Por Claudio Ferrero, socio del área de Recursos Naturales y Medio Ambiente del estudio Rodrigo, Elias & Medrano.

Los resultados de la última encuesta del Instituito Fraser[1] publicada en marzo del 2017 (que mide el nivel de atracción de inversión de los destinos mineros a nivel mundial), arroja resultados positivos para el Perú, en relación con sus competidores en Latinoamérica. El Perú este año ocupa el puesto 28 a nivel mundial. “Este avance convierte al Perú en el país más atractivo para la inversión a nivel de Latinoamérica, y el único de la región en el tercio superior”.[2]

En contraste con esta buena noticia, vemos con preocupación que en “el año 2016, se ha dado por cuarto año consecutivo una declinación en la inversión en exploración a nivel mundial (…) La caída durante el 2016 fue de 21%, un número mucho mayor del rango de disminución que se tenía previsto un año antes (…)[3]. “De acuerdo a las estadísticas de la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía (SNMPE) las inversiones en exploración minera se han reducido desde el 2012, cuando se registraron US$ 905 millones y en el 2016 se destinaron US$ 373.[4] El monto en el 2016 equivale a casi un tercio del monto alcanzado en el 2012.

La exploración minera es una actividad de alto riesgo y necesita del apoyo del Estado para florecer. Es el momento del Perú porque aún conserva potencial geológico y las condiciones están dadas para consolidarnos como destino de la inversión en exploración minera a nivel mundial. Durante los años 2014, 2015 y 2016, el Perú sólo pudo atraer entre el 5% y 6% del monto total invertido en exploración minera a nivel mundial.[5] ¿Qué podemos hacer para incrementar el atractivo del Perú como destino de la inversión en exploración minera? La respuesta es la reducción del costo de invertir en el Perú en comparación con hacer esa misma inversión en otro destino, tanto en tiempo como en dinero. A continuación, proponemos cuatro simples medidas para mejorar la competitividad del Perú como destino de exploración minera en el mundo.

  1. Mejorar y ampliar el régimen de Devolución del IGV para Empresas Mineras en Exploración (Ley 27263)[6]

En el primer trimestre del 2017, el Ministerio de Energía y Minas (“MEM”) propuso la devolución del IGV para aquellas exploraciones que no logren resultados positivos. Creemos que esta propuesta es bien intencionada pero puede distorsionar la evaluación del riesgo y el retorno esperado al tomar la decisión de desarrollar el proyecto para entrar en producción. Creemos que la propuesta puede estar mejor diseñada para incentivar más y mejores proyectos de exploración, en vez de servir como una ruta de escape sujeta a la discreción del inversionista. Como sostiene Iván Alonso, “siempre hay yacimientos que son marginales, en el sentido de que apenas se espera recuperar la inversión y obtener una rentabilidad mínimamente aceptable. Si la alternativa es dar por perdido todo lo gastado en la exploración, posiblemente el yacimiento se desarrolle. Pero si la alternativa es solicitar la devolución del IGV pagado durante la etapa de exploración, la decisión será otra. Más conveniente resultará dejar el mineral bajo tierra.[7]

A lo anterior le agregaríamos que la devolución del IGV puede servir para financiar parcialmente la inversión para desarrollar el yacimiento y poner la mina en producción, actividad que también está sujeta a riesgos e incertidumbres no menores. La devolución del IGV limitada a proyectos no exitosos, puede desincentivar el desarrollo de la mina en vez de incentivarla, que es el objetivo del beneficio en un principio y la manera en que el Estado recupera su inversión con (i) la eliminación del crédito fiscal proveniente del IGV devuelto anticipadamente; y (ii) la generación de nuevos ingresos por impuesto a la renta, regalía minera y otros tributos.

