El cuento del cambio de gabinete

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Por: José Antonio Salgado
Estudiante de Derecho en la PUCP y miembro del Consejo Editorial de Enfoque Derecho

Como parecía venirse ya desde hace varias semanas, el Ejecutivo ha renovado su gabinete de ministros cambiando al premier y a varios miembros del gabinete anterior. Una vez más, se busca solucionar la crisis política que aqueja al gobierno del presidente Humala con un refrescante cambio de gabinete, el cual tiene (nuevamente) como mandato imperativo encontrar una solución para los conflictos sociales. Dicho cambio, sin lugar a dudas, despierta muchas expectativas y genera mucha esperanza en un ya polarizado panorama político. Incluso, dada la forma en la cual los medios magnifican dicho acontecimiento, pareciera que se estuviese por empezar de cero la gestión de un gobierno que está a punto de cumplir un año.

Este cambio, sin embargo, no es tan drástico ni tan trascendental como aparenta ser. En realidad no pasa de ser una movida política con un fin bastante más claro del que aparenta, esto es, calmar un agitado y desgastado acontecer político poniendo los paños fríos antes de fiestas patrias, de modo tal que se nos pueda dar un más ameno y prometedor mensaje a la Nación.

¿Significa esto que no habrá un viraje programático, que los conflictos se mantendrán y que la inseguridad ciudadana seguirá sin ser solucionada? Puede ser que sí, como puede también ser que no; sin embargo, este no es el punto.

En primer lugar, debemos tener muy en claro lo siguiente: en el Perú tenemos un Poder Ejecutivo monista. De esta manera, si bien existe un consejo de ministros con funciones propias, de ninguna manera podemos subdividir (como lo hacen muchos países) al Ejecutivo en presidente, por un lado, y consejo de ministros, por el otro. En ese sentido nos debe también quedar en claro lo siguiente: el Presidente de la República no solo es el jefe de Estado sino que también es el jefe de gobierno. ¿Qué significa esto? Pues que el presidente no solo representa a la Nación sino que también es el encargado y el responsable –aunque como veremos esto de la responsabilidad no es del todo cierto– de la política gubernamental que se desarrolle a lo largo de su mandato.

Distinto sería si en el Perú tuviésemos un sistema parlamentarista. Siendo este el caso, sí diferenciaríamos entre jefe de Estado y jefe de gobierno, lo cual le daría a este último competencias y responsabilidades distintas a las del primero. No obstante, dado que el Perú cuenta con un gobierno presidencialista, ambos títulos recaen sobre el Presidente de la República.

Este ha sido un tema sumamente discutido en la doctrina nacional, ya que a lo largo de nuestra historia constitucional, si bien hemos tenido una larga tradición presidencialista, se han hecho muchas modificaciones, a veces para “parlamentarizar” nuestro sistema, y otras dándole mayor énfasis a la figura del presidente. Lo cierto es que, a causa de los intentos que se hicieron por restarle poder a la figura del presidente (entre otras razones, por supuesto), se creó el Consejo de Ministros.

Ahora, esto no quiere decir que en un sistema presidencialista no puedan haber ministros. Desde luego los hay. Incluso en E.E.U.U, donde existe desde su fundación el sistema presidencialista por excelencia, acompañan al Presidente Secretarios de Estado que desempeñan funciones sectoriales. ¿Cuál es el problema, entonces, con el Gabinete peruano? Lo que sucede es que en el Perú la figura no queda muy clara. Por un lado, la Constitución nos dice que el Presidente de la República abarca tanto la jefatura del Estado como la del gobierno; sin embargo, existe paralelamente un Consejo de Ministros con un Primer Ministro que ni siquiera tiene cartera propia. Es decir, se inserta una figura típica de los sistemas dualistas, un primer ministro (como sucede en Inglaterra, por ejemplo), en un sistema en el cual, no existiendo un órgano colegiado al cual se le atribuya la función gubernamental, parece no tener cabida.

De esta manera, lo que tenemos es que, si bien se ha insertado en nuestro sistema la típica figura parlamentarista del primer ministro, en realidad este no desempeña las funciones ni le son otorgadas las atribuciones que deberían. En primer lugar porque el primer ministro no gobierna, el que gobierna es el presidente y lo hace a través de sus ministros, pero, al fin y al cabo, encerrando en su figura unipersonal la función gubernamental. En segundo lugar porque, a diferencia del primer ministro de los sistemas parlamentaristas, nuestro premier no es designado por el parlamento; a nuestro premier lo elije el presidente para que maneje la política según su voluntad.

Lo curioso de todo esto es que, si bien parece ser que la figura unipersonal del presidente es responsable políticamente por lo que suceda durante su mandato, nuevamente la introducción de elementos parlamentaristas a nuestro sistema termina por degenerar el sistema de responsabilidad, ya que esta (paradójicamente) recae sobre el Premier. Es decir, desde que el Primer Ministro –o los ministros en general– es quien responde políticamente por lo que suceda durante el gobierno –ya sea ante el parlamento o a simple discreción del presidente–, resulta pues que la responsabilidad termina recayendo sobre el subordinado y no sobre el real ejecutor de la política estatal: el Presidente de la República.

