Presidencia y Doble Nacionalidad

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El pasado 22 de junio la Bancada de Gana Perú presentó en el Congreso el Proyecto de Ley de Reforma Constitucional No. 1289-2011-CR, con el objetivo de reformar el artículo 110 de la Constitución a fin de impedir que personas con doble nacionalidad puedan postular a la Presidencia de la República. El nuevo texto sería el siguiente:

“El Presidente de la República es el Jefe del Estado y personifica a la Nación. Para ser elegido Presidente de la República se requiere ser peruano por nacimiento como única nacionalidad al momento de postular, tener más de treinta y cinco años de edad al momento de la postulación y gozar del derecho de sufragio”.

Surge entonces la pregunta de si esta restricción es razonable o no. El Proyecto se sustenta en dos argumentos principales, relacionados el primero con una supuesta doble moral que implica tener una nacionalidad adicional y el segundo con los riesgos de tener un presidente que pueda acceder a derechos y protecciones de un Estado diferente al Perú. ¿Estos motivos realmente justifican la restricción propuesta? Creo que no. Veamos:

a) La “Doble Moral” del Doble Nacional

Según la Exposición de Motivos del Proyecto, la reforma en cuestión es necesaria por motivos de seguridad nacional; se señala que el vínculo del Presidente con el país debe ser “real (…), es decir de nacimiento como fundamento de su identidad y amor a la patria y defensa de sus intereses”, siendo que “no bastan los vínculos económicos y jurídicos que más reflejan intereses fríos y calculados”. De esta forma “sólo contando con un Jefe de Estado que tenga identificación y amor con la patria estaremos protegiendo nuestro presente y futuro, de lo contrario se corre el riesgo que al tomar decisiones sobre políticas económicas, de soberanía, seguridad interna no esté primando los intereses del país”.

De estos extractos puede pues extraerse que, para los autores del proyecto, una persona con doble nacionalidad es una persona que no se identifica con su patria y no ama a su país; es una persona que está en un potencial y perpetuo riesgo de ser un traidor a la patria, por lo que restringir su derecho político a ser elegido presidente resulta plenamente justificado.

Sin embargo, la obtención de una doble nacionalidad no es un acto de traición a la patria ni mucho menos. Todo lo contrario, es una realidad amparada por nuestra legislación desde hace muchos años. Después de todo, según la Ley de Nacionalidad (Ley 26574) “la nacionalidad peruana no se pierde, salvo por renuncia expresa ante autoridad peruana”, lo que hace perfectamente posible que un peruano obtenga una segunda nacionalidad sin perder por ello su nacionalidad original.

En efecto, las personas no obtienen segundas nacionalidades como una forma de demostrar su desprecio por su país. Más bien, existen dos principales motivos por los que una persona asume una segunda nacionalidad: sea por una simple conveniencia de poder beneficiarse de ciertos derechos (facilidad de entrada a otros países, beneficios tributarios, mayor vínculo legal con el país de residencia, etc.) o por una afinidad familiar o ancestral con dicho país (un hijo o hija de extranjeros o una persona que ha vivido gran parte de su vida en otro país). En ninguno de los dos casos puede decirse que estas personas han demostrado falta de patriotismo por asumir una segunda nacionalidad ni podría asumirse en abstracto que todo doble nacional es menos patriota que un uni-nacional.

Después de todo, es perfectamente posible que existan peruanos (uni-nacionales) que no sean particularmente patriotas o que, en todo caso, no estén dispuestos a sacrificarse incondicionalmente por el bienestar de nuestra República. Incluso, es perfectamente posible que un peruano uni-nacional decida traicionar conscientemente a su patria, como sucedió en el reciente caso Ariza. Si tenemos en cuenta que algunos de los peruanos más representativos y admirados del país son dobles nacionales –piénsese en Mario Vargas Llosa (peruano-español), María Rostorowsky (peruano-polaca) y Kina Malpartida (peruana-australiana)– decir que los dobles nacionales no son lo suficientemente patriotas no parece ser justo.

No debe olvidarse pues que, si bien el patriotismo es un concepto evidentemente ligado al de nacionalidad, no es algo que se genere por la simple existencia de una nacionalidad ni es un concepto de suma cero. Se trata más bien de un sentimiento que se genera mediante la crianza y la experiencia personal y no puede considerarse que existe o no simplemente porque la persona en cuestión tiene un pasaporte adicional de un color diferente.