Para mejorar y ampliar este régimen proponemos las siguientes simples medidas, que importan un afinamiento a un régimen que actualmente funciona, pero que podría funcionar mejor:

  • Ampliación de la lista de bienes y servicios para reflejar los conceptos considerados como “inversión mínima” para evitar el pago de penalidad por falta de producción mínima en una concesión minera.[8] Esta nueva lista, pre-aprobada por el MEM, no debería de presentarse nuevamente para aprobación por cada inversionista. Basta con que un bien o servicio esté en la lista, para que otorgue la devolución del IGV. La evaluación debería limitarse únicamente a aquellos bienes y servicios no incluidos en la lista pero que el inversionista solicite su inclusión en el beneficio debido a que son utilizados directamente en las actividades de exploración del inversionista.
  • Reducción de los requisitos para la modificación de programas de inversión. Es poco eficiente presentar toda la documentación nuevamente cuando el Estado puede validar esto último directamente del expediente del inversionista con los antecedentes.
  • No es claro si una empresa que ha transferido concesiones a favor de terceros se considera como que ha “iniciado operaciones productivas” conforme al reglamento de la Ley N° 27623. Es común que empresas mineras en exploración transfieran libremente sus concesiones mineras a terceros o las otorguen en cesión minera. Esta es una práctica usual en la industria minera de exploración, sin que implique necesariamente que por transferir concesiones u otorgarlas en cesión minera, van a entrar en etapa de producción por recibir ingresos derivados de estas transacciones. Muchas veces es parte del planeamiento financiero y de riesgos de los inversionistas o para asociarse con terceros para explorar conjuntamente un determinado proyecto.
  • El cronograma de inversión no debería ser rígido en el tiempo. Por las vicisitudes de las actividades de exploración minera, lo planeado y programado puede cambiar súbitamente. Los inversionistas deberían tener la potestad de modificar su cronograma de inversión hacia atrás y hacia adelante, para invertir menos y para invertir más en un determinado periodo, siempre y cuando primero alcancen el monto de inversión mínima necesaria para acceder al beneficio (i.e. US$ 500 mil).
  • En línea con lo anterior, el monto inicial de inversión comprometida no debería ser rígido e inflexible. El inversionista debería estar facultado a invertir menos o más que el monto inicial de inversión comprometida, siempre y cuando alcance el monto de inversión mínima necesaria para acceder al beneficio. Hoy en día, un inversionista que explora más de lo que se comprometió inicialmente, corre el riesgo de no poder recuperar el IGV por el exceso invertido sobre el monto inicial de inversión comprometida. Esto es un absurdo si el objetivo de la norma es incentivar la exploración minera. No puede haber un monto máximo o un tope del beneficio por inversionista. Lo anterior es ineficiente. A lo mucho, llegado a un monto considerable de devolución del IGV a un mismo inversionista (ej. US$ 10 millones), el Estado debería obligar al inversionista a re-invertir el IGV devuelto en exploración adicional, en el desarrollo de la mina o en la puesta en marcha de la producción de una mina en el Perú.
  1. Consulta Previa

La consulta previa a los pueblos indígenas u originarios (impuesta por la Ley 29785 y su Reglamento) no debería de ser obligatoria para autorizar las actividades de exploración minera o para el otorgamiento de concesiones mineras. Actualmente existen nefastos precedentes judiciales y un proyecto de ley[9] que obligarían a los inversionistas a que se realice una consulta previa antes de que sean autorizados a explorar. Es más, el MEM actualmente obliga a la realización de una consulta previa para autorizar el inicio de actividades de exploración en caso el Ministerio de Cultura determine que en la zona del proyecto existen pueblos indígenas u originarios. La clasificación de pueblos indígenas u originarios es muy discrecional por parte de las autoridades competentes, de modo que esta obligación inicial sin ni siquiera conocer el verdadero potencial de un proyecto de exploración (precisamente porque aún no se ha explorado) es excesiva considerando que el impacto de las actividades de exploración para los pueblos indígenas u originarios es temporal y mínimo. La consulta previa para proyectos mineros debería limitarse únicamente a las actividades de desarrollo y producción de una mina.

  1. Restitución del Uso Minero Gratuito en Terrenos Eriazos del Estado Únicamente para Exploración

Los inversionistas mineros deberían contar con la ventaja del uso minero gratuito sobre terrenos eriazos del Estado temporalmente y únicamente para realizar actividades de exploración minera, siempre que dichos terrenos no estén destinados o reservados por la Superintendencia de Bienes Nacionales (SBN) a otras actividades económicas. El uso minero gratuito para realizar actividades de exploración debería otorgase por el mérito propio del título de concesión minera y por un plazo de diez (10) años de otorgado el título de concesión minera. Con ello se incentivará la realización de la exploración minera lo antes posible después de otorgado el título, y también se desincentivaría la especulación entre los inversionistas mineros.

