Censura, confianza y otros elementos del sistema de gobierno frente a la coyuntura reciente

¿Qué debe hacer el Gobierno en este caso? Creo que tiene constitucionalmente habilitada la opción de la confianza. Lo que deberán analizar, más desde criterios políticos, es si consideran la coyuntura idónea para hacerlo.

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Por Ana C. Neyra Zegarra, abogada por la PUCP, docente en  la UP y la UNMSM, miembro de Perspectiva Constitucional y Presidenta de Constitucionalismo Crítico, asociaciones para la investigación y difusión del Derecho Constitucional.

El último miércoles, fuimos testigos de la interpelación al Ministro de Educación, Jaime Saavedra.

Luego de largas horas de debate, y casi inmediatamente luego de su conclusión, el grupo parlamentario Fuerza Popular anunció que solicitaría la censura del ministro, al considerar que no había contestado de manera suficiente al pliego interpelatorio formulado.

La censura procede con el voto de más de la mitad del número legal de integrantes del Congreso (artículo 132 de la Constitución Política). Al haber sido presentada por la bancada más numerosa, que cuenta, con sumas y restas, con más de setenta congresistas (quienes, presumiblemente, votarán a favor del pedido), la procedencia parece estar asegurada.

Sin embargo, el debate es cuáles son los mecanismos que tiene el Gobierno frente a este posible –y hasta probable- escenario.

Se discute si desde el Poder Ejecutivo se podría plantear una cuestión de confianza. La confianza, a diferencia de la censura, no proviene de un pedido del Congreso de la República, sino de uno desde el Gobierno, del ministro o del Presidente del Consejo de Ministros, con efectos disímiles.

Si el pedido se formula de manera individual por el ministro, la desestimación de la confianza tiene efectos similares a la procedencia de la censura, es decir, se obliga al ministro a renunciar y se debe nombrar a alguno nuevo que asuma el cargo.

Sin embargo, desde otra arena, el Gobierno, como todo, a través del pedido del Presidente del Consejo de Ministros, podría solicitar una cuestión de confianza sobre las políticas de gobierno. Es cierto que el efecto de este rechazo sería que todos los ministros deberían renunciar, pero se abre también la puerta a un nuevo supuesto: Si a dos gabinetes se les niega la confianza o censura de manera consecutiva, el Presidente de la República puede disolver el Congreso de la República, (artículo 134 de la Constitución).

Ahora bien, nuestro sistema de gobierno, que atribuye importantes poderes al Presidente de la República, ha generado estos mecanismos de control político (investidura al inicio del gobierno, censura, confianza) con el correlato de la posibilidad de disolución, como se regula, en general, en los sistemas parlamentarios. Entonces, se discute la utilidad de estos mecanismos cuando quien, en estricto, dirige las políticas de gobierno es el Presidente, apoyado por el Primer Ministro, pero finalmente el Presidente de la República (que nombra y remueve ministros a voluntad). Y, como se sabe, pese a lo que crean algunos, no basta “un voto del Congreso” para remover a quien ha sido elegido por voluntad popular para ser Presidente por un periodo de cinco años, sino que las únicas causales que lo habilitan son las de la vacancia presidencial (artículo 113 de la Constitución).

Ahora bien, otra pregunta que surge es sobre qué temas se puede formular la cuestión de confianza. Es cierto que, como se ha planteado, no se puede pedir la confianza por cualquier tema[1] (lo que, habría que precisar, tiene como correlato no censurar por cualquier materia tampoco). Pero entonces, la duda surge sobre cuáles podrían ser estas materias. Para Samuel Abad, por ejemplo, una opción hubiera sido que el ministro supedite sus respuestas al pliego interpelatorio a una moción de confianza por contar con el respaldo del gabinete, aunque también podría plantearse desde el Presidente del Consejo de Ministros respecto de la permanencia del Ministro de Educación en el Gabinete[2]. Por su parte, Domingo García Belaunde, pese a considerar que ello no tiene antecedentes, reflejaba la posibilidad de que se señale que la política educativa involucraba a todo el gabinete y, con ello, plantear la cuestión de confianza[3]. Estos escenarios, aunque planteados antes de que se produzca la interpelación, mantienen su viabilidad constitucional, en concordancia con el artículo 86 del Reglamento del Congreso de la República. En otras palabras, se podría señalar que la política educativa es determinante para el Gobierno y, con ello, el Presidente del Consejo de Ministros, en representación del Gabinete, plantear la cuestión de confianza.

