Canon minero: De cómo lograr una mejor distribución de la riqueza generada (II)

0
1582

Por: Gino Rivas Caso
Estudiante de Derecho en la PUCP

[Breve Excurso] Hacia la eficiencia: diferencia entre Repartición e Incremento de riqueza

Si bien nos enfocamos en la repartición de la riqueza generada –así lo demuestra el título del artículo–, consideramos importante tocar un punto apartado necesario, esto es, analizar de manera general la distinción entre medidas de distribución y cuantificación de riqueza, esto se debe a que, para la problemática actual del canon y su mejor empleo posible, han salido autoridades gubernamentales a plantear que los desequilibrios y distorsiones producto del canon entren regiones generadoras y regiones no involucradas serán suprimidos por la creación de nuevos gravámenes a los titulares de la actividad minera[1], recursos fiscales que terminarán repercutiendo de manera positiva en los marcos presupuestales de las regiones no involucradas, en otras palabras, su solución es incrementar la masa cuantificable de la riqueza que recauda el estado producto de las actividades mineras[2].

En efecto, una mayor cantidad de dinero disponible para ser distribuido entre los agentes estatales significa que la totalidad de éstos (para nuestro caso, va un énfasis hacia las regiones no involucradas) dispongan de un marco presupuestal mayor y, por lo tanto, suplir de mejor manera las necesidades básicas de sus poblaciones; sin embargo, la mayor disposición de dinero no puede considerarse como una solución integral al origen de la problemática, la ineficiente repartición de los recursos estatales –provenientes de la riqueza generada por la explotación de los yacimientos minerales–.

Cuantificación y distribución de riqueza son conceptos que, si bien son distintos entre sí, forman parte de una estructura común, los recursos –para este tema, exclusivamente los provenientes de la minería– correspondientes para cada uno de los agentes estatales (gobierno central, regionales y locales) se establecen en función a la cantidad total de la riqueza generada (cuantificación) y a la porción respectiva asignada (distribución).

En términos numéricos,  la cuantificación es la que le otorga una cifra exacta a  la variable “x” (dónde “x” es igual al total de la riqueza generada por la minería) y la distribución  es la encargada de determinar a “z” (donde z equivale a la  porción asignada), que es la encargada de dividir a “x” para efectos de determinar el  monto que le corresponderá  a cada agente; entonces: x/z = participación efectiva.

Ahora bien, solo a través de la eficiente determinación de ambos elementos se logrará poner fin a las distorsiones existentes[3] entre las regiones del país, por lo tanto,  no puede alegarse que la solución para recortar las brechas entre regiones generadoras y no involucradas consiste simplemente en el incremento de la recaudación estatal, se requiere de un esquema de distribución eficiente para que las diferencias presupuestales entre regiones, un problema de solución a largo plazo, vayan reduciéndose progresivamente.

En nuestra opinión, las propuestas de una modificación en la cuantificación de la riqueza proveniente de la actividad minera –esto es, las propuestas de incremento de carga fiscal a las empresas mineras– deben incluso tener como base indispensable el eficiente funcionamiento y distribución de la cantidad de riqueza ya establecida, así, no debe incrementarse el monto de la riqueza generada si éste, tal como se encuentra antes de la modificación, no es distribuido de manera eficiente o empleado en su totalidad.[4]

En otras palabras, no se trata de establecer medidas abocadas al aumento de la “tarta”, sino que más bien se debe encontrar la manera de que la partición  de ésta sea más equitativa y justa; incluso nos animamos a plantear que las de primer tipo pueden establecer un conjunto de consecuencias indeterminables (más sin embargo predecibles, gracias a las ciencias sociales) mientras que la segunda consiste en una modificación del esquema actual del reparto de riqueza, esto es, lograr una distribución eficiente de la riqueza, una constante –eficiencia– que siempre debe tenerse presente, y, si bien puede tener consecuencias variadas a corto plazo, en última instancia la medida responde a una finalidad mayor.

