¿Pilotos “de bandera”?: Una vez más, el mercantilismo se vale de la “seguridad nacional” para bloquear la competencia

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Por Mario Zúñiga Palomino, abogado por la PUCP. Investigador del Instituto Libertad y Democracia – ILD.

Hace unas semanas, leí con sorpresa en diversos medios de prensa cómo la aerolínea LAN Perú (subsidiaria de la chilena LAN Chile) se veía obligada a “negar las acusaciones de que pilotos chilenos operaran sus vuelos nacionales”, como si ello fuera algún tipo de delito o infracción.

Sin estar relacionado a la práctica del Derecho Aeronáutico, me sorprendo al encontrar que el Artículo 75 de la Ley de Aeronáutica Civil (modificado por el Decreto Legislativo 999) establece que el personal que desempeña funciones aeronáuticas debe ser peruano o extranjero residente con licencia peruana. Sólo en caso de inexistencia de personal capacitado y por un plazo de seis meses, se podrá autorizar a personal extranjero sin licencia peruana.

Sin embargo, ¿cuál es el fundamento de esta norma ? ¿Por qué no podría trabajar en el Perú un piloto de aeronaves comerciales extranjero o no residente en el país como sí pueden hacerlo otros profesionales? Aparentemente, la seguridad nacional. Según los defensores de la norma comentada, el hecho de que un piloto extranjero opere vuelos comerciales puede ser una amenaza para la seguridad nacional, dado que su trabajo implica el manejo de información sensible y el acceso a facilidades estratégicas.

Es curioso que el tema se levante luego de surgido el escándalo del espionaje chileno, a través de un oficial de la Fuerza Aérea Peruana, pues el caso del oficial Víctor Ariza es precisamente una prueba latente de que la nacionalidad de un piloto o un funcionario público no es garantía de que este no compartirá indebidamente información confidencial a la que accedió en virtud de su cargo.

El impedir que una aerolínea contrate pilotos extranjeros bajo el argumento de defender la seguridad nacional no tiene sentido por varias razones:

i) No hay evidencia que permita afirmar que la información a la que acceden los pilotos comerciales pueda, efectivamente, poner en riesgo la seguridad nacional. Las rutas que operan las aerolíneas comerciales están predeterminadas y pueden ser monitoreadas, por lo que en el supuesto que algún piloto decida, por ejemplo, desviarse de estas para “espiar” instalaciones estratégicas, dicha acción puede ser sancionada y la filtración de información controlada.

ii) Incluso asumiendo que la actividad aerocomercial permita desarrollar actividades de espionaje, el hecho de que los pilotos sean obligatoriamente peruanos no impediría que cierto flujo de información llegue a la aerolínea de la que forman parte (aerolínea que no es enteramente nacional).

iii) Por último, tal como nos enseña el “caso Ariza”, el hecho de que un piloto sea peruano no garantiza su compromiso incondicional con la seguridad nacional.

Esta norma no sólo es inecesaria (ni eficaz) para proteger los intereses que supuestamente protege, sino que además tiene perniciosos efectos para el mercado de vuelos comerciales nacionales:

i) Al restringir el universo de pilotos disponibles para las aerolíneas a los pilotos peruanos o residentes en el Perú, es muy probable que el precio (sueldo) que las aerolíneas pagan por sus servicios sea más elevado. Ese mayor costo asumido por las aerolíneas será trasladado al costo de los pasajes aéreos y, por ende, el perjudicado será el consumidor.

ii) Los pilotos extranjeros, muchas veces, suelen estar capacitados antes que los pilotos peruanos en el manejo de los nuevos aviones. En consecuencia, la prohibición de operar con pilotos extranjeros podría retrasar el ingreso de nueva tecnología o poner en peligro la seguridad de los pasajeros.

iii) Una norma como la expuesta podría ser considerada como una barrera para la tan necesaria entrada al mercado de nuevos competidores.

