Acelerando procedimientos y habilitando días, ¿pero debilitando la seguridad jurídica?

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Autor: Juan Carlos Morón Urbina
Analista invitado. Profesor de la Facultad de Derecho de la PUCP. Consultor en Gestión Pública, Contratación Estatal y Concesiones. Socio del Estudio Echecopar Abogados.

1. Apreciación general

¿Qué ciudadano podría criticar que las oficinas de atención al público presten sus servicios los fines de semanas y feriados?  ¿A que usuario le puede pasar desapercibido que algunos servicios o funciones estatales actúen también los días feriados y fines de semana?  Indudablemente resulta loable que la autoridad se preocupe por acelerar la prestación de los servicios a los ciudadanos y la resolución de los expedientes administrativos, pese a que ello no tiene nada de excepcional o extraordinario, y por el contrario, es una preocupación permanente de cualquier política de modernización del Estado.

Indudablemente nadie puede cuestionar ello. Es mas, ya existen servicios estatales como los hospitales, seguridad publica, migraciones, fiscalización aduanera, entre otros, que actúan permanentemente durante todos los días del año.

Pero lo que esta norma nos trae, es mucho más que eso.

2. Innovación normativa

2.1. Entidades sometidas al régimen

Para poder identificar los alcances de la innovación normativa debemos advertir primero, a que entidades del Estado se aplican estas disposiciones particulares y transitorias:

Nos referimos a las Entidades del Poder Ejecutivo: Ministerios, Organismos Públicos Ejecutores y Organismos Públicos Especializados (Organismos Reguladores y Organismos Técnicos Especializados), los Programas y Proyectos Especiales y  Entidades Administradoras de Fondos Intangibles de la Seguridad Social,. También han sido incorporados a este régimen, los Gobiernos Regionales y Locales.  Pese a contarse dentro de estas categorías han sido excluidos todos los procedimientos administrativos a cargo de los organismos de recaudación (Ej. SUNAT, SAT, Tribunal Fiscal).

Por no corresponder a una función administrativa estas normas no alcanzan a los Poderes y órganos del Estado que ejercen función jurisdiccional o tienen a su cargo procesos constitucionales (Poder Judicial, Tribunal Constitucional, Ministerio Publico).

2.2. Procedimientos sometidos al régimen

Los procedimientos que sean iniciados por los ciudadanos desde el 23 de octubre del presente año y hasta el 31 de diciembre del año 2010 en cualquiera de las entidades antes señaladas.

3. Formas de cómputo especial de plazos

A partir de la vigencia del DU No. 99-2009 coexistirán en nuestros procedimientos dos métodos de computar los plazos en que los ciudadanos y la administración deberán cumplir sus respectivas obligaciones dentro del procedimiento y en general los plazos máximos para que se resuelva un expediente.

Les llamaremos recíprocamente: método de computo tradicional (estipulado en la Ley No. 27444) y el método acelerado de computo de plazos (creado en la nueva norma).

3.1. Modelo acelerado del DU No. 99-2009

Los procedimientos que se conduzcan en cualquiera de esas entidades computan sus plazos considerando los días de lunes a domingo e incluyendo los feriados no laborables (salvo primero de enero, primero de mayo, 28 y 29 de julio y 25 de diciembre) en aquello que beneficie a los administrados y para la prestación de servicios a los ciudadanos.

No hay una forma positiva para entender cuando un plazo únicamente beneficia a los derechos de los particulares. Es mas debemos tener en cuenta que así como hay plazos máximos para resolver un procedimiento (Ej. Para otorgar una licencia, permiso o dar acceso a información), también existen plazos para realizar actos procesales a cargo de la autoridad (Ej. Emitir un informe legal interno) y actos procesales a cargo de los administrados (Ej. Entregar un documento o subsanar un escrito presentado). En todos estos casos hay que identificar si el aceleramiento del plazo beneficia o perjudica al administrado.

Como resulta obvia esta apreciación –absolutamente subjetiva y sin necesidad de motivación escrita- corresponderá a la autoridad, por lo que se pierde previsibilidad para el administrado.

No obstante podemos considerar algunas ideas:

¿Se puede considerar que son procedimientos en beneficio de los administrados, los procedimientos iniciados de oficio por el Estado?  Consideramos que acelerar los plazos de procedimientos de oficio (sancionadores, inspecciones, anulaciones de oficio, etc.) no tiene sentido beneficioso para los ciudadanos, pero si algunos plazos para actos a cargo de la autoridad, como por ejemplo, emitir informes, evaluar los descargos, etc.