Así, consideramos que el problema presentado –una repartición ineficiente y desequilibrada de la riqueza– no puede tener como solución el aumento de los importes recaudados por el Estado procedentes de la actividad minera, la determinación de la cuantía de los impuestos y recursos parafiscales  corresponde a otro tema, esto es, la cantidad de recursos en que se encuentra legitimado el Estado para recabar; un problema de índole distributivo no puede tener una solución real con la aplicación de medidas abocadas a incrementar la cantidad total efectiva a repartir.

Crítica a la Naturaleza del canon

Anteriormente, analizamos la figura del canon minero y llegamos a la conclusión de que, debido a un conjunto de problemas de diversa índole, lograr una modificación en su naturaleza para que el canon de una determina región pueda ser destinada a otra es sumamente difícil, corresponde, entonces, encontrar una vía distinta para que las regiones no involucradas puedan manejar un presupuesto que no sea abismalmente distinto al de las regiones generadoras.

Sin embargo, esto no puede ser un impedimento para emitir algunas críticas a su estructura, como ya se dijo, el canon minero es la compensación por el futuro agotamiento –debido, obviamente, a la explotación– del recurso natural, lo que incidirá de manera negativa en su futuro desarrollo; así, la propia distribución del canon se da en función al área de influencia proveniente de la ubicación del recurso natural, a continuación, el esquema de distribución del canon minero.

Del cuadro presentado, es perceptible el énfasis existente en función a la cercanía al yacimiento minero, así, el gobierno distrital en la que se encuentra éste –distrito productor– recibe un beneficio de  10% neto, más parte del 25% asignado a todos los municipios de la provincia en que se ubica el recurso, más parte del 40% destinado a todos los municipios ubicados dentro del departamento productor

Y es sobre este esquema que pasamos a criticar la noción de “área de influencia”, justamente, este concepto resulta inequívoco en el supuesto –el más claro– de la localidad en que se encuentra el yacimiento minero, dado que es obvio que el agotamiento de éste repercutirá de manera necesaria en la población de la provincia en que se ubica y con especial énfasis en la municipalidad distrital que la abarca; y sin embargo, el concepto pierde solidez a medida que avanzamos al siguiente nivel, el correspondiente a los municipios del Departamento.

Veamos el siguiente ejemplo, la localidad de Cochas (964 habitantes), ubicada en la provincia de Ocros y región de Ancash, recibió  491.000 soles al 2011 por concepto de canon minero; por otro lado, y a sólo 45 kilómetros, se encuentra Manas, la cual pertenece a la provincia de Cajatambo, región de Lima, ésta recibe gracias canon minero la suma de 61.000 soles al mismo año, vale decir que Manas contiene poco más de 1000 habitantes. Las sumas, ya de por sí muy distantes tomando en cuenta la población de las localidades, se alejan aún más al comparar el canon minero recibido por ambas durante los últimos 5 años. Así, Cochas recibió aproximadamente 3 000.000 soles, mientras que Manas solo 350.000 soles.[5]

¿Cómo se podría sostener que Cochas se encuentra más afectada que Manas por la minería en tanto que la distancia entre ellas no es mayor de 50 km?, ¿cuál es la razón para que la primera reciba casi 8 veces más por concepto de canon minero que la segunda?, ambos gobiernos municipales se encuentran (aproximadamente) alejados en la misma distancia de la “zona de influencia” minera, la única diferencia, entonces, es que Cochas se encuentra en el distrito de Ancash, mientras que Manas no.

Sobre lo ejemplificado, planteamos que existen casos en los que la única diferencia entre gobiernos municipales –e incluso provincias enteras de éstos– igualmente alejados del área de injerencia minera está en la delimitación regional, para el caso específico establecido, se podría decir que Cochas tuvo la “suerte” de ubicarse dentro de Ancash, a diferencia de Manas, la que no lo está, es pues evidente que el criterio de la zona de influencia pierde fuerza y lógica en cuanto a su aplicación a gobiernos municipales alejados, establecer la afectación de la actividad minera para comunidades ubicadas fuera de su núcleo palpable de influencia –la provincia en la que se encuentra la municipalidad productora– en función a su ubicación territorial-jurisdiccional no puede ser un criterio fiable y eficiente.