¿Cuál es el efecto social neto de la norma comentada al poner en la balanza sus costos y beneficios? Desde nuestro punto de vista, el efecto es ampliamente negativo. Si bien los pilotos nacionales obtendrán mayores ingresos (que es lo que realmente busca la norma comentada y lo que siempre buscaron normas similares), las pérdidas para el mercado (menor competencia) y los consumidores (mayores tarifas) son considerables.

Es posible que en el caso de los pilotos de aeronaves comerciales sea justificable que se requiera contar con una licencia nacional, para que se compruebe el cumplimiento de requisitos objetivos tales como horas de vuelo, pero la nacionalidad de un piloto no resulta de modo alguno (o no debería ser) un criterio relevante para que este pueda operar en el Perú.

Probablemente, alguien pueda contestar que otros países cuentan con prohibiciones similares y, de hecho, tendría razón. No obstante, así como en el caso de los aranceles y otras barreras al libre comercio y a la libre competencia, pienso que debemos predicar con el ejemplo y eliminar todas aquellas restricciones injustificadas.

Personalmente, no me opongo al hecho que los pilotos peruanos ocupen más puestos ni que ganen mayores salarios. Es más, probablemente los merezcan si consideramos que se trata de una profesión altamente especializada y que requiere una gran inversión en entrenamiento, pero la forma de lograr tales objetivos es compitiendo eficientemente y no restringiendo la competencia.


¿Cómo citar este artículo?

ZUÑIGA PALOMINO, Mario. ¿Pilotos “de bandera”? Una vez más, el mercantilismo se vale de la “seguridad nacional” para bloquear la competencia. En: Enfoque Derecho, 29 de enero de 2010.  http://enfoquederecho.com/%C2%BFpilotos-%E2%80%9Cde-bandera%E2%80%9D-una-vez-mas-el-mercantilismo-se-vale-de-la-%E2%80%9Cseguridad-nacional%E2%80%9D-para-bloquear-la-competencia/ (visitado el dd/mm/aa a las hh:mm).

11 Comentarios

  1. Me pregunto si todas las normas tienen que tener la logica de eficiencia y libertad d mercado que predicas. Entiendo tu postura y la comparto de alguna forma. Pero no se podrían regular ciertas actividades de modo que paulatinamente se vayan liberen en proporción a la competencia y el desarrollo del mercado (ejemplo, las telecomunicaciones, los celulares es un claro ejemplo)
    Si de por si no tenemos una linea aerea de bandera, un solo aeropuerto internacional y las horas de vuelo para los pilotos cuestan mucho en el país, porque no podemos regular en un primer momento lo que comentas, para cuando exista un crecimiento podemor ir liberalizando poco a poco el mercado
    el costo de los pasajes no creo que este ligado directamente a los sueldos de una compañia aerea, sino a la percepción del riesgo sobre los accidentes y los altos costos de seguros que existen por ello, y sobre ello se han realizado muchos estudios, que podremos detallar mas adelante

  2. En cuanto a si puede ser una barrera burocrática ilegal o carente de razonabilidad esta no podria darse porque la disposición está contenida en una Ley. Sin embargo, no podemos dejar de lado el caso DICAPI que tiene un tinte parecido, es cuestion de abrir el debate.
    Sin embargo, en ese caso si se observo el problema porque la comisión de eliminación de barreras burocraticas ve actos y disposiciones infralegales, en este nuevo caso, estamos ante una ley lamentablemente.
    Una demanda de inconstitucionalidad o un amparo por un tema de igualdad, serian propuestas interesantes para ver como se discute este tema

    • Estimado Carlos,
      Gracias por los comentarios. En primer lugar, creo que sí, que todas las normas deberían ser analizadas a la luz de un criterio de eficiencia o de costo beneficio. Esto no quiere decir que excluya otro tipo de criterios como de justicia o equidad, ni que desprecie el aporte de otras disciplinas (aparte de la economía) como la sociología o la psicología. Pero es algo que definitivamente hay que tomar en cuenta.
      En segundo lugar, no defiendo una liberalización absoluta de la actividad de pilotear aviones (de hecho justifico el registro y la licencia), pero creo que la nacionalidad no debe ser un criterio a analizar al momento de permitir o prohibir el ingreso al mercado.
      En cuanto a la calidad de barrera de ingreso al mercado de la norma, estaba utilizando el término en sentido lato, no me refería exactamente a que pueda ser una barrera burocrática que pueda ser derogada por la CEB del Indecopi. En cualquier caso sí podría ser inconstitucional, como bien anotas.
      Gracias por la precisión.
      Saludos,
      Mario

