PJ se fijó el valor de la Unidad de Referencia Procesal para el Ejercicio Gravable 2017 en cuatrocientos cinco Soles, por lo que el monto tope del valor de transferencia para celebrar válidamente una escritura de transferencia posesoria de bien inmueble ante Juez de Paz asciende actualmente a veinte mil doscientos cincuenta Soles.

[7] La dación de esta norma tuvo consecuencias a nivel registral, pues la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos respondió mediante la emisión de la Directiva 004-2015-SUNARP/SN, que establece lineamientos para la calificación de escrituras imperfectas, y en cuya parte considerativa se consignó que ‘‘las escrituras públicas otorgadas por jueces de paz han sido utilizadas con frecuencia para la inscripción de actos fraudulentos, sobre todo tratándose de inmatriculaciones, lo que hace aún más relevante la necesidad de establecer con la mayor claridad posible los criterios a seguir para la calificación de actos contenidos en estos instrumentos a fin de no afectar el rol del registro en relación a la seguridad jurídica, y lograr además, un grado de predictibilidad idóneo en las decisiones que toman las instancias registrales al calificar los títulos que contienen escrituras imperfectas’’.

Asimismo, la autoridad registral incorporó los siguientes criterios obligatorios en materia de escrituras celebradas ante Jueces de Paz:

  • Escrituras Imperfectas otorgadas por Juez de Paz Letrado o Juez de Paz desde 1912 hasta 1992: Requiere la presentación de la escritura pública otorgada por Notario que contenga la escritura imperfecta cuya protocolización fue ordenada por el juez de la provincia donde se otorgó el instrumento.
  • Escrituras otorgadas por Juez de Paz o Paz Letrado desde 1992 hasta el 03 de abril del 2012: Se debe aceptar, previa verificación de cumplimiento de requisitos.
  • Escritura Imperfecta otorgada por Juez de Paz con fecha posterior al 03 de abril del 2012: El registrador debe formular tacha sustantiva por defecto insubsanable.

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