Por Lucía Varillas Palacios, estudiante de la Facultad de Derecho de la PUCP y miembro del Consejo Editorial de Enfoque Derecho.

Actualmente en el Perú el Poder Legislativo se encuentra concentrado en una sola cámara, el Congreso de la República. El artículo 90° de la Constitución así lo establece.

Pero esto no fue siempre así. Desde 1828, salvo por algunos periodos como el de la Confederación Perú Boliviana, las constituciones peruanas establecieron la bicameralidad: una cámara de Senadores y otra de Diputados. Sin embargo, el 5 de abril de 1992 el expresidente Alberto Fujimori disolvió el congreso e inició un proceso de reforma constitucional que supuso la concentración del Poder Legislativo en un solo órgano.

Es así que desde la promulgación de la Constitución de 1993 contamos con un sistema unicameral que originalmente comprendía 120 congresistas y que hoy cuenta con 130, elegidos de acuerdo a lo establecido en la Ley Orgánica de Elecciones.

Desde hace varios años se discute la viabilidad y utilidad de regresar a un sistema bicameral. El más reciente intento de retornar a este sistema ha sido propuesto por el congresista Gilbert Violeta, de la bancada Peruanos Por el Kambio (PPK) y miembro de la comisión de reforma electoral, junto a otros miembros de su partido.

El Proyecto de Ley, entre otras cosas, busca incorporar una cámara al Congreso que “aporte un mayor nivel de reflexión en la revisión y control de las decisiones emanadas del Congreso”. Esta cámara, llamada Senado, funcionaría entonces como un órgano de control intraórganico y consultivo superior. El Congreso actual, con sus 130 congresistas, pasaría a ser llamado Cámara de Diputados, y quienes forman parte de él Diputados.

Asimismo, esta nueva cámara contaría con facultades legislativas de manera excepcional “para el caso de insistencia de leyes observadas por el Poder Ejecutivo y de extrema complejidad constitucional de las iniciativas legislativas, así como la revisión de los procesos de antejuicio político…”. A pesar de ello, se quiere que esta facultad sea utilizada de manera excepcional en harás de no duplicar la labor legislativa y contar con dos cámaras que realicen básicamente la misma labor.

Se propone un Senado formado por 30 senadores elegidos de manera popular. 15 de estos se elegirían por distrito uninominal, integrados por uno o más departamentos conforme lo disponga la ley de elecciones mientras que los 15 restantes se elegirían por Distrito Nacional Único. El mandato de Senador sería por 5 años.

Además, el proyecto de ley establece más requisitos para ser Senador que para formar parte de la Cámara de Diputados. Además de ser peruano de nacimiento y gozar del derecho de sufragio, los candidatos a Senadores deberán ser mayores a los 45 años y haber ejercido una carrera profesional, o la cátedra universitaria, o tener experiencia laboral de al menos 15 años. Como se ve, el Proyecto de Ley propone que quienes integren el Senado sean ciudadanos que cuenten con mayores calificaciones que los Diputados. De acuerdo a la exposición de motivos se busca incorporar a las “personalidades políticas de mayor relieve nacional.

El Proyecto plantea que los Senadores no reciban una remuneración por el trabajo realizado sino dietas por las sesiones a las que asista. De esta manera la creación de la nueva cámara no supondría mayores gastos para el Estado.

Entre otras, se establecen las siguientes funciones de la Cámara de Senadores:

  • Revisar en última instancia las leyes de reforma constitucional aprobadas por Cámara de Diputados.
  • Pronunciarse en última instancia sobre las observaciones formuladas por el Poder Ejecutivo a las leyes aprobadas por el Congreso o la insistencia a la ley observada recomendada por las Comisiones Ordinarias.
  • Pronunciarse en última instancia sobre las resoluciones de la Cámara de Diputados.
  • Emitir pronunciamientos vinculantes respecto a los dictámenes de iniciativas legislativas emitidos por las Comisiones Ordinaras cuya fórmula legal vulnere o disminuya los Derechos Fundamentales o contravenga la Constitución.
  • Designar al Contralor General; ratificar la designación del Presidente del Banco Central y el Superintendente de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones; elegir a los miembros del Tribunal Constitucional y al Defensor del pueblo; y elegir a los Representantes ante al Parlamento Andino entre los integrantes del Congreso.

