Palestina, la ONU y el Estatuto de Roma: 7 meses Después

Como los lectores de este blog recordarán, allá por septiembre de 2011, los líderes Palestinos, encabezados por Mahmoud Abbas, acudieron a la ONU para solicitar su incorporación como Estado miembro de la organización. Como también se recordará, había tres formas para que Palestina pueda ser reconocido como Estado en la ONU: (i) solicitar membrecía plena al Consejo de Seguridad; (ii) solicitar membrecía plena a la Asamblea General y (iii) solicitar status de Estado Observador a la Asamblea General.

Como mencioné por esas fechas, la primera opción estaba destinada al fracaso por la advertencia estadounidense de que vetaría cualquier intento Palestino ante el Consejo de Seguridad. De igual forma, la segunda opción era compleja, puesto que dependía de que se aplique una doctrina muy poco usada y controversial, que es la de la Resolución 377 «Unión Pro Paz» de la Asamblea General. Como mencioné en septiembre pasado, esta segunda alternativa adolecía de varios problemas:

«En primer lugar, el propio texto de la Resolución se refiere exclusivamente a temas de paz y seguridad internacionales. La solución del conflicto palestino-israelí es sin dudas un asunto que concierne a la paz y seguridad internacionales, pero la admisión de nuevos miembros no. Por lo tanto, es debatible sostener que pueda invocarse legalmente la Resolución 377.

En segundo lugar, si uno lee cuidadosamente la Resolución 377, verá que la misma no le brinda poderes vinculantes a la Asamblea General ni la autoriza a reemplazar plenamente al Consejo de Seguridad; el texto, más bien, habla de ”recomendaciones”. Por ende, la Asamblea General únicamente podría recomendar que Palestina se incorpore como miembro, lo que, en mi opinión, no bastaría para convertir a Palestina en Estado Parte de la ONU. La Carta busca poner la decisión relativa a la incorporación de nuevos miembros en manos del Consejo de Seguridad por las delicadas implicancias políticas que ocasiona este tema y la Asamblea General no puede eliminarle esta función al Consejo; las implicancias serían simplemente peligrosas y podrían generar, como mínimo, una crisis “constitucional” al interior de la ONU».

Así pues, la tercer a opción parecía ser la más sensata, aunque al mismo tiempo la menos ambiciosa: Solicitar que la Asamblea General  reconozca a Palestina como un Estado, si bien un Estado no miembro de la ONU. Esto debería haber sido suficiente para Abbas y compañía porque, como mencioné en septiembre: «A Palestina, la verdad, más que el sello de ‘Estado Miembro de la ONU’ le basta con tener una etiqueta de ‘Estado’. Son las consecuencias de ser reconocido como Estado soberano lo que puede darle mayores prerrogativas a nivel internacional, no el hecho de poder votar en la ONU».

En los hechos, sin embargo, Palestina se presentó ante la ONU y tomó la opción que ya sabía le estaba vetada: fue al Consejo de Seguridad y pidió ser admitida como Miembro Pleno.  El resultado, si bien no fue catastrófico, fue indiferente para las aspiraciones palestinas: El Consejo de Seguridad pospuso su decisión para un momento indeterminado en el futuro y enfrío el momentum palestino en la ONU, que hasta hoy sigue esperando la votación.

Luego de este pequeño recordaris, y estando ya a 7 meses desde aquellos días, las consecuencias de la decisión de Abbas ya han empezado a hacer eco en el mundo.

Hace pocos días, la Oficina del Fiscal de la Corte Penal Internacional emitió una decisión, luego de varios años de evaluación, sobre el pedido palestino de que la Corte asuma jurisdicción sobre los hechos acaecidos en Palestina desde el 1 de julio de 2002 en adelante.

El problema, por supuesto, es que según el Estatuto de Roma, sólo Estados pueden someterse a la jurisdicción de la Corte. La pregunta que tuvo que responder el Fiscal de la CPI fue por lo tanto «¿es Palestina un Estado?»

