Israel, Palestina y la ONU

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En los próximos días, los líderes palestinos llevarán ante la ONU su pedido para ser reconocidos como Estado Miembro de la organización. El procedimiento para ser aceptado como miembro de la ONU, sin embargo, implica pasar previamente por el Consejo de Seguridad para obtener una recomendación de este ente a la Asamblea General, que luego procede a aprobar o no la incorporación. En el Consejo, sin embargo, Estados Unidos ya anunció su intención de vetar cualquier Resolución que recomiende la incorporación de Palestina como miembro pleno de la organización, pues considera, conjuntamente con Israel, que el foro adecuado para alcanzar el objetivo de un Estado Palestino es en la mesa de negociación.

Sin embargo, actualmente un gran número de países, incluyendo a Suecia, Brasil, India, Sudáfrica, China y Rusia (y estando entre los indecisos países como España, Francia y el Reino Unido) favorecen la propuesta Palestina y es probable que, de llegar a la Asamblea General, una resolución que reconozca al Estado Palestino sea aprobada.

Teniendo en cuenta la sensible situación actual en el Medio Oriente, la votación este mes tiene implicancias muy delicadas para la paz en la región. Por ende, sería prudente estar preparados. En este post brindaré un panorama general de (i) la situación actual en Palestina; (ii) las acciones que podría tomar Palestina en la ONU y (iii) las implicancias y posibles consecuencias de la votación.

(i) La situación actual en Israel y Palestina

Hoy en día Palestina vive dos situaciones muy distintas en sus dos regiones, la Franja de Gaza y Cisjordania (o también llamada Rivera Occidental).

En Gaza, el control político es ejercido por la organización terrorista Hamás que, desde hace varios años, realiza continuos ataques con misiles contra la población civil israelí. Por su parte, Israel se replegó de la zona en 2005, pero impuso a su vez un bloqueo marítimo y varias restricciones al comercio de y hacia Gaza.

En Cisjordania, que es administrada por el partido al-Fatah, rival de Hamas, persiste la ocupación militar israelí. En este territorio, sin embargo, Israel está implementando una política de asentamiento cuya legalidad es contestada por la mayoría de países y expertos, incluyendo Estados Unidos. En base a esta política, Israel busca transferir a partes de su población a ciudades construidas al otro lado de la “Línea Verde”, que separa Israel de Palestina, en contravención del Derecho Internacional.

Adicionalmente, en aras de proteger a las poblaciones asentadas y separarlas de sus vecinos palestinos, Israel construyó y continúa construyendo una Muralla Divisoria que, de acuerdo con la Corte Internacional de Justicia, atenta contra los derechos de la población civil palestina. En términos de violencia terrorista, Cisjordania es una zona relativamente más pacífica a comparación de Gaza, aunque aún sigue habiendo episodios de violencia.

(ii) Las Acciones a tomar por Palestina

Como ya mencioné antes, Estados Unidos ha anunciado que vetará la solicitud palestina. ¿Qué otras opciones tienen los palestinos?

a)    Resolución “Unión pro Paz”

Algunos asesores de los palestinos han señalado la opción de recurrir a un mecanismo poco usado en la ONU, conocido como la Resolución “Unión pro Paz” (Resolución 377(V) de 1950). La Resolución, en su parte más relevante, señala:

“Si el Consejo de Seguridad, por falta de unanimidad entre sus miembros permanentes, deja de cumplir con su responsabilidad primordial de mantener la paz y la seguridad internacionales en todo caso en que resulte haber una amenaza a la paz, un quebrantamiento de la paz o un acto de agresión, la Asamblea General examinará inmediatamente el asunto, con miras a dirigir a los miembros recomendaciones apropiadas para la adopción de medidas colectivas, inclusive, en caso de quebrantamiento de la paz o acto de agresión, el uso de fuerzas armadas cuando fuere necesario a fin de mantener o restaurar la paz y la seguridad internacionales”.

Este mecanismo fue ideado en los 50s para prevenir cualquier veto soviético durante el conflicto en Corea y ha generado la convocatoria de 10 sesiones extraordinarias. Sin embargo, existen algunos problemas con el argumento de que este mecanismo puede ser activado para reemplazar el artículo 4 de la Carta de la ONU, referido a la aceptación de nuevos miembros.

En primer lugar, el propio texto de la Resolución se refiere exclusivamente a temas de paz y seguridad internacionales. La solución del conflicto palestino-israelí es sin dudas un asunto que concierne a la paz y seguridad internacionales, pero la admisión de nuevos miembros no. Por lo tanto, es debatible sostener que pueda invocarse legalmente la Resolución 377.

En segundo lugar, si uno lee cuidadosamente la Resolución 377, verá que la misma no le brinda poderes vinculantes a la Asamblea General ni la autoriza a reemplazar plenamente al Consejo de Seguridad; el texto, más bien, habla de ”recomendaciones”. Por ende, la Asamblea General únicamente podría recomendar que Palestina se incorpore como miembro, lo que, en mi opinión, no bastaría para convertir a Palestina en Estado Parte de la ONU. La Carta busca poner la decisión relativa a la incorporación de nuevos miembros en manos del Consejo de Seguridad por las delicadas implicancias políticas que ocasiona este tema y la Asamblea General no puede eliminarle esta función al Consejo; las implicancias serían simplemente peligrosas y podrían generar, como mínimo, una crisis “constitucional” al interior de la ONU.

b)    Estado Observador

En vez del mecanismo de la “Unión pro Paz”, la Asamblea General podría optar por reconocer a Palestina como un Estado Observador No Parte. Actualmente, Palestina es reconocida como una “entidad” observadora, darle el título de Estado Observador lo pondría en la misma categoría que la detentada hoy por el Estado Vaticano y por Suiza hasta 2002. Esta opción, si bien no le brinda membrecía a Palestina, tiene una coherencia propia que supera –en mi opinión- la de la “Unión pro Paz”. Esto porque la elección de observadores es una facultad de la Asamblea General, por lo que no desencadenaría ninguna crisis “constitucional”.