En términos generales se busca incorporar una cámara revisora de mayor reflexión. De esta manera se reducen los errores en los procedimientos legislativos, y se asegura su constitucionalidad. Además, se aliviaría la subrepresentación política. Todo esto sin implicar mayores gastos para el Estado.

¿Por qué regresar al sistema bicameral?

Luego de casi 24 años de contar con una sola cámara es posible notar ciertos fracasos: Corrupción, desconfianza, y falta de representación, son los defectos más graves. Tan solo el 29% de la población aprueba la gestión del congreso actual, 77% considera que el congreso actual no lo representa, y 81% considera que la mayoría de congresistas no está bien capacitado para el cargo[1]. Esto sin considerar el sin fin de escándalos protagonizados por algunos de los congresistas.

Sin quitar el mérito a aquellos congresistas que sí cumplen con su labor, es claro que existen graves problemas. Hoy en día la función de congresista se encuentra desprestigiada totalmente. En el imaginario peruano los congresistas se preocupan más por intereses particulares que por los intereses del colectivo que en teoría representan. Las leyes se hacen pero sus efectos no siempre son los esperados por la población.

Contar con dos cámaras supondría que el procedimiento legislativo sea uno donde la reflexión prime. Las leyes serían revisadas por un órgano constituido por personas con mayor experiencia y trayectoria por lo que el producto final sería (o al menos se busca que sea) una ley que funcione y cuyo impacto sea real y efectivo.

Constantemente las leyes emitidas por el congreso son revisadas de manera posterior a su emisión y puesta en efecto. En muchos casos son declaradas inconstitucionales luego de mantenerse vigentes por meses o incluso años, cosa que resulta inaceptable. Esto refleja la necesidad de un órgano de control posterior que se asegure de que las leyes respeten el orden constitucional antes de ser promulgadas.

A pesar de todo lo anterior, contar con dos cámaras podría no resultar del todo beneficioso para el país. Una cámara adicional supondría desacelerar el ya lento proceso legislativo. En muchos casos las leyes deben ser expedidas con rapidez y tener un órgano de control adicional significa una barrera adicional.

En cuanto a los cambios normativos para llevar a cabo está propuesta, se tendría que modificar los artículos 90°, 100°, 101°, 102° y 104° de la Constitución. Ahora, es importante notar que la modificación de la Constitución no es una cuestión simple. De acuerdo al artículo 206° de la Constitución una reforma constitucional como esta debe ser aprobada por mayoría absoluta del número legal de congresistas y ratificarse a través de un referéndum; o, aprobada por dos tercios del número legal de congresistas en dos legislaturas sucesivas.

Además, de aprobarse el proyecto en las siguientes elecciones estaríamos eligiendo no solo diputados sino también senadores. Esto implicaría un proceso electoral más complejo que involucraría la emisión de leyes electorales que lo regulen.

Conclusión

No existe un sistema perfecto en abstracto, cada uno tiene sus ventajas y desventajas, y su funcionalidad se verá en la aplicación práctica. Además, existen distintas formas de bicameralismo que cada Estado toma y adopta a las particularidades de su país. En países como Inglaterra y Estados Unidos la bicameralidad ha demostrado funcionar de manera correcta sin embargo este podría no ser el caso en países más pequeños.

El éxito de este sistema depende de un número de factores externos que el pleno del Congreso deberá considerar y evaluar. No será un proceso fácil implementarlo; ya que supone cambios realmente significativos para la estructura del Poder Legislativo. Sin embargo, la implementación del Senado de acuerdo a lo que el Proyecto de Ley establece sería un cambio realmente positivo para el país. Una cámara adicional puede hacer más lento el proceso pero en la mayoría de los casos hay que preguntarnos: ¿Cuál es el apuro?

Si bien supone un reto y hasta un riesgo optar por un sistema bicameral, el resultado final podría ser la emisión de leyes sobre las cuales dos cuerpos de personas han reflexionado, es decir, leyes bien pensadas y finalmente mejores.

[1] IPSOS Opinión Data: Resumen de Encuestas a la opinión pública. Lima. Consulta: 03 de febrero de 2017  http://www.ipsos.pe/sites/default/files/opinion_data/Opinion%20Data%20Enero%202017.pdf

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