Propiedad predial y desastres naturales: El régimen patrimonial en las zonas de riesgo

Por Carlos Zecenarro Monge, abogado graduado por la Pontificia Universidad Católica del Perú (2007) y Máster en Administración por la University of Wales (Reino Unido, 2011). Ex consultor del Organismo de Formalización de la Propiedad Informal COFOPRI, y ex asesor de Alta Dirección del Instituto Nacional de Estadística e Informática INEI, actualmente consultor en materia de expropiación y reasentamiento poblacional para ejecución de proyectos de infraestructura, tanto para el sector privado como para entidades públicas.

En las recientes semanas el Perú ha concurrido una vez más al espectáculo de destrucción y desolación que cada cierto tiempo azota nuestro país debido a un fenómeno climático de naturaleza cíclica. Documentados están los sucesivos embates que la zona costera de nuestro país ha sufrido en virtud de dicho fenómeno, desde épocas prehispánicas hasta nuestros días.

Lo que sí resulta injustificable es la meridiana ausencia de políticas de prevención y riesgo del desastre. Cada año asistimos al mismo círculo vicioso: se genera el desastre, se inundan quebradas, torrenteras y lechos de ríos secos (todos densamente poblados), se activa el mecanismo de ayuda humanitaria, y se trata de reasentar a los damnificados en terrenos habilitados a última hora. En los meses posteriores al desastre, éstos habrán de retornar a ‘‘sus terrenos’’ y reconstruir las edificaciones derruidas, bajo la vaga esperanza de que el fenómeno climático del año siguiente no será tan violento como el del presente. En esta ecuación no faltarán los traficantes de tierras y las autoridades locales, que concurrirán a entregar -subastar, en la mayoría de casos- sendas constancias de posesión para revestir de una dudosa legitimidad a la posesión ejercida.

Y es justamente en estas épocas que vuelve al tapete la discusión referida a promulgar más leyes en materia de prevención ante desastres, reasentamiento poblacional, reforzamiento de la intangibilidad de las zonas de riesgo, planes operativos y demás; sin embargo, se pasa por alto el hecho de que actualmente existe una vasta y profusa legislación vigente sobre el tema. Dicha normatividad, sin embargo, queda en letra muerta ante la lenidad e ineficacia de las autoridades locales en la implementación de la misma.

En virtud de lo antes expresado, haremos un repaso sobre la normativa existente en la materia, a fin de delimitar con claridad el régimen vigente de la propiedad predial en las zonas de riesgo:

1. Año 1969: Se promulga el Decreto Ley 17752, Ley General de Aguas, la cual dispone en su artículo 79° que en las propiedades aledañas a los álveos naturales se debe mantener libre la faja marginal de terrenos necesario para el camino de vigilancia y en su caso, para el uso primario del agua, la navegación, el tránsito, la pesca u otros servicios.

2. Año 1973: Se promulga el Decreto Supremo 929-73-AG, que dispone que los álveos o cauces naturales o artificiales de las aguas son propiedad del Estado, siendo obligación de los propietarios de tierras aledañas a éstos mantener libre la faja marginal del terreno.

3. Año 1994: Se promulga el Decreto Supremo 012-94-AG, que declara intangibles los cauces, riberas y fajas marginales de los ríos, arroyos, lagos, lagunas y vasos de almacenamiento; prohibiendo expresamente su uso para fines agrícolas y asentamiento humano; y prohibiendo, además, el otorgamiento de licencias de explotación forestal en las que se encontrasen comprometidos los cauces de los ríos, arroyos y quebradas.

Hasta aquí se puede concluir, preliminarmente, que desde el año 1969 ha existido normativa sectorial que prohíbe expresamente la ocupación de cauces, fajas marginales y riberas de los ríos, en prevención de desastres naturales que pudiesen comprometer vidas humanas. Así por ejemplo, en los considerandos que sustentan la dación del Decreto Supremo 012-94-AG se incluyó expresamente que ‘‘en las temporadas de máximas avenidas que se presentan en las cuencas hidrográficas del país se vienen ocasionando desbordes, deslizamientos e inundaciones que dañan las tierras de cultivo y poblaciones asentadas en las riberas y fajas marginales de los diferentes ríos, arroyos, lagos, lagunas y vasos de almacenamiento, deviniendo imperioso declarar las indicadas zonas como intangibles’’.