Todo depende pues de qué es exactamente lo que se desea. A Palestina, la verdad, más que el sello de “Estado Miembro de la ONU” le basta con tener una etiqueta de “Estado”. Son las consecuencias de ser reconocido como Estado soberano lo que puede darle mayores prerrogativas a nivel internacional, no el hecho de poder votar en la ONU.

(iii) Consecuencias e Implicancias

La votación en la ONU creará una situación irregular en lo que desde hace unas cuantas décadas ha sido un conflicto bastante predecible. Este cambio en el devenir usual de las cosas ofrecerá a ambas partes, tanto palestinos como israelíes, oportunidades de conflicto y oportunidades de cooperación. Así las cosas, ¿cómo serán las cosas después de la votación?

Lo primero que debe tenerse en cuenta al hablar de este tema es que la ONU no puede hacer nada más que declarar que ella reconoce a Palestina como un Estado; este reconocimiento no tiene carácter constitutivo. Israel, Estados Unidos y los demás Estados que no reconocen al Estado Palestino continuarán haciéndolo. Por ende, la votación probablemente tenga un limitado efecto en el status quo y no solucionará todos los problemas de los palestinos de la noche a la mañana, sino que, más bien, podría incluso aumentar el riesgo de enfrentamientos.

Así, por ejemplo, Israel ya ha amenazado con terminar los Acuerdos de Oslo. Más allá de si esto es legalmente posible, en el supuesto de que se pueda, Israel volvería a administrar enteramente la Rivera Occidental y la Autoridad Palestina quedaría desinstitucionalizada. La posibilidad de expectativas frustradas de la población palestina, sumado a un posible endurecimiento de la política israelí podrían degenerar en actos de violencia o incluso una Tercera Intifada que traerían varias muertes que lamentar, en ambos bandos.

Pero, si este es el escenario que le espera a Palestina, ¿cuál es la razón por la que sus líderes buscan con tanto ahínco este reconocimiento? Pues bien, además de ser una victoria moral, hay además un componente pragmático en el sentido de que, como Estado, Palestina podría colocar las acciones israelíes en Cisjordania y Gaza bajo la mira de la Corte Penal Internacional, mediante la ratificación del Estatuto de Roma.

Si bien en principio esta ratificación no sería bien vista por Israel y probablemente motive un empeoramiento en las relaciones de ambas partes, creo, sin embargo, que esta opción podría tener un efecto residual (y definitivamente involuntario) que ofrece interesantes perspectivas en el largo plazo. Me explico.

En el supuesto de que –bajo el liderazgo de al-Fatah- el nuevo Estado Palestino ratifique el Estatuto de Roma y refiera la situación en Palestina, ello significaría no solo que los soldados israelíes operando en Cisjordania y Gaza estén bajo la jurisdicción de la Corte, sino que también lo estarían los militantes terroristas de Hamás (que tal vez anticipándose a esta medida, se ha manifestado en contra del voto en la ONU).

Si vemos los resultados al largo plazo, la situación puede ser relativamente esperanzadora: Por un lado, una de las principales pre-condiciones israelíes para sentarse a negociar con Palestina es que cesen los ataques terroristas. De otro, una de las principales críticas hacia la política anti-terrorista israelí es que sus Fuerzas de Defensa utilizan criterios de diferenciación entre combatiente y civil y de proporcionalidad demasiado amplios o ambiguos. Estar bajo la supervisión de la Corte Penal Internacional podría entonces (y enfatizo el condicional, pues depende de muchísimos otros factores) por un lado incentivar que Israel adecúe sus políticas anti-terroristas a los estándares que le reclama la Comunidad Internacional y, de otro, podría significar que al-Fatah e Israel puedan trabajar juntos para hacer cumplir órdenes de arresto en Gaza en contra de la cúpula de Hamás a fin de que sean sentenciados en La Haya.

Es verdad que se trata de una opción muy limitada y poco probable, pero no puedo dejar de mencionarla. Las crisis generan oportunidades y dependerá de los líderes en Washington, Tel Aviv y Ramallah saber aprovecharlas. Después de todo, hay muy poco que se puede hacer para detener la aventura palestina en la ONU. El Mundo va a tener que lidiar con esta situación. Lo único que podemos esperar, es que de todos los escenarios posibles, los actores relevantes se esmeren por volver realidad aquél que más favorezca la paz, por más limitadas que sean las probabilidades; pues de lo contrario, los próximos años pueden venir llenos de violencia y destrucción, para tragedia de toda la raza humana, sin importar quién vive en uno u otro lado de la Línea Verde.

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Soy abogado por la Universidad de Lima y Magíster en Estudios Internacionales con especialización en Derechos Humanos por la Universidad de Georgetown. Soy además Profesor de Derecho Internacional en la Universidad del Pacífico. Mi principal interés gira en torno al Derecho Internacional y las Relaciones Internacionales, específicamente el Derecho Internacional Humanitario y la Justicia Transicional. Soy, asimismo, miembro de la Asociación ADV Editores y de la Asociación de Estudios sobre las Naciones Unidas del Perú - AENU Perú.

1 Comentario

  1. discuple a partir de su texto me surge una serie de preguntas
    es posible q a raiz de la grave situacion q se presenta hoy la liga araba puede intervenir en defensa de palestina, realizar acciones de intervencion militar o humanitarias?

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