Esto quiere decir entonces que puede tranquilamente existir un doble nacional que no sienta mayor afinidad por su segunda nacionalidad por haberla obtenido simplemente por motivos pragmáticos y que sea más bien un ardoroso patriota de su nacionalidad original (el reciente caso en EE.UU. de la ex Candidata Presidencial suiza-estadounidense Michelle Bachman es un ejemplo). De igual forma, es también posible que exista un peruano de nacimiento que por ejemplo haya vivido la mayor parte de su vida en otro país y que no sienta ninguna afinidad ni patriotismo por el Perú y sí, más bien, por el país de su segunda nacionalidad. También puede existir un doble nacional que sienta un profundo afecto y se sienta genuinamente identificado con su segunda nacionalidad y, al mismo tiempo, sea un convencido y decidido patriota peruano. Incluso, existen importantísimos ejemplos como los de Antonio Raymondi (italiano) y María Reiche (alemana), en donde un extranjero, sin ningún vínculo “real” (para usar la terminología del Congreso) con el Perú ha terminado demostrando un gran compromiso y genuino afecto por nuestro país. Más aún, este mismo Congreso –es más, dos de los autores de este proyecto de ley– firmaron hace menos de un mes un dictamen favorable a una Resolución Legislativa que otorgaba nacionalidad peruana a una ciudadana brasilera por “servicios distinguidos a la nación peruana”. ¿Qué no es eso contradictorio con la idea de que un doble nacional es digno de desconfianza?

Además, en todo caso, la nacionalidad no es la única afiliación que podría hipotéticamente justificar sospechas sobre la real afiliación peruana de una persona. Llevando al extremo el argumento, por ejemplo, hay personas que profesan religiones que tienen profundas raíces soberanas, como podría ser el Catolicismo con el Estado Vaticano y el Judaísmo con el Estado de Israel. ¿Acaso deberíamos pedir que las personas renuncien a su fe antes de postular a la Presidencia por miedo a que su “doble afiliación” ponga en riesgo la seguridad nacional? Pero incluso, ni siquiera es necesario un vínculo empírico con otro país. No es para nada raro que una persona sienta una verdadera afinidad por un país extranjero sin que tenga ningún vínculo jurídico real con ese país, afinidad que incluso puede ser mucho más profunda que la afinidad que pueda sentir alguien que asumió una segunda nacionalidad por pura conveniencia tributaria.

Evidentemente, restringir los derechos políticos de una persona en base a su religión o su afinidad con otro país parece poco razonable; en la medida en que no existe ninguna evidencia para concluir que los dobles nacionales son “potenciales traidores” o “personas de doble moral”, ¿por qué no resulta igual de poco razonable una restricción sustentada en la doble nacionalidad?

b) Los Riesgos de la Doble Nacionalidad del Presidente

El segundo argumento que esgrime el Proyecto de Ley es que “de lo contrario permanece el riesgo que nuestros ex gobernantes se amparen en esta doble nacionalidad para evadir asumir sus responsabilidades políticas, administrativas, civiles y penales ante el pueblo que los elige y los lleva al gobierno”. Esta argumentación, por supuesto, es inseparable de la amarga experiencia que vivió el país con el ex Presidente Fujimori, que por años se refugió en su nacionalidad japonesa para evitar enfrentar a la Justicia Peruana.

Sin embargo, existe una falla importantísima con este argumento, y es que en la realidad del mundo político en el que vivimos, los Presidentes no necesitan realmente de una doble nacionalidad para escudarse de la justicia.

Basta nada más recordar, por ejemplo, el caso de Augusto Pinochet, quien sin tener una doble nacionalidad, logró evitar la justicia chilena por años, requiriéndose incluso la intervención de un Juez español para intentar enjuiciarlo (y ni aún así se pudo). Y este no es el único caso. El ex Presidente de Chad, Hissène Habré; el ex Ministro de Relaciones Exteriores del Congo, Abdoulaye Yerodia e incluso personajes tan nefastos como Adolf Eichmann y los altos mandos nazis refugiados en diversos países del mundo durante décadas luego del fin de la Segunda Guerra Mundial; ninguno de ellos necesitó de una segunda nacionalidad para huir de la justicia nacional e internacional.