¿La regla acelerada de cómputo de plazos se aplica tanto a los plazos otorgados a la administración o para actos otorgados a los administrados? Creemos que solo para los plazos que deben cumplir las autoridades y no los establecidos para que los administrados realicen actos o deberes a su cargo. Por ejemplo, no consideramos que pueda aplicarse para abreviar el plazo de subsanación de entrega de un documento faltante a la solicitud por que restringe su oportunidad de superar la observación.

¿Que pasa en los procedimientos trilaterales, donde el acortamiento del plazo otorgado para un acto procesal (ej. Absolver el traslado de un reclamo) afectaría a quien tiene la carga de responder y beneficia al reclamante?, Consideramos que no es posible considerar que hay un beneficio neto para los administrados, cuando ello solo se refleje en una sola parte, por lo que los plazos deben computarse de manera igual para ambos y del modo tradicional.

¿Cómo se aplica cuando el transcurso del plazo es pensado a favor de la ciudadanía en general, como sucede en el plazo que los ciudadanos presente observaciones a un proyecto de norma o propuestas a un concurso?   Aquí creemos que tampoco puede aplicar la regla simplificada porque afectaríamos las posibilidades de participación útil  de los ciudadanos antes que beneficiarlos.

3.2. Modelo original de la Ley No. 27444

Los siguientes procedimientos seguirán computando sus plazos solo por días hábiles sin considerar los sábados, domingos y feriados:

1.- Procedimientos iniciados con anterioridad al 23 de octubre.

2.- Plazos para la interposición de recursos administrativos. Conforme a ello, los quince días que tiene el ciudadano para presentar recursos administrativos, o algún plazo menor en normas especiales, deberá ser computado solo considerando los días del lunes al viernes. Lo curioso se puede presentar si el ciudadano desea que le admitan el recurso en un día feriado, que para ese acto procesal dicho día resultara inhábil, y si le es admitido, desde cuando se computara el plazo para resolver.

3.- Plazos para que la administración resuelva recursos administrativos. Aquí la administración se ha resguardado de no abreviar sus plazos para absolver los argumentos del recurso interpuesto, cuando siguiendo el propósito de la norma, debería ser al revés. Es necesario recordar que conforme a la modificatoria realizada al artículo 188.1 de la LPAG a través del D. Legislativo No. 1020, al plazo de treinta días hábiles para resolver deben agregarse cinco días mas notificar. Con lo cual las reformas emprendidas en los últimos años no aportan y si agravan la falta de celeridad en atender los recursos de los ciudadanos.

4.- Plazos para realizar las notificaciones personales.  Aquí se nos presenta un sin sentido mayor dado que se trata de un plazo para realizar un acto procesal a cargo de la Administración. Según la regla, las notificaciones solo podrían ser practicadas entre lunes y viernes, pero puede darse que el plazo del procedimiento deba computarse en un plazo que considere los sábados y domingo. Así sucederá por ejemplo, para tramitar cualquier licencia o permiso que gozara de un plazo acelerado para el procedimiento, pero un plazo computado de modo tradicional, para cuando la autoridad deba notificar.

5.- Plazos de ejecuciones coactivas (actuaciones coactivas o de ejecución forzosa). Siendo un caso de injerencia sobre el patrimonio de los ciudadanos resulta lógico que se conduzca por un plazo computado de manera tradicional. Pero al interior de ese procedimiento puede haber plazos para actos procesales a cargo de la administración (Ej. Pronunciamiento sobre un pedido de tercería) que debería ser mas bien acelerado, por beneficiar al administrado que lo pide.

6.- Plazos para procedimientos que no beneficien a los administrados. La calificación de si el cómputo acelerado de plazos favorece o no a los administrados, es una situación harto discutible y de apreciación subjetiva que queda librado a las propias autoridades administrativas de manera casuística. Por nuestra parte creemos que indudablemente deben considerarse incluidos en este caso, los plazos para realizar descargos, para concluir con una fiscalización o procedimientos sancionadores, responder emplazamientos, subsanar documentos, entre otros.

En general, creemos que esta norma requiere de prioritaria reglamentación para que esclarezca la situación jurídica del administrado respecto a los diversos supuestos y procedimientos en los que puede ubicarse. Que las mesas de partes reciban documentos y brinden orientación a los ciudadanos durante los días sábado, domingos y feriados, es un propósito digno de encomio. Pero pasar de un sistema uniforme y seguro de cómputo de plazo por días hábiles al esquema planteado e inseguro, resulta criticable. Un ejemplo, de cómo las buenas intenciones poco reflexionadas pueden conducirnos a situaciones peores que las actuales incrementando los niveles de discusión con los administrados.

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