No obstante ello, siempre debe recordarse que se trata de mecanismos regulados en la Constitución, pero que implican el ejercicio de atribuciones desde los Poderes Legislativo y Ejecutivo y que, como toda competencia de un organismo público debe tener como correlato el actuar en términos de razonabilidad y proporcionalidad, buscando fines constitucionalmente legítimos y adoptando los medios más eficaces, pero también menos lesivos de los derechos fundamentales y otros bienes jurídicos, para conseguir dicho fin.

Ello implica, creemos, el ejercicio responsable de las competencias en cualquier escenario. Censurar o denegar la confianza, así como disolver el Congreso se vuelven, entonces, mecanismos jurídicos pero que plantean soluciones políticas a determinadas coyunturas.

¿Qué debe hacer el Gobierno en este caso? Creo que tiene constitucionalmente habilitada la opción de la confianza. Lo que deberán analizar, más desde criterios políticos, es si consideran la coyuntura idónea para hacerlo.

Y aquí valga hacer una aclaración del planteamiento que sostengo. Hay quienes ven una diferencia sustancial entre censurar al Presidente del Consejo de Ministros y censurar a todo el gabinete. Se señala, desde esa perspectiva, que si se censura al Presidente del Consejo de Ministros es una censura individual y que si bien debe renunciar todo el gabinete, no se estaría en el supuesto de la denominada “crisis del gabinete”, ya que esta última exige la censura de todos los ministros. Se afirma, entonces, que solo la “crisis del gabinete” es la que habilita el supuesto de la posible disolución del Congreso de la República. Se alude como experiencia previa en ese sentido la censura de la ex Presidenta del Consejo de Ministros, Ana Jara, pero debe recordarse que en dicha ocasión no se llegó a censurar ni a dos Presidentes del Consejo de Ministros ni a dos gabinetes. En la práctica, al menos eso sostengo, la censura al Presidente del Consejo de Ministros o al gabinete como todo tiene efectos idénticos: la salida de todos los ministros, por lo que, desde esta perspectiva, ambos generarían la posible primera censura (o denegatoria de confianza) que, de repetirse en una segunda ocasión, derivarían en la posibilidad de que el Presidente de la República disuelva el Congreso, en un supuesto habilitado constitucionalmente (y no como “golpe de Estado” como algunos políticos pretenden afirmar).

Lo que parece que no puede negarse es que el modo cómo se resuelva esta coyuntura será un hito del funcionamiento interinstitucional Gobierno – Congreso, de las relaciones entre estos dos poderes del Estado.

El modo cómo se decida actuar determinará probablemente mucho de la coyuntura hasta julio 2021.


[1] Daniel Masnjak. “¿Se puede hacer confianza de “cualquier cosa”?”. En: Enfoque Derecho PUCP. Disponible en: http://enfoquederecho.com/publico/constitucional/se-puede-hacer-cuestion-de-confianza-de-cualquier-cosa/

[2]  Samuel Abad. “Cuestión de confianza sería la vía para salvar a Saavedra”. En: La República, edición impresa de 6 de diciembre de 2016. Disponible en: http://larepublica.pe/impresa/politica/828122-cuestion-de-confianza-seria-la-para-salvar-saavedra

[3]  Domingo García Belaunde. “Cuestión de confianza sería la vía para salvar a Saavedra”. En: La República, edición impresa de 6 de diciembre de 2016. Disponible en: http://larepublica.pe/impresa/politica/828122-cuestion-de-confianza-seria-la-para-salvar-saavedra

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