La figura del indulto

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Por Carlos Valverde y Jonatan Marcés, estudiantes de Derecho en la PUCP, y actuales miembros de la Comisión de Actualidad Jurídica de la asociación civil Themis. 

El 7 de junio de 2013, Ollanta Humala denegó la solicitud de indulto por razones humanitarias a Alberto Fujimori. Poco más de 3 años después, durante sus últimos días como Presidente, volvió a denegar el indulto por razones humanitarias al expresidente. Asimismo, el último día de gobierno del Presidente, el 28 de julio, este le otorgó a Silvana Buscaglia el indulto común. Es a raíz de estos sucesos que la figura del indulto se ha tornado coyuntural. Pero, ¿en qué consiste la misma? ¿de qué manera está regulada en el Perú y en otros países?

¿Qué es el indulto?

Artículo 118. Corresponde al Presidente de la República:

(…) 21. Conceder indultos y conmutar penas. Ejercer el derecho de gracia en beneficio de los procesados en los casos en que la etapa de instrucción haya excedido el doble de su plazo más su ampliatoria.

Si bien es común referirse al indulto como el conjunto de gracias presidenciales que ejerce el presidente, el indulto, cuyo fundamento constitucional se encuentra en el artículo 118, en un sentido estricto, y de acuerdo al artículo 89 del Código Penal, es la facultad del presidente a través de la cual se suprime la pena impuesta a un condenado. El Reglamento de la Comisión de Gracias Presidenciales, asimismo, diferencia el indulto común del indulto por razones humanitarias. Los impedimentos legales, sin embargo, que deben ser expresos, son iguales para ambos indultos. La única diferencia, en términos prácticos, reside en la presentación de documentos, en tanto este último requiere de la evaluación de una Junta Médica.

La conmutación de penas, por su lado, es también facultad del Presidente y refiere a la reducción de la pena impuesta a un condenado. El derecho de gracia, por otro parte, trata de procesados y no condenados y se da cuando la etapa de instrucción haya excedido el doble de su plazo más su ampliatoria. Al igual que el indulto, el derecho de gracia se subdivide en el derecho de gracia común y el derecho de gracia por razones humanitarias. Tanto el indulto, la conmutación de penas y el derecho de gracia deben, como requisito, de acuerdo al artículo 120 de la Constitución, ser refrendados por uno o más ministros.

Es importante no confundir las gracias presidenciales con la amnistía que, a diferencia de las anteriores, depende del Congreso y no del Presidente. Esta figura, de acuerdo al artículo 89 del Código Penal elimina el hecho punible. Asimismo, el sujeto pasivo de la amnistía es siempre plural mientras que el sujeto pasivo de las gracias presidenciales es un individuo en concreto.

El indulto en el Perú

En el caso del indulto, esta figura ha evolucionado durante el siglo XX. Tanto en la Constitución de 1920 como en la Constitución de 1933, el indulto era facultad del Congreso de la República. Sin embargo, a partir de la Constitución de 1933, el Poder Ejecutivo juega un rol en esta figura:

Artículo 123. Son atribuciones del Congreso:

(…) 22. Sólo durante el receso del Congreso, el Poder Ejecutivo puede conceder indulto a los condenados por delitos políticos-sociales (…).

Es recién a partir de la Constitución de 1979 que se le da al Presidente un ejercicio exclusivo de esta figura; exclusividad que se ha mantenido en nuestra Constitución actual.

De acuerdo al historiador José Ragas, la figura, durante las últimas décadas, ha estado asociada al perdón de los delitos políticos como también a una forma de reparar injusticias cometidas por gobiernos anteriores. El primer sentido se desprende naturalmente del supuesto antes mencionado en la Constitución de 1933 y se ha concretado, por ejemplo, en el indulto concedido a Hugo Blanco y Héctor Béjar. Asimismo, el segundo sentido se fortaleció durante el gobierno de transición de Valentín Paniagua, gobierno en el cual se liberó, por ejemplo, al ex Primer Ministro Yehude Simon.

En términos de cantidad de indultos otorgados, desde el segundo gobierno de Fernando Belaunde, Alan García, en su segundo gobierno (2006-2011), ha sido el presidente que más indultos ha otorgado seguido por Alan García en su primer gobierno (1985-1990) y Alberto Fujimori en su segundo gobierno (1995-2000). Estas altas cifras, que cercan los 4000 indultos por gestión, se han asociado con abuso de poder y corrupción.

