Por Uber López y Marcelo Castilla, miembros del Consejo Editorial de EnfoqueDerecho.com y estudiantes de la Facultad de Derecho de la PUCP.

El pasado 29 de septiembre, el grupo parlamentario Peruanos por el Cambio —PPK—, a iniciativa del Congresista Juan Sheput y con la suscripción de Carlos Bruce, Vicente Zeballos, Mercedes Aráoz, Ana María Choquehuanca, Alberto de Belaúnde y Roberto Vieira, presentó un proyecto de ley de reforma constitucional que modifica los requisitos para el cargo de Defensor del Pueblo. Este proyecto propone, específicamente, la modificación del artículo 161 de la Constitución Política del Perú.

Actualmente, este artículo prescribe:

“Artículo 161.- Defensoría del Pueblo

[…] Para ser elegido Defensor del Pueblo se requiere haber cumplido treinta y cinco años de edad y ser abogado. […]”

De aprobarse el proyecto de ley, el artículo quedaría de la siguiente manera:

“Artículo 161.- Defensoría del Pueblo

[…] Para ser elegido Defensor del Pueblo se requiere título universitario y haber cumplido cuarenta y cinco años de edad. […]”  

En suma, los dos cambios que se proponen son: i) la eliminación del requisito de ser abogado y ii) la variación de la edad mínima exigida, de 35 a 45 años.

A raíz de este proyecto surgen una serie de interrogantes: ¿en qué se justifica este proyecto de ley? ¿cuál es la experiencia internacional al respecto? ¿este cambio es idóneo? En las siguientes líneas trataremos de responder a cada una de estas.

¿Qué es el Defensor del Pueblo?

Para entender la justificación de la modificación, primero debemos saber en qué consiste este cargo público. El origen de la figura del Defensor del Pueblo es, sin duda, el Ombudsman sueco. Este término significa: “el hombre(man) del(s) mandato(ombud)”. En dicho país, el Ombudsman se desempeña como un contralor de la administración pública, cuya principal tarea es la defensa del ciudadano. Para tal fin se le otorga un amplio poder para acceder a todo documento de la justicia y de la administración. Asimismo, puede actuar por propia iniciativa o por impulso de quejas o denuncias escritas, concretas y firmadas[1].

Ahora bien, desde mediados del siglo XIX, esta institución trascendió las fronteras suecas y se extendió rápidamente por toda Europa. Así, a medida que los estados consolidaron sus sistemas administrativos y judiciales, surgió la necesidad de un protector del ciudadano frente a los posibles abusos que este podría sufrir de parte del Estado.

Hoy en día, las funciones de los “Defensores del Pueblo” no distan mucho del modelo sueco inicial. Salvo ciertas excepciones, casi todos los países democráticos del mundo han incorporaron esta institución a sus sistemas estatales. En tal sentido, el Defensor del Pueblo es entendido como aquella persona designada para defender y proteger los derechos de los ciudadanos frente a posibles abusos derivados del ejercicio del poder estatal.

¿En qué se justifica este cambio?

En el proyecto de ley en cuestión se parte de los argumentos presentados en el Congreso Constituyente Democrático de 1993. En este se planteó al Defensor del Pueblo como un integrante de la Fiscalía de la Nación; por ello se propuso que los requisitos para su designación debían ser los mismos que los exigidos para ser vocal supremo. Ello en virtud de los establecido en la Constitución de 1980:

“Artículo 250. El Ministerio Público es autónomo y jerárquicamente organizado. Le corresponde […] 

4.- Actuar como defensor del pueblo ante la administración pública.

Artículo 251. […] Los miembros del Ministerio Público tienen las mismas prerrogativas que los integrantes del Poder Judicial […] Su nombramiento está sujeto a idénticos requisitos y procedimientos […]”. 

Ahora bien, según el proyecto de ley, y al analizar las facultades que se le atribuyen al Defensor del Pueblo (Art. 9 de la Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo), se evidencia que dichas facultades no corresponden con las otorgadas a la función jurisdiccional. La labor del Defensor se relaciona directamente con la protección de los derechos de los ciudadanos; mientras que de la segunda, con la administración de justicia. Hecha esta diferenciación resulta totalmente ilógico que deban exigirse los mismos requisitos en ambos casos.