  1. Otorgamiento de la autorización para adquirir derechos mineros en Zona de Frontera a favor de inversionistas extranjeros

 

Actualmente el Estado peruano está dejando pasar muchas oportunidades de inversión en exploración minera por la suspensión abrupta por más de seis (6) años del otorgamiento de esta autorización a favor de inversionistas extranjeros. Dicha autorización no se otorga aún cuando los inversionistas obtienen un informe favorable del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas declarando que la inversión propuesta no representa un peligro para la seguridad nacional. No otorgar esta autorización en estos casos no sólo es inconstitucional, sino que es discriminatorio y absurdo, pues se le cierra la puerta a valiosas y cuantiosas inversiones.

Cuando se trata de minería, la información nos hace ricos y la información sólo se consigue con exploración. De nada nos sirve una cordillera supuestamente rica en minerales si estos no son descubiertos y si su potencial económico no es determinado. La exploración minera es la única forma de descubrir nuevos yacimientos, determinar si su explotación es económicamente factible y de generar riqueza en terrenos que, de otra manera, en muchos casos serían páramos condenados a la pobreza. Los recursos minerales no son renovables, pero sí pueden ser incrementados siempre y cuando se explore más, se descubran nuevas reservas y se determine que su desarrollo y explotación es económicamente factible. Un territorio no explorado es un territorio pobre. La generación de valor en minería es generada por la exploración, no por la propiedad de la tierra o de la concesión minera o por la propiedad de recursos naturales no determinados. Sin exploración partimos de nada y se asignan ineficientemente los recursos de un país pobre.

Iván Alonso sostiene que la exploración minera no debería ser subsidiada porque “los incentivos para una actividad son, a la vez, desincentivos para otras (…) menos serán los que se animen a perseguir otras actividades de negocio.[10] En este caso, creo que Alonso tiene razón, pero a la inversa. Si no incentivamos la exploración minera en el Perú mejorando nuestra competitividad como destino de inversión en exploración minera, vamos a perder en la competencia de atraer más inversiones de riesgo y con ello la posibilidad de generar mayor riqueza en el país. La falta de incentivos y de competitividad del Perú, es un incentivo para que los inversionistas (nacionales y extranjeros) pongan su dinero y arriesguen en otras partes del mundo. Debemos incentivar la exploración minera por encima de otras actividades porque las ganancias de la exploración minera exitosa son exponencialmente mayores a sus costos.


[1] www.fraserinstitute.org

[2] GALLEGOS, Armando. “El atractivo del Perú como destino para la inversión minera: Análisis de la coyuntura al primer trimestre del 2017”. 16 de Marzo del 2017. Gerens, Escuela de Posgrado. Publicado en: https://gerens.pe/blog/atractivo-peru-inversion-en-mineria-analisis-2017/

[3] GALLEGOS, Armando. Ibid.

[4] El Comercio “Confiep: Qué dicen sobre devolución de IGV a exploración minera”. 3 de marzo del 2017. Publicado en: http://elcomercio.pe/economia/peru/confiep-dicen-devolucion-igv-exploracion-minera-406637

[5] GALLEGOS, Armando. Ibid.

[6] La vigencia de la norma y del beneficio se prorrogó hasta el 31 de diciembre del 2018, de conformidad con la Ley 30404, publicada el 30 diciembre 2015.

[7] ALONSO, Iván. “No subsidiemos la exploración minera”. El Comercio, 17 de marzo del 2017. Publicado en: http://elcomercio.pe/opinion/mirada-de-fondo/subsidiemos-exploracion-minera-ivan-alonso-145297

[8] Reglamento del Decreto Legislativo Nº 1320 (aprobado por el Decreto Supremo 011-2017-EM), que modifica los artículos 40 y 41 de la Ley General de Minería.

[9] Proyecto de Ley 1379/2016-CR, presentado por la congresista Maria Elena Foronda Farro.

[10] ALONSO, Iván. Op.cit.

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