Macrorregiones: cómo construir el segundo piso sin empezar el primero

Por: Ernesto Soto Chávez
Abogado por la PUCP, profesor adjunto de los cursos Derecho Administrativo 2 y Derecho de las Telecomunicaciones en la Facultad de Derecho de la PUCP, y ex miembro de la Asociación Civil THEMIS.

En 1992 el gobierno “disolvió” las regiones, que recientemente habían sido creadas, sustituyéndolas por los Comités Transitorios de Administración Regional (CTARs), entidades administrativas dirigidas por funcionarios que eran nombrados, directamente, por el Presidente de la República. Luego, en el 2002, una reforma modificó la Constitución dándole un nuevo impulso a la descentralización del país y retomando el proyecto de constitución de regiones. Ahora, en el 2012, el gobierno anunció que la siguiente medida será la conformación de macrorregiones. ¿Qué es todo esto?

La región es la unión de dos o más departamentos, por decisión voluntaria de sus  habitantes, con lazos históricos, económicos, administrativos, ambientales o culturales, sobre cuya circunscripción se constituye y organiza el gobierno regional. Imagine usted a los actuales departamentos de Ancash, Huánuco y Ucayali integrados en un solo espacio territorial, económico y fiscal; regidos por un mismo ordenamiento jurídico regional y liderados por las mismas autoridades. Esa, muy vagamente, es la idea de una región. La idea básica que nuestra regionalización plantea es unir departamentos transversalmente desde la selva hasta la costa para crear corredores económicos que, por ejemplo, conecten la cuenca del Océano Pacífico en el Perú con la cuenca del Océano Atlántico en Brasil. En el ejemplo, la  región formada conectaría el puerto de  Chimbote en Ancash con el puerto fluvial de Pucallpa en Ucayali (el segundo más grande de la Amazonia) por intermedio del departamento de Huánuco.

Sobre las macrorregiones, en cambio, aun no sabemos qué son exactamente. Por lo pronto, sabemos que no son un nuevo nivel de gobierno, como los gobiernos locales o regionales; tampoco otra categoría de la división territorial, como el distrito o la provincia. De hecho, es curioso plantear la creación de macrorregiones cuando, realmente, ni siquiera hemos constituido regiones, lo cual supuestamente debería ser el paso previo a la creación de cualquier otra forma de organización. El mejor ejemplo que el avance de nuestra regionalización puede exhibir es la culminación de estudios de viabilidad de la eventual futura primera región del país, conformada, casualmente, por los departamentos de Ancash, Huánuco y Ucayali. Nada más.

Pese a que aun no tenemos regiones, desde el 2002 ya tenemos gobiernos regionales. Esto, que más o menos equivale a tener gerente sin empresa, representa un problema para la regionalización, pues confina el ejercicio de las competencias y facultades de los gobiernos regionales al, comparativamente, pequeño espacio del departamento, que es donde actualmente, y de manera “provisional”, ejercen gobierno. Precisamente, consciente de que ejercer gobierno (regional) en el área del departamento es como instalar una fábrica en una habitación, la Ley de Bases de la Descentralización estableció que el objetivo inmediato de la descentralización sería constituir regiones (unidades geoeconómicas sostenibles) y solo después empezar la transferencia de competencias desde gobierno nacional hacia los gobiernos regionales. Nuestra descentralización, al menos, tenía etapas definidas.

De repente todo se trastocó. Invocando la condición dinámica de la descentralización, se estableció que las etapas de la descentralización no serían sucesivas, (una tras otra), sino concurrentes (todas al mismo tiempo). En la práctica, se abandonó la idea de constituir regiones y se avocaron a la labor, aún inconclusa, de transferir competencias. El resultado no podía ser otro: gobiernos regionales dependientes del gobierno nacional, ejerciendo gobierno en los minúsculos territorios departamentales y ejecutando competencias transferidas sólo formalmente. En fin, se profundizó la burocracia estatal, pero no tanto el proceso de descentralización.

Ahora, aparentemente, se volverá a cambiar de estrategia y se destinarán esfuerzos y recursos para crear macrorregiones. Nuevamente, se postergarán tareas de la autentica descentralización, algunas complejas como la aludida constitución de regiones y otras más simples como la demarcación territorial (es alarmante que solo veinte provincias del Perú cuenten con expedientes de demarcación territorial concluidos). Pero, no me malentiendan, la macrorregión no es una mala idea, sino una idea más. Es decir, una tarea más que atender; cuando otras, más elementales aún no se inician.

Pero, ¿qué sí podríamos decir de las macrorregiones? En la concepción del gobierno, el proyecto de las macrorregiones consistirá en unir los actuales departamentos en cinco grandes espacios a favor de la mejor gestión del territorio y la ejecución de grandes proyectos que beneficien al mayor número de personas. Será una unión meramente administrativa, no territorial ni política. Nuestro marco legal, empero, si bien habla de macrorregiones o “espacios  macrorregionales” (Ley Orgánica de Gobiernos Regionales), no ha previsto las condiciones, procedimientos, requisitos y plazos para crearlos. Es un proyecto cuya ejecución dependerá, fundamentalmente, del gobierno nacional.

Se pretende decir que el proyecto de las macrorregiones forma parte de la descentralización y favorece la constitución de regiones. Particularmente, considero que la favorece solo indirectamente, debido a que sirve al gobierno nacional antes que a los gobiernos regionales. Efectivamente, en situación actual, sin regiones de por medio, para el gobierno nacional resulta más eficiente poder administrar solo cinco macrorregiones que veinticuatro departamentos y una provincia constitucional (Callao); tanto como grandes ejecutar proyectos considerando solo esos cinco territorios que veinticuatro diferentes. El impacto en la regionalización es indirecto en la medida que los proyectos ejecutados en una macrorregión (por ejemplo, una gran carretera) podrían propiciar vínculos económicos, administrativos o de otro tipo entre las ciudades involucradas que a la postre pueden hacer surgir entre ellas la necesidad de consolidarse en un solo espacio territorial y, sobre todo, político. Es decir, en una región.

Lo que si resulta claro es que la propuesta de las macrorregiones responde a nuestra desidia por la regionalización y la descentralización. Indirectamente, el gobierno nos dice que la “regionalización desde abajo”, aquella que la impulsan los gobiernos regionales y las organizaciones sociales, es decir, nosotros, no viene dando resultados. Que, tal vez, conviene volver a imponer la regionalización y decretar la descentralización, como anteriormente se hizo. Y, finalmente, que solo el gobierno nacional tiene la capacidad y la obligación de descentralizar el país. Lamentablemente, cuando en el pasado imperó una concepción como esta, fue posible que un grupo de políticos concentre todo el poder, decida de manera unilateral y arbitraria el curso de la descentralización y desmantele los avances que, a duras penas, habíamos logrado. Ese es el peligro latente.

El problema que subyace a esta situación, intuyo, es que la urgencia de la descentralización es un valor que no ha calado lo suficiente en nuestra idiosincrasia como, por ejemplo, la necesidad de preservar el sistema democrático, impulsar la reforma del poder judicial o fomentar la inversión privada (esta aun en consolidación) y a ello obedece, en parte, la desidia de nuestras autoridades regionales y la sociedad civil en impulsar realmente este proceso. Finalmente, ¿cómo valorar la descentralización si nunca antes hemos disfrutado, realmente, sus beneficios? ¿Cómo revertir el efecto que en nuestra cultura produjo cientos de años de hipercentralismo? Evidentemente, será difícil convencernos sobre la urgencia de la descentralización para nuestro país. Esa es una tarea pendiente. Probablemente, una de las más importantes.