Un segundo argumento que justificó la exigencia de abogado para este cargo fue de un corte más pragmático: un Defensor del Pueblo que es abogado está en mejores condiciones de proteger los derechos e intereses del ciudadano dado su conocimiento en torno al derecho, que otra profesión no podría aportar de forma tan eficiente.

En esa línea, los autores del proyecto de ley consideran que hoy en día resulta claro que existen muchas otras carreras que brindan a los profesionales la debida formación jurídica y reflexión crítica necesarias para el idóneo ejercicio de este cargo. En tal sentido, plantean que, por ejemplo, profesionales en Ciencias Políticas podrían desempeñar este cargo de manera idónea. En tal sentido, citan el caso español, el mismo que describiremos más adelante.

No obstante, no debemos perder de vista que depende de cada realidad los mínimos requisitos que deben ser exigibles para el cargo. Por ejemplo, en un país donde las violaciones a los Derechos Humanos por parte del Estado son recurrente, la figura del Defensor tendría que ser más activa y profesional. En ese sentido, quien ejerza el cargo debe tener ciertas características que garanticen el mejor desempeño posible.

En cuanto a la determinación de la edad, el proyecto plantea los 45 años como la más indicada. Para ello argumentan que ha dicha edad una persona tiene la suficiente experiencia y ha pasado por una serie de procesos políticos, lo cual garantizaría que posea la formación profesional y la experiencia funcional necesarias para su correcto desenvolvimiento en el cargo.

Sin embargo, encontramos esta medida desproporcionada en comparación con otros cargos públicos, donde incluso el cargo requeriría mayor experiencia que la del Defensor. Tal es el caso del Presidente de la República, cuya edad mínima requerida es de 35 años.

¿Cómo es la figura del Defensor en otros ordenamientos?

En el caso europeo, el artículo 6 del capitulo 12 de la la Ley de Instrumento de Gobierno de Suecia —Constitución Sueca—, señala que para ser Ombudsman solo se requiere ser ciudadano sueco.  Mientras que en España, la Ley Orgánica 3/1981 del Defensor del Pueblo señala que:

“[…] podrá ser elegido Defensor del Pueblo cualquier ciudadano español mayor de edad que se encuentre en el pleno disfrute de sus derechos civiles y políticos.”

Pese a que la norma no obliga que el Defensor sea necesariamente abogado, desde la creación de la institución en 1981, todos los Defensores han sido juristas, salvo la actual Defensora Soledad Becerril, quien estudió filosofía.

El caso latinoamericano ha sido influenciado por el modelo español. No obstante, algunos ordenamientos le han dado ciertas características especiales.

La Constitución argentina, en su artículo 86 indica:

“[…] el defensor del Pueblo tiene legitimación procesal. Es designado y removido por el Congreso con el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes en cada una de las Cámaras. Goza de las inmunidades y privilegios de los legisladores. Durará en su cargo cinco años, pudiendo ser nuevamente designado por una sola vez”

Colombia, por otro lado, menciona en el artículo 28 de su Constitución:

“El Defensor del Pueblo formará parte del Ministerio Público y ejercerá sus funciones bajo la suprema dirección del Procurador General de la Nación. Será elegido por la cámara de Representantes para un periodo de cuatro años de terna elaborada por el Presidente de la República”.

Ecuador exige que “para ser designado Defensora o Defensor del Pueblo será necesario cumplir con los mismos requisitos exigidos para las juezas y jueces de la Corte Nacional de Justicia y acreditar amplia trayectoria en la defensa de los derechos humanos. La Defensora o Defensor del Pueblo tendrá fuero de Corte Nacional de Justicia y gozará de inmunidad en los términos que establezca la ley.”

En Latinoamérica, Chile y Uruguay no cuentan con la figura constitucional de Defensor del Pueblo; sin embargo se crearon instituciones públicas, como el Instituto Nacional de Derechos Humanos para el caso chileno y el Instituto Nacional de Derechos Humanos y Defensora del Pueblo para el uruguayo, que cumplen con las mismas funciones.