Por supuesto, la subsecuente inclusión de Palestina en la UNESCO parecía ser una garantía suficiente como para asegurar su ingreso al Estatuto de Roma, pero, dadas las grandes presiones y controversias que genera la declaración del Estado Palestino, contar con status de Estado No Miembro de la ONU era una garantía aún más confiable, que Abbas y compañía simplemente dejaron de lado. Y el haber dejado ese cabo suelto les ha pasado hoy una mala jugada. Según la Oficina del Fiscal:

«la competencia para determinar el término ‘Estado’ en el sentido del artículo 12 [del Estatuto de Roma] se encuentra, en primera instancia, en el Secretario General de las Naciones Unidas, quien, en caso de duda, acudirá a la guía de la Asamblea General. La Asamblea de Estados Parte del Estatuto de Roma también podría en su debido curso decidir lidiar con el asunto en concordancia con el artículo 112(2)(g) del Estatuto» (traducción libre).

Incluso, no sin un poco de ironía, el Fiscal aventuró la siguiente conclusión:

«La Oficina [del Fiscal] ha sido informada que Palestina ha sido reconocida como un Estado en relaciones bilaterales por más de 130 gobiernos y ciertos organismos internacionales, incluyendo organismos de las Naciones Unidas. Sin embargo, el status actual otorgado a Palestina por la Asamblea General de las Naciones Unidas es el de ‘observador’ no el de ‘Estado No-Miembro’. La Oficina entiende que el 23 de septiembre de 2011, Palestina presentó una solicitud para admisión a las Naciones Unidas como un Estado Miembro de acuerdo con el artículo 4(2) de la Carta de las Naciones Unidas, pero el Consejo de Seguridad aún no ha hecho una recomendación a este respecto. Si bien este proceso no tiene un vínculo directo con la declaración presentada por Palestina, sí informa del actual status legal de Palestina para la interpretación y aplicación del artículo 12».

Por supuesto, esta es una opinión de por sí controversial y debatible, que ya cuenta con varios críticos (ver aquí, aquí y aquí) que argumentan que Palestina ya es un Estado desde que fuera admitida en la UNESCO para efectos del Estatuto de Roma. Pero teniendo en cuenta la presión que existe actualmente en contra del reconocimiento de Palestina, era una opción previsible desde septiembre pasado.

Así pues, más allá de la victoria moral de lograr que algún órgano de la ONU declare que Palestina era un Estado, lo que más le convenía a Palestina era que este reconocimiento asegure su posición negociadora en el conflicto con Israel. El principal objetivo a lograr al corto plazo a través de este reconocimiento era -en mi opinión al menos- la capacidad de ratificar el Estatuto de Roma para colocar dentro de la jurisdicción de la Corte tanto las acciones de las Fuerzas de Defensa Israelí como las del grupo rival del actual gobierno de Abbas, la organización terrorista Hamas.

No poder incorporarse al Estatuto de Roma después de tanto esfuerzo diplomático es, sin duda, un fracaso; más aún cuando la situación que hoy enfrenta Palestina podía ser prevista desde hace meses. Al fin y al cabo, Abbas y compañía podrían haber tomado el paso menos rimbombante, pero más efectivo, de solicitar únicamente status de Estado No Miembro ante la Asamblea General en vez de tomar la movida políticamente más atractiva, pero legalmente menos eficaz de solicitar membrecía plena al Consejo de Seguridad, dejando así abierta la opción para que una Fiscalía temerosa de la controversia que pueda generar su decisión decida rechazar la declaración Palestina. No lo hicieron y ahora están pagando el precio. Tal vez no sea sorpresa entonces que pocos días después de haber sido rechazado por el Fiscal, Abbas haya vuelto a amenazar a Israel con ir a la ONU, pero esta vez, para solicitar el estatus de Estado No Miembro.

En fin, como dicen, “guerra avisada…”.