Proseguimos con el recuento.

4. Año 2007: Se promulga la Ley 29151, Ley General del Sistema de Bienes Estatales, que establece que son bienes de dominio privado a aquellos que, siendo propiedad de la entidad pública, no están destinados al uso público ni afectados a algún servicio público, incluyendo a todos los predios del territorio nacional no inscritos en el Registro de Predios, siempre que no constituyan propiedad de comunidades campesinas o nativas, correspondiendo su inmatriculación y administración a la Superintendencia de Bienes Estatales.

5. Año 2010: Se promulga la Ley 29618, la que declara la imprescriptibilidad de los bienes inmuebles de dominio privado del Estado a partir de la fecha de su entrada en vigencia.

6. Año 2012: Se promulga la Ley 29869, Ley de reasentamiento poblacional para zonas de muy alto riesgo no mitigable, que establece una serie de acciones y actividades a ser implementadas por el Estado como parte de una política pública de reasentamiento de poblaciones vulnerables ubicadas en zonas declaradas de muy alto riesgo no mitigable[1], y que carece de recursos suficientes para trasladarse a un lugar con mejores condiciones de seguridad. Dicha norma establece que toda acción de reasentamiento debe contemplar la siguiente clasificación de zonas:

• Zona de peligro: Aquella expuesta a un evento de origen natural, socio natural o a causas humanas que, por su magnitud y características, pueden causar daño. El nivel del peligro depende de la intensidad, localización, área de impacto, duración y período de recurrencia.
• Zona de riesgo: Aquella donde existe la probabilidad de que la población o sus medios de vida sufran daños a consecuencia del impacto de un peligro. El riesgo se evalúa en función del peligro y la vulnerabilidad.
• Zona desocupada: Aquella que resulta luego de la ejecución del plan de reasentamiento, cuya administración está a cargo de la municipalidad distrital correspondiente.
• Zona de muy alto riesgo no mitigable: Aquella donde existe la probabilidad de que la población o sus medios de vida sufran daños o pérdidas a consecuencia del impacto de un peligro, y que la implementación de medidas de mitigación resultan de mayor costo y complejidad que llevar a cabo la reubicación de las viviendas y equipamiento urbano respectivo.
• Zona de acogida: Aquella que, como resultado del estudio técnico y dado sus mejores condiciones de seguridad frente al riesgo de desastre, es adecuada para la recepción de población en el marco de procesos de reasentamiento. Según dicha norma, la elección de la zona de acogida se lleva a cabo previa evaluación de las condiciones de seguridad del terreno frente a los riesgos de desastre, y su saneamiento físico legal corresponde a la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales o el gobierno regional, tratándose de bienes de dominio privado del Estado.

Lo importante de ésta norma, desde la óptica del presente análisis, es que la misma introduce una nueva obligación para los gobiernos locales: la de identificar y catastrar los terrenos declarados como de muy alto riesgo no mitigable, para evitar su repoblamiento con fines de vivienda; y, de resultar estas áreas de dominio privado, incorporar las mismas al dominio público, a fin de evitar su posterior ocupación o facilitar su desocupación cuando corresponda. Finalmente, delega en el Ministerio Público el inicio de acciones penales contra quienes promueven o incentivan ocupaciones ilegales de terrenos en zonas de muy alto riesgo no mitigable, declaradas o no.