El procedimiento 

El proceso para solicitar un indulto se encuentra regulado en el Reglamento de la Comisión de Gracias Presidenciales, Comisión adscrita al Ministerio de Justicia. Se debe presentar el formulario correspondiente a la gracia presidencial al Director del establecimiento penitenciario, a los miembros de la Comisión o mediante comunicación entregada en el Ministerio de Justicia. La solicitud podrá ser formulada por el posible beneficiario o un tercero. La Comisión, conformada por cinco miembros, evalúa el caso y puede proponer la gracia presidencial o denegarla. A través del Ministro de Justicia se eleva el informe de la Comisión al Presidente de la República y este decide sobre el otorgamiento. Cabe agregar que la propuesta de la Comisión no es vinculante para la decisión del Presidente de la República.

Control Jurisdiccional

Es preciso señalar que, de acuerdo al numeral 13° del artículo 139° de la Constitución, el indulto produce efectos de cosa juzgada. Este último tienes dos alcances: formal y material. El primero refiere a lo imposibilidad de recurrir contra la potestad presidencial mencionada con algún medio impugnatorio; mientras el segundo alude a la prohibición de modificar o dejar sin efecto los extremos de la decisión de indultar (1). De forma general, podemos mencionar que tiene una vocación de permanencia e inmutabilidad, es decir, no se admite constitucionalmente revocar el indulto.

Sin embargo, el indulto puede ser materia de control jurisdiccional. En efecto, pueda ser pasible, de forma extraordinaria, de anulación en sede jurisdiccional. Naturalmente, el control no puede estar fundado en la conveniencia o no del indulto (dado que los motivos por los cuales se otorga son propios de la discrecionalidad del Presidente de la República), sino sobre su constitucionalidad (2). 

Dicho esto, veamos cómo se distingue el control entre el indulto común y el indulto por razones humanitarias. Sobre el primero, debe observarse el cumplimiento de las formalidades establecidas en la ley para tales efectos, asimismo debe ser compatibilizado con el principio-derecho de igualdad. De este modo, el indulto debe ser otorgado en base a las condiciones especiales del solicitante (3). Con ello se busca prevenir el favorecimiento indebido de algunas personas, en claro abuso de las facultades privativas del Presidente. Ahora, respecto al segundo, tiene que observarse la condición médica del solicitante, porque el indulto va a ser concedido en base al grave estado de salud que presente. Al respecto, el Reglamento de la Comisión de Gracias Presidenciales, en el artículo 31, enumera tres supuestos: cuando el reo padece enfermedad terminal; cuando padece enfermedades terminales no graves; es decir, que se encuentre en etapa avanzada, progresiva, degenerativa e incurable; y cuando las condiciones carcelarias pongan en grave riesgo la vida, la salud y la integridad.  

Ambos tipos de indulto, según la sentencia del Tribunal Constitucional recaído sobre el expediente Exp. Nº. 019-205-PI/TC, tienen también como límite respetar los fines constitucionalmente protegidos de las penas, nos referimos a los fines preventivos especiales – artículo 139, inciso 22 de la Carta Magna- y fines preventivos generales- artículo 44 de la Constitución, de la posición objetiva del derecho a la libertad y seguridad personales-.

Por otro lado, según la tesis de revisión parcial (4), acogida por nuestro ordenamiento, se distingue dos momentos: el proceso de gestión y el acto de concesión. A partir de ello, se tiene que solamente se puede hacer efectivo el control jurisdiccional en el primer momento. ¿Qué implica esto? Implica el conjunto de normas que regulan el ejercicio de esta atribución presidencial. Entonces, bajo la teoría de la revisión, es posible realizar la fiscalización en el cumplimiento de las normas antes de la dación del indulto, de otro modo sería infundado. En sentido contrario, realizar control jurisdiccional respecto a la discreción del presidente sería una injerencia en la investidura presidencial afectando directamente las prerrogativas constitucionales concedidas al primer mandatario.

Es también importante apuntar que, mediante ley, la comisión de ciertos delitos están privados de recibir indultos. Nos estamos refiriendo, por ejemplo, al robo agravado, secuestro y extorsión (Ley N° 28760), secuestro agravado (Ley N° 26478), violación sexual (Ley N° 28704), crímenes de lesa humanidad (bloque de constitucionalidad, artículo 55 de la Constitución), entre otras.