Así que, claro, ahora tenemos un nuevo gabinete con el cual se busca aparentar un nuevo comienzo, un borrón y cuenta nueva de un gabinete que no logró concretar los fines para los que fue convocado. Nada más falso. Un nuevo comienzo, un borrón y cuenta nueva, sería lo que tendríamos si viviésemos bajo un sistema en el cual el Presidente tuviese responsabilidad política. Bajo este tipo de sistemas, en caso de que, por ejemplo, un conflicto social desencadenase una crisis política de tal magnitud que volviera insostenible al gobierno, la responsabilidad política la asumiría en su totalidad el Jefe de Gobierno y se convocarían a nuevas elecciones. Por ejemplo esto es lo que sucedió hace poco en Paraguay con el ex presidente Lugo. La Constitución paraguaya sí contempla la responsabilidad política del presidente, con lo cual el juicio político y la consecuente destitución fueron totalmente legítimos.

De esta manera, no se trata pues de un nuevo comienzo ni de un cambio programático intrínseco o propio del nuevo gabinete. Es decir, no importa si el nuevo gabinete quiere empezar a ver la política estatal continuando lo que dejó el gabinete que le precedió o si desea tirar todo lo hecho a la basura y empezar de cero, cualquiera de las dos opciones (y más) son posibles. Como decíamos al principio, eso no es lo importante. Lo que importa, en cambio, es reconocer que la política, si bien aparenta encontrarse dentro de un cuerpo político como el Consejo de Ministros, le pertenece únicamente al actor político con legitimidad para iniciarla (y delegarla), esto es, al Presidente de la República.

4 Comentarios

  1. Estimado José Antonio Salgado,

    Encuentro tu artículo placentero y muy bien estructurado. Argumentos sólidos que se apoyan en nuestra constitución y en una revisión minuciosa de la historia política de varios países. Concuerdo contigo en que el Presidente es al único que “le pertenece únicamente (valga la redundancia) iniciar y delegar la política” en nuestro Estado, puesto que, como tú bien mencionas, tenemos un Poder Ejecutivo monista; sin embargo, el presidente del consejo de ministros tiene funciones importantísimas: 1. Ser, después del Presidente de la República, el portavoz autorizado del gobierno. 2. Coordinar las funciones de los demás ministros. 3. Refrendar los decretos legislativos, los decretos de urgencia y los demás decretos y resoluciones que señalan la Constitución y la ley (según las Constitución). Entonces, criticar que el cambio de Premier no va a solucionar el problema me parece un poco absurdo. La tarea de coordinación e integración no es sencilla, es más, es complicada, tediosa y, observando gobiernos pasados, una tarea que casi nunca cumple con las expectativas. El Premier es un actor político referente con muchos ojos encima, es él la persona de mayor confianza del presidente, es él el “verdadero” vicepresidente (basta con comparar las declaraciones brindadas a la prensa entre Marisol Espinoza y Oscar Valdés) y, finalmente, es él, cuando no hay un presidente “político”, el encargado de transmitir lo acontecido en el consejo de ministros, las ideas del presidente, el camino por donde se conduce el gobierno, etc (ver y oír lo dicho por Lerner o Valdés y compararlo con lo expuesto por Ollanta). Sé que según la Constitución es el presidente aquel encargado de comandar al país y no el primer ministro como bien tú señalas; no obstante, quiero que quede claro que la personalidad que vista el fajín del premier es de vital importancia para transmitir lo que obvia y calla el Presidente y para “tranquilizar” a la población. Por último, creo que Juan Jiménez Mayor va a realizar un excelente trabajo en este “Gabinete del Diálogo” basta con escucharlo hablar. Me inspira sosiego y seguridad. En fin sólo el tiempo responderá cuán importante es un Premier para un gobierno presidido por un militar que carece de conocimiento en política.

    Saludos,
    Andrés

  2. Muy buen artículo Jose Antonio.
    Sin embargo, discrepo en algunas afirmaciones que haces. Es cierto que nuestra afinación por adaptar todo de todos a nuestro país nos lleva a crear figuras extrañas pero, aún así, considero que la función institucional del Presidente de ser la imagen del país para el exterior es tan o más importante que la responsabilidad política que podría recaer sobre él por ser el político con legitimidad para iniciar las actuaciones.
    Es decir, si al Presidente se le responsabilizase por todas las cuestiones o por muchas que suceden en nuestro país podría causarse una (aún más grave que el actual) desinstitucionalización del cargo de Presidente de la República, lo que ocasionaría una aún mayor inestabilidad en el país. Definitivamente tiene matices pero creo que hay que tener bastante el cuenta la imagen de cohesión que el Presidente debe representar.
    Otra observación, si bien el juicio político de Paraguay podría considerarse legítimo, existen varias ideas que habría que considerar antes de emitir una opinión definitiva.
    Igualmente concluyo que es un excelente artículo y muy interesante tu explicación de los modelos de gobierno.
    Saludos,

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