7. Año 2016: Entra en vigencia el Decreto Supremo 022-2016-VIVIENDA, Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sostenible, el cual contiene los procedimientos técnicos que deben observar los Gobiernos Locales en materia de planeamiento y gestión del suelo. En el marco de la misma, se establece como obligación de estas entidades, promover la ocupación racional y sostenible de los centros poblados urbanos y rurales, debiendo prever y reducir la vulnerabilidad ante desastres, mediante el análisis oportuno de las condiciones de riesgo y las contingencias físicas ambientales. Para ello, prescribe la obligación de los gobiernos locales de incorporar el análisis del riesgo en los Planes Urbanos dentro del marco del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SINAGERD), con el objetivo de reducirlos.

Asimismo, quedan obligados a consignar mecanismos para la reubicación de los asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo para la salud e integridad de sus habitantes y estrategias para la transformación de estas zonas de alto riesgo, evitando su nueva ocupación.

Respecto de la asignación de fondos para prevención, la norma es explícita al indicar que los Gobiernos Locales, de acuerdo con sus posibilidades y/o límites presupuestados para estos fines, deben asignar fondos para aumentar la capacidad de sobreponerse a la ocurrencia de desastres de alto impacto, pudiendo aplicarse los fondos en dos modalidades: 1) Fondos con posibilidad de financiar acciones de prevención y mitigación de riesgos; y, 2) Fondos orientados a la atención de emergencias, rehabilitación y/o reconstrucción.

De un análisis conjunto de las normas antes reseñadas, se concluye que:

• Desde el año 1969, ha existido normativa sectorial específica que prohíbe de manera expresa la ocupación de cauces, fajas marginales y riberas de los ríos, en prevención del acaecimiento de desastres naturales que pudiesen comprometer vidas humanas.

• Desde el año 2007 rige la presunción de que toda área del territorio nacional que no se encuentre inscrita en el Registro de Predios es de titularidad del Estado, siendo además inviable solicitar su adquisición por prescripción adquisitiva de dominio desde el año 2010[2]

• Desde el año 2012 es obligación legal de gobiernos locales el catastrar los suelos urbanos y rústicos dentro de su jurisdicción, de acuerdo a su uso, debiendo identificar y clasificar los terrenos declarados como de muy alto riesgo para evitar su repoblamiento con fines de vivienda. Asimismo, de constituir éstas áreas dominio privado de particulares, se debe incorporar las mismas al dominio público, a fin de evitar su posterior ocupación o facilitar su desocupación, debiendo inclusive promover acciones penales contra quienes incentiven ocupaciones ilegales de terrenos en zonas de muy alto riesgo no mitigable, declaradas o no.

• A partir del año 2016, los gobiernos locales deben, además, incorporar en sus respectivos Planes Urbanos los correspondientes análisis del riesgo, dentro del marco del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SINAGERD), además de consignar mecanismos para la reubicación de los asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo, evitando su nueva ocupación.

Como se aprecia fácilmente, la normativa es abundante y profusa, y compromete de manera transversal a diversas entidades estatales, principalmente a los gobiernos locales, principales responsables de la implementación de las políticas públicas en materia de prevención y gestión del riesgo. Sin embargo, cabe formular las preguntas: ¿Dónde está el trabajo realizado en la materia? ¿Cuáles son los terrenos catalogados para reasentamiento y reubicación, o las denominadas zonas de acogida, con su debido acondicionamiento y su saneamiento físico legal? ¿Dónde está el catastro de terrenos declarados como de muy alto riesgo no mitigable, con prohibición expresa de repoblamiento con fines de vivienda? ¿Qué acciones se han tomado para revertir los predios de titularidad privada ubicados en estas zonas, a fin de incorporar los mismos al dominio público?

Promulgar más leyes en la materia solo conducirá a una situación de sobrerregulación absolutamente innecesaria. El problema no recae en la existencia de marco legal, sino en la imperante incapacidad técnica de las autoridades para implementarlo. De otro lado, basta revisar las diversas noticias sobre la tragedia para verificar que existe un idéntico patrón en los reclamos formulados por afectados en diversas partes del país: la ausencia de la autoridad local tanto en los trabajos de prevención, como en la gestión del desastre en tiempo real, y durante los actos de reconstrucción posteriores. Esta patente debilidad institucional demuestra no sólo la escasa capacidad organizativa de alcaldes y autoridades regionales, sino también posibles actos de corrupción de deben ser materia de atención de la Contraloría de la República.