Como bien se aprecia, en la experiencia internacional no existe un consenso en cuanto a la exigencia del título de abogado como requisito para ser Defensor del Pueblo, ni mucho menos sobre la edad mínima requerida.

¿Es idónea esta modificación?

Luego de analizar el artículo 9 de la Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo (Ley N° 26520), norma que establece las funciones del Defensor del Pueblo, son las cuatro primeras atribuciones establecidas para este cargo las que nos llaman poderosamente la atención:

“Artículo 9°.- El Defensor del Pueblo está facultado, en el ejercicio de sus funciones, para: 

1.- Iniciar y proseguir, de oficio o a petición de parte cualquier investigación conducente al esclarecimiento de los actos y resoluciones de la Administración Pública y sus agentes que, implicando el ejercicio ilegítimo, defectuoso, irregular, moroso, abusivo o excesivo arbitrario o negligente, de sus funciones, afecte la vigencia plena de los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y de la comunidad. 

2.- Ejercitar ante el Tribunal Constitucional la acción de inconstitucionalidad contra las normas con rango de ley a que se refiere el inciso 4) del Artículo 200° de la Constitución Política, asimismo, para interponer la Acción de Hábeas Corpus, Acción de Amparo, Acción de Hábeas Data, la de Acción Popular y la Acción de Cumplimiento, en tutela de los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y de la comunidad. Asimismo, está capacitado o facultado para intervenir en los procesos de Hábeas Corpus, para coadyuvar a la defensa del perjudicado. Constitución – Artículo 162° (funciones del Defensor), artículo 200° numeral 4) (el Defensor puede interponer la acción de inconstitucionalidad contra normas con rango de ley).

3.- Iniciar o participar de oficio o a petición de parte, en cualquier procedimiento administrativo en representación de una persona o grupo de personas para la defensa de los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y de la comunidad.

 4.- Ejercer el derecho de iniciativa legislativa conforme al artículo 162° de la Constitución. […]”

Como es posible apreciar, el idóneo cumplimiento de estas funciones y obligaciones del Defensor del Pueblo exigen un profundo conocimiento de las materias administrativas, judiciales y constitucionales, además de un estrecho vínculo con la práctica del derecho ya que todas ellas se relacionan con el actuar propio de un abogado. En consecuencia, resulta claro que de permitir que una persona ajena al estudio del derecho ejerza el cargo de Defensor del Pueblo, estas funciones no serían cumplidas con la eficiencia requerida.

Conclusión

Por todo lo expuesto consideramos que este proyecto de ley no resulta ventajoso para las necesidades del país. En primer lugar, porque la condición de abogado no responde a una jerarquización de ciudadanos, como se mencionó en los debates del Congreso Constituyente Democrático, o a un capricho tonto del legislador, sino a la búsqueda de la eficiencia en las obligaciones implícitas a este cargo mediante la especialización en la materia. El Defensor del Pueblo ejerce una función básicamente de defensa, y en ese sentido, es lógico que deba tener conocimiento de los métodos legales que solo le otorga una carrera en la abogacía. Por otro lado, encontramos injusto el requerimiento de los 45 años de edad, puesto que la edad mínima exigida para este cargo debe ser proporcional con la requerida para otros similares.

En los últimos años, el cargo de Defensor del Pueblo ha sido duramente criticado por la clara ineficacia en sus funciones. Sin embargo, la respuesta no está en expandir el rango de perfiles profesionales admisibles para este cargo o en aumentar la edad mínima requerida, sino en una reforma del procedimiento para su elección. De nada sirve innovar en los requisitos exigibles para acceder a este cargo si el sistema seguido para su designación es totalmente ineficiente, tal y como se ha verificado en la práctica.


[1] OCHOA CARDICH, César. El defensor del pueblo como problema democrático. Derecho PUCP. num. 50: 1996 pp. 295. Disponible en:  http://revistas.pucp.edu.pe/index.php/derechopucp/article/view/5932/5941)

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