Se podría recurrir a argumentos históricos y culturales para alegar los casos en que municipios alejados a la misma distancia de  la localización minera reciben un distinto tratamiento debido a su pertenencia o no a la región que origina canon, bastaría afirmar que, según el tracto cronológico-histórico y la cultura devengada durante ese lapso de tiempo, algunas zonas (municipalidades) forman parte de la identidad regional y por lo tanto merecen recibir parte de la riqueza generada por el canon, mientras que otras (así se encuentren igual de alejadas a la mina que las primeras) no lo hacen debido a la falta de identidad con la región que da nacimiento al canon.

Esto último, en nuestra opinión, no puede considerarse un argumento válido para explicar la repartición del canon en función a la pertenencia o no de la región que lo genera, incluso si ambas zonas (tanto la que se ubica dentro de la región como la que no) se encuentran igual de alejadas del área de influencia; debe quedar claro que el núcleo del criterio de repartición es el grado de afectación que recibe la zona –municipio, provincia, región o mayor– en la que se ubica el yacimiento, no se trata pues de un argumento de identidad cultural o histórica, para el canon, poco importa que la municipalidad alejada comparta o no la historia o folclore de la región, en realidad, se enfoca en la afectación económica, criterio que no discrimina o se ve influenciado por razones de índole cultural o histórica.

Ahora, analicemos lo  siguiente: “En el caso del canon minero, la compensación será la distribución de los ingresos recaudados a las zonas donde se explotan los recursos minerales, garantizándose la participación directa de la población local en el beneficio del reparto. Medida que se justifica porque dicha población será la que recibirá el mayor impacto cuando estos recursos se agoten.”[6]

De la cita planteada, se deduce que la población no local, esto es, –generalmente– los municipios ubicados fuera de la zona de influencia, recibirán un impacto menor del futuro agotamiento del recurso minero, impacto que, en algunos casos, será muy difícil de diferenciar con la nula afectación para aquellas zonas que, ubicándose en regiones distintas, se encuentran inalcanzadas  por el canon minero, y sin embargo es esta pertenencia regional la que determina que ciertos municipios sean abarcados por el canon mientras otros no, más allá de la similitud en todos los demás ámbitos.

Ahora bien, si la normativa legal establece una distribución a favor de todos los municipios de la región, utilizando para esto el criterio de la “zona de influencia”, pero igual se dan casos en los que simplemente no habrá injerencia futura para determinadas municipalidades por la extinción de los recursos naturales, las cuales aún así reciben canon, se llega a  la premisa que el canon se termina repartiendo también para zonas inafectadas por la actividad.

La siguiente posición es aventurada entonces, y sin embargo nos animamos a plantearla, si el futuro impacto que percibirán las municipalidades alejadas –pero dentro de la región que produce el canon–debido al agotamiento del canon es, en algunos casos, equiparable a cero, ¿cuál es la distinción entre éstas y aquellos municipios que se encuentran ubicados incluso en otros extremos del Perú? Si la afectación es excesivamente mínima o nula, no nos queda clara la razón por la cual sea el criterio territorial el que termine determinando la distribución del canon.

Acabaremos este punto afirmando que un canon en el que la aplicación del criterio de “zona de influencia” fuese perfecto no se vería escalonado por niveles de pertenencia municipal, provincial o regional, la distribución –y la participación en ésta– se daría en función al grado de futura afectación por el agotamiento de la mina, sin importar la pertenencia territorial, el cual sería simplemente un criterio referencial.