Finalmente, cabe hacer un breve repaso al tema relativo a la formalización de la propiedad en zonas de riesgo.

Las zonas de riesgo en la legislación sobre regularización de la propiedad informal

Ya en el año 2006, la Ley de Desarrollo y Complementaria de Formalización de la Propiedad Informal, acceso al suelo y dotación de servicios básicos, Ley 28687, establecía en su artículo 3.2.5 que no están comprendidos dentro de las políticas de formalización de la propiedad los predios ubicados en zonas de riesgo, previa corroboración efectuada por el Instituto Nacional de Defensa Civil u otros organismos competentes. Para determinar esto, el reglamento de la precitada Ley, aprobado mediante Decreto Supremo 006-2006-VIVIENDA, establecía en su artículo 68° que la entidad a cargo del proceso de formalización debía elaborar un Informe Diagnóstico técnico y legal previo, determinando si el asentamiento irregular se ubicaba sobre posibles zonas riesgosas o carentes de las condiciones de higiene y salubridad.

Dicha legislación habría de ser complementada en el año 2015 con la promulgación del Decreto Supremo 020-2015-VIVIENDA, mediante el cual el Ejecutivo introdujo un nuevo conjunto de reglas relativas a la formalización de la propiedad en zonas de riesgo, estableciendo de manera taxativa que los predios ubicados en zonas de riesgo no son susceptibles de ser incluidos en los programas de titulación a cargo del Estado, a fin de salvaguardar la seguridad jurídica de los derechos de propiedad que se confieren mediante estos programas. Dicha política se dio en el marco de la entrada en vigencia de la Ley 29664, que creó el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres SINAGERD, que consagra diversas obligaciones a ser cumplidas por los gobiernos regionales y locales en materia de identificación y gestión del riesgo en sus áreas de jurisdicción.

Las disposiciones introducidas por el Decreto Supremo 020-2015-VIVIENDA, vigentes al día de hoy, son:

• Si el Informe de Diagnóstico de la Informalidad -que se debe implementar de manera previa a cualquier intervención con fines de regularización predial- advierte la posibilidad que la posesión informal se encuentra en zonas de riesgo por las características del suelo, la cercanía a ríos u otros acuíferos, la cercanía a elementos de transmisión eléctrica u otros similares, o que se trate de terrenos carentes de las condiciones de higiene y salubridad necesarias, la entidad a cargo del proceso de formalización solicitará a la entidad competente información acerca de si se trata de una zona de riesgo no mitigable. De ser éste el caso, no procede la formalización de dicho terreno, disponiéndose el archivamiento definitivo del respectivo expediente.

• En caso de que el informe de evaluación de riesgo determine que se trata de un riesgo mitigable, se deben formular recomendaciones para superar el riesgo, que debe ser comunicada a la población involucrada, a fin de que las mismas sean implementadas sin perjuicio de las acciones que el gobierno regional o gobierno local debe llevar a cabo como parte de sus normales competencias.

[1] Ya desde el 2003 la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley 27972, establecía como atribución genérica del Concejo Municipal el aprobar el Plan de Acondicionamiento Territorial de nivel provincial, que identifique las áreas urbanas y de expansión urbana; las áreas de protección o de seguridad por riesgos naturales; las áreas agrícolas y las áreas de conservación ambiental declaradas conforme a ley. Sin embargo, es con la dación de la Ley 29869, el derogado Decreto Supremo 004-2011-VIVIENDA, y el vigente Decreto Supremo 022-2016-VIVIENDA, que dichas facultades se detallan y se especializan.

[2] Exceptuando aquellos predios que hubiesen cumplido con los diez años requeridos por usucapir con anterioridad a la fecha de promulgación de la norma, de acuerdo al Precedente introducido por el Pleno Jurisdiccional Nacional Civil y Procesal Civil llevado a cabo con fecha 8 y 9 de julio de 2016.