Esto es lógico si se tiene en cuenta cómo funciona el mundo político. Después de todo, ¿realmente creemos que un Presidente como podría ser, por ejemplo, Fidel Castro, no podría buscar asilo en la Venezuela de Chávez y evadir así una rendición de cuentas?

En realidad pues, ambas argumentaciones, tanto la “doble moral” como los “riesgos” de la doble nacionalidad son argumentos que se sustentan en prejuicios contra los doble nacionales. Y esto es así, porque si no estuviesen sustentados en el prejuicio se propondrían alternativas menos restrictivas, pero más efectivas para paliar los “peligros a la seguridad nacional” que se mencionan en el Proyecto de Ley.

Por ejemplo, si lo que se teme es que salga electo presidente una persona que no tiene suficientes vínculos con el país o que ha perdido su peruanidad por el paso del tiempo, bastaría nada más regular, como sucede en muchos países del mundo, un requisito de residencia mínima para postular al cargo o una demostración de que la nacionalidad efectiva de la persona es en realidad la peruana y no la extranjera. Después de todo, lo increíble del Proyecto propuesto es que, según su texto, una persona que nació en el Perú de padres chilenos y luego al año fue a vivir a Chile el resto de su vida, sin haberse preocupado en lo más mínimo por la realidad peruana, pero sin asumir nacionalidad chilena, puede regresar a los 50 años al Perú y tener más derecho a regir el futuro de los peruanos que una persona que nació en Francia de padres peruanos, se mudó al Perú al año de nacido, se inscribió como peruano por vía de sus padres al cumplir los 18 años (es decir, no fue peruano “de nacimiento”, sino “por opción”) y vivió en este país los siguientes 50 años. Teniendo en cuenta las motivaciones nominalmente nacionalistas de los autores del Proyecto, ¿es eso realmente sensato?

Después de todo, si bien es cierto que los Estados tienen plena libertad para regular a quiénes y en qué condiciones otorgan su nacionalidad, también es cierto que, en principio, debería respetarse el derecho de las personas a poder tomar decisiones sobre, y participar en, la vida política del país donde realizan la mayor cantidad de actos y desarrollan la mayor parte de sus vidas.

No estoy proponiendo una liberalización completa del cargo de Presidente, pero sí creo que por lo menos la restricción propuesta no es razonable y que, en mi opinión, no sólo viola el espíritu de nuestra Constitución, que prohíbe la distinción por razón de origen, sino que resulta anacrónica en el marco de nuestra Ley de Nacionalidad, que expresamente señala que “los peruanos por nacimiento que gozan de doble nacionalidad, no pierden los derechos privativos que les concede la Constitución”.

En efecto, desde hace ya varios años, el mundo ha avanzado hacia una aceptación de la doble nacionalidad como una realidad y, más bien, ha abandonado las nociones según las cuales debía evitarse la ocurrencia de la doble nacionalidad.

Además, desde una perspectiva histórica, de acuerdo con el Profesor Peter Spiro, esta antigua tendencia anti doble nacionalidad no se sustentaba en la desconfianza ni en una “doble moral”, sino en consideraciones mucho más prácticas que tenían más que ver con un mundo marcadamente diferente al que habitamos hoy, en donde el individuo no era más que un activo a ser usado por los Estados en sus interacciones políticas. Así pues, otrora, cuando las personas carecían de los medios legales para hacer valer sus reclamos contra Estados extranjeros, sus reclamos solían ser amparados por sus propios Estados y éstos reclamaban en calidad de Protección Diplomática a nivel inter-estatal la reparación de los daños sufridos por los nacionales afectados.

En un mundo como ese, la posibilidad de que un individuo con dos nacionalidades pudiese poner en peligro las relaciones de dos Estados en virtud a una nacionalidad que no era realmente efectiva era, sin lugar a dudas, un fenómeno que debía ser prevenido. Sin embargo, en un mundo como el actual, en donde los individuos son reconocidos como sujetos de Derecho Internacional, en donde la Protección Diplomática ha visto muy reducido su uso y en donde los negocios privados de los Estados no se encuentran ya amparados por la inmunidad de jurisdicción, tal oposición a la doble nacionalidad no es ya tan convincente ni práctica.