El indulto en otros ordenamientos 

El indulto está presente en casi todos los ordenamientos del mundo. Por ello, en esta parte, vamos a dar una revisión general y representativa de cómo opera en algunos países.

Teniendo en cuenta el mundo anglosajón, vamos a observar la legislación de Reino Unido, Irlanda y Estados Unidos (5). Respecto al primero, notamos que la Reina tiene la atribución de conceder indultos a personas condenadas por delitos; para tales efectos, existe una comisión evaluadora de casos designado por Su Majestad a propuesta del Primer Ministro. Esta comisión se encarga de informar al Secretario de Estado sobre la idoneidad de un expediente, con la finalidad de elevarlo a la Reina y lo suscriba. En Irlanda, por el contrario, la prerrogativa la tiene el Presidente de la República. En efecto, él puede indultar a casos de la jurisdicción criminal, asimismo esta facultad requiere aprobación del Gobierno y puede ser delegada a otras autoridades mediante Ley. Finalmente, el indulto o “pardon” en Estados Unidos, es una atribución del Presidente. Esta puede ser admitida en casos de delitos federales. Como sucede en nuestro país, existe una comisión que califica las solicitudes adscrita al Ministerio de Justicia estadounidense llamada “The Office of the Pardon Attorney”. Luego de la evaluación que realice la comisión, recomienda, sin efecto vinculante, la dación del indulto. La particularidad deviene que el indulto puede darse después de la comisión del delito, previo reconocimiento de culpabilidad del beneficiado. No obstante, la figura en estudio puede ser regulada por cada Estado o aprobada por sus propias autoridades.

Desde el punto de vista de algunas legislaciones de la región latinoamericana, podemos encontrar también algunas particularidades. En la Constitución ecuatoriana podemos visualizar, en el artículo 120 inciso 13,  que el indulto es otorgado por la Asamblea Nacional (Congreso) solo por motivos humanitarios, con el voto favorable de las dos terceras partes de sus integrantes, y se prohíbe concederlas  por delitos cometidos contra la administración pública, genocidio, tortura, desaparición forzada de personas, secuestro y homicidio por razones políticas o de conciencia.  

Por otro lado, la Constitución mexicana, define en las funciones del Presidente (artículo 89, apartado XIV) conceder, conforme a las leyes, indultos a los sentenciados por delitos de competencia de los tribunales federales y a los sentenciados por delitos del orden común, en el Distrito Federal. Luego, el el artículo 111, prohíbe dar indultos a funcionarios públicos que, durante sus funciones, hayan cometido delitos y tengan sentencia firme.


  1. Exp. Nº 4587-2004-AA, fundamento 38
  2. EXP. N.° 03660-2010-PHC/TC, fundamento 10
  3. EXP. N.° 4053-2007-PHC/TC, fundamento 26
  4. CASTILLO TORRES, Percy. “Las gracias presidenciales y el sistema penitenciario nacional. Comentarios a la sentencia expedida por el Tribunal Constitucional en el caso Alfredo Jalilie Awapara” en JuS-COnstitucional. Número 5, mayo del 2008, Lima. Pp. 76-77.
  5. GARCÍA SAN MARTÍN, Jerónimo. El Control Jurisdiccional del Indulto Particular. Tesis para optar por el grado de Doctor en Derecho. Las Palmas de Gran Canaria: Universidad de Las Palmas de Gran Canaria, Departamento de Derecho Público, 2006.

1 Comentario

  1. Buenas noches,

    por favor revisen su siguiente linea: “robo agravado, secuestro y extorsión (Ley N° 28760)”

    Encontré la ley N° 28760 año 2006 en el siguiente link:
    http://docs.peru.justia.com/federales/leyes/28760-jun-13-2006.pdf
    y su modificación año 2009: http://www.ilo.org/dyn/natlex/docs/ELECTRONIC/83542/92329/F156431894/PER83542.pdf
    no mencionan robo agravado (articulo 189) en la Ley N° 28760

    Por favor corrijan esa linea del artículo y coloquen la ley (de existir) que mencione robo agravado privado de recibir indulto. De encontrarme equivocado espero me puedan brindar su respuesta, me será de mucha ayuda, gracias.

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