Certificaciones ambientales aprobatorias y modificatorias en el Perú: ¿mismas disposiciones aplicables?

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Por: Gonzalo Puertas Villavicencio
Abogado por la Universidad de Lima

1. Planteamiento del problema

La certificación ambiental en el Perú (a) implica el pronunciamiento de la autoridad competente respecto a la viabilidad ambiental de un proyecto de inversión en su conjunto y (b) cuenta con un plazo de vigencia de 3 años. Si las certificaciones ambientales pueden ser tanto aprobatorias como modificatorias, ¿ambas están sujetas a las mismas disposiciones legales (a) y (b)?

2. Certificaciones ambientales en el Perú: definición y características

Tanto para llevar a cabo como para modificar un proyecto de inversión[1] en el Perú, debe obtenerse la correspondiente certificación ambiental.

La certificación ambiental es la resolución aprobatoria del estudio ambiental sometido a la autoridad competente que (a) implica el pronunciamiento de esta respecto a la viabilidad ambiental del proyecto de inversión en su conjunto (principio de indivisibilidad) y (b) pierde vigencia si dentro del plazo máximo de tres años posteriores a su emisión el titular no inicia las obras[2] para la ejecución del proyecto, aunque dicho plazo podrá ser ampliado por única vez hasta por 2 años adicionales.

Son certificaciones ambientales tanto (i) las de un proyecto de inversión como (ii) las de modificación de un proyecto de inversión. Llamemos certificaciones ambientales aprobatorias a las primeras y certificaciones ambientales modificatorias a las segundas.

Si esto es así, analicemos si ambas disposiciones legales (a) y (b) podrían ser aplicables a las certificaciones ambientales aprobatorias y modificatorias y de qué manera.

3. Certificaciones ambientales aprobatorias y modificatorias: ¿mismas disposiciones aplicables?

3.1 Indivisibilidad

La indivisibilidad es un principio que rige la evaluación del impacto ambiental en el Perú, por el cual esta se realiza de manera integral respecto de la totalidad de componentes del proyecto de inversión que se proponga ejecutar en el país.

Para el caso de las certificaciones ambientales modificatorias, podría interpretarse que el principio de indivisibilidad se constituye en una presunción legal; es decir, en la ratificación implícita de la autoridad competente sobre la viabilidad ambiental del proyecto de inversión en su conjunto por vocación de la Ley.

Por ejemplo, si un proyecto de inversión con certificación ambiental aprobatoria tiene como componentes “a”, “e”, “i”, “o”, “u”, la certificación ambiental modificatoria del componente “a” implicaría también el pronunciamiento implícito de la autoridad competente sobre la viabilidad ambiental de los componentes “e”, “i”, “o” y “u”.

Sin embargo, esta lectura podría colisionar en algunos casos con el principio de congruencia de las resoluciones administrativas, por el cual la autoridad competente no podría pronunciarse sobre temas distintos a los que constan en el expediente del procedimiento y, en ningún caso, la resolución administrativa puede agravar la situación inicial del administrado.

En la práctica, los estudios ambientales que sustentan certificaciones ambientales modificatorias vienen siendo evaluados únicamente respecto de los componentes materia de la modificación. Asimismo, se viene admitiendo el otorgamiento de certificaciones ambientales respecto de componentes que sirven a un mismo proyecto pero a favor de titulares distintos, así como respecto de proyectos de inversión diferentes con componentes comunes.

3.2 Vigencia

Si las certificaciones ambientales aprobatorias y modificatorias contaran con un plazo de vigencia de 3 años, podría interpretarse que la expedición de las certificaciones ambientales modificatorias “renuevan” la vigencia de la certificación ambiental aprobatoria del proyecto, en aplicación del principio de indivisibilidad.

Por ejemplo, el titular de un proyecto de inversión con certificaciones ambientales: (i) aprobatoria, de fecha 2010 y (ii) modificatorias, de fechas 2011 y 2012, tendría un plazo para iniciar obras hasta el año 2013, sin contar las modificaciones; hasta el 2014, con la primera modificación; y, hasta el 2015, con la segunda.

Lo contrario significaría que las certificaciones ambientales modificatorias tienen “vida propia”; esto es, un plazo de vigencia autónomo respecto de la certificación ambiental aprobatoria del mismo proyecto, pudiendo colisionar con el principio de indivisibilidad y el hecho de contar con un único cronograma de ejecución de obras cuyas modificaciones se integran al mismo.

Aun cuando esta lectura no ha sido recogida expresamente por alguna disposición legal general en materia de evaluación de impacto ambiental, así parece haberlo entendido el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, cuando ha establecido que “el titular del proyecto que no haya dado inicio a sus actividades ni modificado el proyecto materia del estudio, podrá solicitar, por única vez, una prórroga por dos (02) años adicionales (…)”.[3]

Al respecto, es válido preguntarse si acaso las certificaciones ambientales modificatorias renuevan o debieran renovar el plazo de vigencia de la certificación ambiental aprobatoria únicamente respecto del o los componentes materia de modificación, de modo que, de no iniciar las obras correspondientes en el plazo de 3 años, la certificación ambiental pierde vigencia únicamente respecto de dicho(s) componente(s).

4. Conclusiones

Los alcances del principio de indivisibilidad tienen matices en la práctica, lo que debe sincerarse en la norma legal correspondiente o estandarizarse en las decisiones de las autoridades competentes en todos los sectores, teniendo en cuenta los principios de congruencia, que rige el contenido de las resoluciones administrativas, y de razonabilidad, que rige el procedimiento administrativo de evaluación y aprobación de estudios ambientales.

En la misma línea, la función de la vigencia de las certificaciones ambientales como incentivo legal para conservar los elementos técnicos que sirvieron de base para su otorgamiento, no debe perder de vista la dinámica de las inversiones. Por lo tanto, las disposiciones legales que regulan la indivisibilidad y la vigencia de las certificaciones ambientales podrían ser precisadas con el fin de ofrecer mayor predictibilidad en la toma de decisiones por parte de las autoridades competentes respecto de la evaluación ambiental en el Perú, factor clave para la sostenibilidad de las inversiones y el desarrollo del país.


(*)  El presente artículo es una reflexión personal del autor y ha sido redactado de acuerdo a la legislación peruana vigente a la fecha de su publicación.

[1]     Los proyectos de inversión sujetos a evaluación ambiental son aquellos susceptibles de generar impactos ambientales negativos de carácter significativo.

[2] Por “obras” debería entenderse las contempladas en el estudio ambiental y en el cronograma de ejecución de obras correspondientes.

[3] Reglamento de Protección Ambiental para Proyectos Vinculados a las Actividades de Vivienda, Urbanismo, Construcción y Saneamiento, aprobado por Decreto Supremo No. 015-2012-VIVIENDA, publicado en el Diario Oficial “El Peruano” con fecha 14 de septiembre de 2012.

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