  3. Hay algo que no entiendo, ¿Esta modificación sólo se aplica para aerolineas nacionales, o para todas las que operan acá?. Porque es bien ilógico, ya que al final muchas compañías extranjeras igual operan acá con pilotos gringos, por ejemplo, y al final eso acaso, ¿no “pondría en peligro la seguridad nacional”?.

    • Gracias por el comentario. Ojo que la Ley de Aeronáutica Civil señala, en su artículo 47.2 que: “Las personas naturales extranjeras o jurídicas no constituidas en el país, que tengan domicilio dentro del territorio de la República, solamente podrán inscribir y matricular aeronaves cuando se destinen a actividades de
      Aviación General”.
      Las actividades de aviación general no son comerciales, por lo que sólo una persona jurídica “peruana” podrá desarrollar operaciones comerciales en el Perú. Esto de las “personas jurídicas peruanas” tampoco tiene mucho sentido, ya que muchas personas jurídicas constituidas en el Perú pueden ser de capital o control extranjero.
      Hay que tener en cuenta además que el TC ya señaló que la prohibición de “titularidad extranjera” contenida en la Ley de Radio y Televisión no era razonable: http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2007/00013-2007-AI.html. Probablemente muchos opinen que se trata de mercados distintos, aunque desde mi punto de vista en el caso de la aviación comercial la restricción tampoco tiene sentido (además que en la práctica puede ser fácilmente evadida).
      Saludos,
      Mario

  4. Dr. Zuñiga muy interesante su articulo, efectivamente la forma de lograr que los pilotos peruanos ocupen más puestos y que ganen mayores salarios no debe ser restringiendo la competencia.

  5. hola, pues no se restringe la competencia, para nada, simplemente se trata de dar un poco mas de preferencia a los pilotos peruanos…las horas de vuelo en el peru son muy caras, al igual q el entrenanmiento teorico…se trata de dar preferencia ya q de otros luegares donde las horas de vuelo estan por decir unos 40 dolares…llegen y quiten una vacante a una persona natural…no se restringe la competencia, sino q se da preferencia!

  6. ACTUALIZACIÓN DEL ARTÍCULO:
    Gracias al aporte de mi colega y amigo Rodrigo de la Puente, que sí es especialista en Derecho aeronáutico, podemos ampliar y/o confirmar algunas de las ideas del artículo:
    i) En efecto el costo de entrenamiento de un piloto resulta bastante elevado, por lo que en efecto obligar a una aerolínea a utilizar pilotos peruanos cuando podría disponer de algunos extranjeros que ya están entrenados, genera un costo adicional que podría desincentivar o retrasar el ingreso al mercado de una aerolínea o bien incrementar el costo de los pasajes en perjuicio de los consumidores. Es importante resaltar que para que un piloto peruano pueda volar determinado equipo aeronáutico (por ejemplo, un Airbus 319), además de ser capacitado por la aerolínea (costoso), debe contar con las certificaciones respectivas para poder volar el equipo y utilizar los instrumentos de navegación y comunicación del que dispone. Esas certificaciones las hace la Dirección General de Aeronáutica Civil luego de una prueba que debe rendir el piloto en el simulador, el cual, en el caso de LAN, queda en Santiago de Chile. Por ello, si sólo tenemos pilotos peruanos para volar todos los aviones, va a ser necesario que cada uno de ellos sea certificado para volar determinado material aeronáutico, con los costos que ello implica. La cuestión es que muchos pilotos extranjeros (entre ellos chilenos) ya se encuentran capacitados para utilizar tales equipos y, por ende, no sería necesario pasar por la capacitación previa.
    ii) La norma materia del comentario no se condice con la política liberalizadora que en general informa (y, evidentemente, con muy buenos resultados) la regulación actual de la aviación civil. Recordemos que hasta antes de la reforma liberalizadora de 1991, el Estado tenía un rol sumamente proteccionista respecto a la aviación civil, tanto así que, por ejemplo, controlaba y fijaba las tarifas que establecían las aerolíneas mediante la ya desaparecida Comisión Reguladora de Tarifas de Transporte. ¿Cuál era el resultado de esa política? Aerolíneas ineficientes, pasajes caros, destinos no cubiertos.
    iii) Finalmente, vale la pena darle una chequeada a la propuesta de Giovanni Bisignani, Gerente General de la International Air Transport Association (IATA) denominada Agenda for Freedom. La idea de la propuesta es lograr que el negocio aerocomercial tenga exactamente el mismo trato en todo el mundo que cualquier otro negocio: Ver: http://www.agenda-for-freedom.aero/Pages/default.aspx.