Incluso en un supuesto canon teórico que sólo contemple a la población efectivamente aceptada, haría falta el establecimiento de una herramienta para que parte de los ingresos y rentas de la actividad minera beneficie a las municipalidades (y regiones) no abarcadas por el canon; sin embargo, trabajaremos esta idea en función al canon actual a continuación

Marco Estructural – El Impuesto a la Renta

El canon, tal y como ha sido estructurado hoy –y como esperamos haber demostrado– no podrá ser destinado a región distinta a la que lo produce sin que medie un proceso largo y abocado a superar  los escollos de distinta índole, sobre esto, queremos dejar en claro que nuestra proposición se “resigna” a aceptar la figura actual del canon y  se abocará al marco supraestructural del que el canon es parte: El impuesto a la renta de los titulares de la actividad minera.

El marco actual es, a grandes rasgos, bastante simple, del impuesto a la renta generado por los titulares de las actividades mineras, el 50% va para el gobierno central y el otro 50% se reparte dentro de la región en que se ubica la actividad minera, en otras palabras,  (parte del) impuesto a la renta conforma el canon y canon es (parte del) impuesto a la renta.[7]. El esquema, entonces, es bipartito.

Así, si la naturaleza del canon no puede ser modificada, queda enfocarnos, entonces, en la estructura que lo contiene, con la finalidad de que ésta –tomando en cuenta que no tiene impedimento o limitación alguna en su naturaleza– derive parte de la renta de los titulares de la actividad minera a las regiones no involucradas; se trata, entonces, de transmutar una estructura de dos ramas a una de tres ramas.

*a + b + c = 100

En efecto, nos queda claro que la propuesta de destinar parte del canon de una región  a otras regiones es inviable, sin embargo, cuando se hace este planteamiento lo que se está pidiendo –en el fondo– es desviar parte del impuesto a la renta generado por la actividad minera de determinada región a regiones ajenas a ésa, el referido impuesto no tiene impedimentos en cuanto hacia dónde es destinado, el gobierno central, por ejemplo, podría determinar que las regiones no involucradas fuesen acreedoras tributarias.

En última instancia, la modificación nacerá de una política legislativa, la cual consistirá en crear un instrumento legal mediante el cual se derive parte del canon minero a las regiones no involucradas; necesariamente introducir una medida de este tipo significará una distribución diferente del impuesto a la renta, esto implica reducir el porcentaje que recibe el gobierno central y la región de la actividad minera (canon).

Somos conscientes que, en tanto presupuesto financiero del canon, será muy difícil lograr reducir su participación en el impuesto a la renta generado por las mineras, consideramos que la reducción de la participación del canon en el impuesto a la renta no puede ser significante, adicionalmente, sería necesario plantear la inclusión de otras figuras[8] para no hacer traumática la reducción de los montos del canon minero.

No es nuestra intención asignarle un valor determinado a cada uno de los conceptos propuestos, consideramos que para establecerlos se necesitan estudios previos y diálogo con las regiones generadoras (las que, obviamente, se opondrían a la reducción de parte del IR que les da canon), sin embargo, nos aventuramos a plantear que una distribución sin choques traumáticos sería con los números siguientes –o aproximados–:

Recapitulando, la solicitud de  derivar el canon de una región específica a otra equivale a pedir un marco distinto de distribución del impuesto a la renta, en tanto que el primero es parte del segundo, por lo tanto, nos parece lógico realizar propuestas en función no exclusivamente al canon, sino más bien al marco en el que el canon es solo una parte (el impuesto a la renta de los titulares de la actividad minera).

La singularidad de la minería, caracterizada ésta por la explotación de recursos pertenecientes a la nación, deriva en un tratamiento especial al impuesto a la renta generado por esta actividad (la figura actual del canon minero, constituido por la mitad del impuesto a la renta generado por los titulares de las actividades mineras), es decir, el impuesto a la renta –para este caso– deja de ser un tributo cuyo único beneficiario es el gobierno central, conformándose para este impuesto una estructura en la que participan más de un agente estatal.