Lo que sucede con este proyecto de ley es pues que, como mencioné antes, el Perú ha atravesado un profundo y doloroso trauma nacional con la amarga experiencia del Caso Fujimori, en donde un amplio sector de la población buscaba traerlo a la justicia peruana mientras él se escudaba en su pasaporte japonés para no rendir cuentas a su país. Y claro, no faltan las voces que dicen que la solución al problema hubiese sido tan simple como prohibir que gente como Fujimori –léase, gente con doble nacionalidad- llegue al poder.

Sin embargo, la lógica nos demuestra que este tipo de racionalizaciones individualizadas suelen tener malas consecuencias. Hace no mucho, en este mismo portal web, se publicó un artículo titulado “El Último Cisne Negro”, que empezaba advirtiéndonos sobre los peligros de las “leyes de cisne negro” (o Black-Swan Laws), es decir, “una ley creada en respuesta a una situación o caso legal muy poco representativo, que se promulga rápidamente y es luego utilizada para regular la vida diaria de todos”.[1]

Esta reforma legal es precisamente eso, una Ley de Cisne-Negro, y tiene consecuencias igual de indeseadas que la Ley de Caylee a la que hacía mención el artículo citado, en la medida en que afecta (o más bien restringe) injustificadamente los derechos de personas que no han hecho nada para merecer tal castigo.

Después de todo, es muy fácil hablar en retrospectiva, diciendo que era evidente que un Presidente con doble nacionalidad como Fujimori podría cometer un delito y luego escudarse usando esa nacionalidad. La verdad, sin embargo, es que eso, como hemos visto, no era ni es evidente y que, francamente, las leyes con nombre propio (sea que se apelliden Fujimori o Kuczynski) suelen ser malas leyes que no tienen en cuenta el beneficio de la mayoría sino únicamente el perjuicio de uno o dos individuos a costa de todos los peruanos.

Y digo todos los peruanos, porque en esencia lo que esta reforma plantea no sólo es restringir el derecho de los doble nacionales a ser elegidos, sino que restringe las opciones de todos los peruanos a elegir al mejor de sus pares, tenga o no una segunda nacionalidad.

Después de todo, el filtro que existe para determinar cuándo una persona tiene una doble moral, cuándo no es lo suficientemente peruano, cuándo creemos que va a robar y luego escudarse en otro país, son las elecciones, no los pasillos del Congreso. Al fin y al cabo, el criterio debería ser un análisis de si esta persona tiene o no un real conflicto entre su patriotismo peruano y su patriotismo extranjero (si es que lo tiene). Si el conflicto existe, pues, no debería ser presidente y nos corresponde a nosotros los votantes decírselo; pero, si este conflicto no existe, si tener una segunda nacionalidad no le representará un problema personal y logra convencer a la población de que ese es el caso, ¿quién es un Congresista para decirle al pueblo peruano que la persona que considera idónea para liderarlos no puede postular al cargo?

Y esta distinción es importante, no sólo porque el derecho a elegir y ser elegido es tan vital que su regulación debería ser lo más amplia posible, sino porque en aquellos países en donde se ha entrado en espirales restrictivos, las cosas se han terminado complicando en exceso, como en el caso de una de las propuestas de reforma constitucional en Egipto, como consecuencia de la Primavera Árabe, donde el candidato debe haber nacido en Egipto de padres Egipcios y sus padres no deben nunca haber adquirido una nacionalidad extranjera y no debe estar casado con una no egipcia (en el texto se asume que el Presidente es hombre).

En un mundo tan globalizado como el actual, es casi como si nuestros legisladores estuviesen conscientemente buscando reducir la competencia para las próximas elecciones; eso por lo menos tendría más asidero en los hechos que los argumentos que esgrimen contra la doble nacionalidad.


[1] Me he permitido hacer mi propia traducción del original en inglés, diferente a la publicada en Enfoque Derecho, para efectos que se relacione mejor con la redacción de este artículo. Mis disculpas al traductor original.

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Soy abogado por la Universidad de Lima y Magíster en Estudios Internacionales con especialización en Derechos Humanos por la Universidad de Georgetown. Soy además Profesor de Derecho Internacional en la Universidad del Pacífico. Mi principal interés gira en torno al Derecho Internacional y las Relaciones Internacionales, específicamente el Derecho Internacional Humanitario y la Justicia Transicional. Soy, asimismo, miembro de la Asociación ADV Editores y de la Asociación de Estudios sobre las Naciones Unidas del Perú - AENU Perú.

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