  7. Estimado Mario:
    Me parece muy buena la inciativa y critica a la razonabilidad de la norma, sin embargo, no estoy de acuerdo con aquellos que tratan de sustentar su vigencia bajo el argumento de que sirve “para favorecer a pilotos peruanos”, es un argumento sentimental y politico, pero no legal.
    Por otro lado, respecto a tu duda relacionada de por que una aerolinea debe ser constituida en el Peru (y con un porcentaje minimo de capital nacional) , la respuesta es simple, a nivel internacional (incluido el Peru) los derechos aerocomerciales son negociados a traves de Tratados entre los Estados para que: i) aerolineas del otro pais negociador puedan explotar derechos aerocomerciales que incluyan rutas peruanas (que impliquen un punto en su soberania), y ii) aerolineas peruanas puedan explotar derechos negociados por el Peru en otros paises, una vez negociados forman parten del “patrimonio” del Estado, por ello para que el Estado pueda justificar la cesion de ellos a un privado, este debera cumplir con el requisito de ser una empresa peruana (constituida en el Peru y con un minimo de 51% de capital netamente nacional), lo mismo para conceder permisos de vuelo domesticos o de cabotaje (al interior del pais). Cabe precisar que, esta practica es aplicada a nivel internacional y esta basada en la proteccion de estos “recursos” (derechos aerocomerciales) que posee cada Estado.
    Ahora, parece que con el tiempo, ello ira desapereciendo y los Estados no seran tan proteccionistas a favor de sus aerolineas, sino priorizaran sobre esta proteccion, el trafico aereo y la conectividad generados a sus rutas, por ejemplo Republica Dominicana actualmente permite explotar sus derechos aerocomerciales a aerolineas de cualquier nacionalidad (ya que no tiene aerolineas solidas) obteniendo asi como resultado un amplio crecimiento en su turismo y conectividad a nivel mundial. Asimismo, ultimamente se estan propagando los Tratados o Convenios de “Cielos Abiertos” entre los Estados, es decir, que entre los paises negociadores se conceden -respecto a cada una de sus empresas/aerolineas- explotar todos sus derechos aerocomercailes disponibles, siendo la unica barrera las condiciones propias del mercado y el nivel de competencia ya instaurado de cada ruta.

  8. Estoy de acuerdo en que todas las medidas deben ser progresivas, caso contrario, así tengan una buena finalidad, el shock en la población genera mayor perjuicio que el beneficio esperado. Sin embargo, discrepo del primer comentario de CARLOS ROJAS que dice “porque no podemos regular en un primer momento lo que comentas, para cuando exista un crecimiento podemor ir liberalizando poco a poco el mercado”, debido a que bajo su punto de vista, infiero que la regulación genera crecimiento y eso resulta falaz, creo por el contrario, que la libertad de los individuos genera mucho más progreso y sobretodo bienestar que la que pueda realizar el estado, pues así cada uno buscará su propio interés, el cual puede ser legítimamente distinto al que me impone el estado.

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