En el fondo, la propuesta de distribuir parte del impuesto a las renta de las empresas mineras en el país responde a la idea –básica– de que todos los peruanos se vean beneficiados equitativamente por la explotación de los recursos naturales, así pues, si las empresas mineras están obteniendo réditos de recursos que pertenecen al Estado, parte de éstos deben derivar a todas las regiones del país; en otras palabras, el beneficio obtenido por las rentas de la actividad minera debe abarcar tanto al gobierno central como a los gobiernos regionales y municipales, abarquen éstos o no al referido recurso.

Para finalizar, a fin de cuentas, se trata de escoger una política eficiente para eliminar las distorsiones existentes entre regiones generadoras y no involucradas, esto, en nuestra opinión, significa una distribución más equitativa del impuesto a la renta entre todos los agentes gubernamentales, evitando –por lo menos de manera directa– afectar el canon minero de las regiones que contienen actividad minera, y, a la vez, repercutiendo de manera positiva en los esquemas presupuestales de aquellas regiones (y municipalidades que se encuentran dentro de ellas) que no explota recursos minerales.


[1] Este excurso nace debido al reciente impuesto especial a la minería (IEM); el ministro de economía Luis Miguel Castilla  planteó que la mayor carga tributaria  financiará a las regiones sin canon, dado que éste no puede derivarse a otras regiones ajenas a la productora, similar idea comparten el congresista Virgilio Peralta  (en octubre de 2011), Cesar Acuña, alcalde de Trujillo (noviembre de 2011), Jorge Acurio, presidente regional de Cuzco (noviembre de 2011), entre otros. Fuentes:  Link 1, link 2, Link 3, Link 4

[2] El Impuesto a la renta de los titulares de la actividad minera no es el único recurso con el que el Estado se ve beneficiado de la explotación de los recursos naturales, figuras como el -ya mencionado– Impuesto especial a la minería –IEM. Ley 29790-, las regalías mineras –ley 28258- y otros también gravan  a la mencionada actividad.

[3] Los dos puntos contemplados (distribución y cuantificación) son de índole teórico, en la realidad, debe contemplarse adicionalmente a la ejecución como otro factor igual de relevante; así, de poca importancia sería que tanto la cuantificación como la distribución sean eficientes si las sumas determinadas no fuesen ejecutadas en su totalidad; este es un problema que también existe en el Perú, y, por su complejidad, merecedor de trabajos exclusivamente abocados a  ese tema.

[4] Así lo plantea la SNMPE: “El manejo de los recursos fiscales aún es pobre y los recursos provenientes de la minería son un porcentaje significativo de la recaudación total, por lo cual resulta aún más relevante considerar  la capacidad de  administrar adecuadamente los tributos recaudados al momento de diseñar la política tributaria minera y de disponer la recaudación resultante a través del tiempo” en La tributación minera en el Perú: contribución, carga tributaria y fundamentos conceptuales. Sociedad Nacional de minería, petróleo y energía. Documento elaborado por el Instituto Peruano de Economía. Lima, 2011. p.47.

[5] Las cifras monetarias mostradas corresponden al informe del canon minero –2011– hecho por la sociedad nacional de minería, petróleo y energía, fuente: http://www.snmpe.org.pe/pdfs/Canon/Reporte-Canon-Minero-2011.pdf; la población de Cochas y Manas fue determinada por la INEI, fuente: http://www.inei.gob.pe/biblioineipub/bancopub/Est/Lib0068/cpob0036.htm

[6] Sentencia 0048-2004-PI/TC, numeral 52.

[7] Esta definición, si bien establecida por el marco legal, no está exenta de críticas, así, Beatriz BOZA plantea que la unidimensionalidad del canon, representada ésta en que la figura sólo abarca al impuesto a la renta de tercera categoría de los titulares de la actividad minera, crea una visión incompleta, dado que el canon debe abarcar también rentas de cuarta y quinta categoría de aquellas actividades relacionadas con la minería, así como otros impuestos (IGV, ISC, etc), fuente: BOZA, Beatriz. Canon minero ¿caja chica o palanca para el desarrollo? Ciudadanos al día, Lima, 2006. p.41

[8] Ibídem

No hay comentarios

Dejar respuesta