Por Manuel Privat, asesor legal del Sindicato Unitario de Trabajadores del Poder Judicial, adjunto de docencia del curso de Derecho Laboral General en la PUCP y docente del Centro de Formación Continua de PUCP
A propósito de su más reciente pronunciamiento, el pleno jurisdiccional del Tribunal Constitucional (TC), una vez más, ha hecho primar el derecho a la negociación colectiva sobre otros intereses de relevancia constitucional como el equilibrio presupuestal. En efecto, el TC ha decidido declarar la inconstitucionalidad parcial de las Leyes de Presupuesto del Sector Público de cuatro períodos consecutivos: referidas a los años fiscales 2012 y 2013, Leyes 29812 y 29951, respectivamente; y por conexión, dado que “prolongan la situación de hecho inconstitucional”[1], aquellas referidas a los años fiscales 2014 y 2015, Leyes 30114 y 30182; toda vez que algunas disposiciones de las citadas normas restringen ilegítimamente el derecho de los trabajadores públicos a negociar mejoras salariales.
La historia de la negociación colectiva en el sector público, como es el caso de muchos otros derechos sociales y políticos reconocidos ahora en nuestro país, se inició con la plena negación de su reconocimiento, para luego, con el paso de los años, ir conquistando poco a poco la mayoría de los atributos de los que hoy goza. Así, fue el Decreto Ley 11377 el que durante aproximadamente 34 años reguló, por primera vez, este “derecho” para los trabajadores públicos[2]. La norma en cuestión, fue categórica al excluir la posibilidad de que los trabajadores públicos puedan sindicalizarse.
No fue sino hasta el año 1984, cuando se promulgó el Decreto Legislativo 276 (y que derogó el Decreto Ley 11377) que, en rigor, ya se pudo hablar de derechos como sindicalización y negociación colectiva en el Sector Público. Así, el artículo 24 de dicha norma reconoce como un derecho de los servidores públicos de carrera la posibilidad de “constituir sindicatos con arreglo a ley”. No obstante, el avance en materia de reconocimiento de derechos a nivel colectivo no fue total, ya que el artículo 44 del mismo dispositivo excluye la posibilidad de que la entidad a la cual se adscribe el sindicato negocie conceptos remunerativos, bajo sanción de nulidad[3].
Si bien a nivel constitucional el derecho a la negociación colectiva se encuentra plenamente reconocido desde el año 1979, lo cierto es que la efectividad en el ejercicio de ese y muchos otros derechos sólo puede ser medida cuando entra en contacto con la realidad. Así, a través de la aplicación del control de constitucionalidad, diversas judicaturas y tribunales han logrado solventar las limitaciones que plantean el Decreto Legislativo 276 y las normas que lo modifican.
En ese sentido, es preciso señalar el papel que ha desempeñado el TC con la emisión de 3 sentencias de inconstitucionalidad en materia de negociación colectiva en el sector público y que delimitan la situación actual de este derecho:
La primera, recaída en el expediente 008-2005-PI/TC, Juan José Gorriti y más de cinco mil ciudadanos c. Congreso de la República, referida a la constitucionalidad de la Ley Marco del Empleo Público, Ley 28175. La sentencia, además de desarrollar temas como el desarrollo de la función pública conforme a la Constitución y la carrera administrativa como bien jurídico constitucional, remarca que la Constitución reconoce los derechos de sindicación y huelga de los trabajadores públicos, teniendo en consideración aquellas restricciones que la propia Constitución establece[4]; sin embargo, añade, dichas restricciones deben encontrarse en consonancia con los tratados internacionales firmados y ratificados por el Perú.
La segunda, a propósito del expediente 00018-2013-PI/TC, 34 congresistas de la República c. Congreso de la República, referida a la constitucionalidad de la Ley 30057, Ley del Servicio Civil. Un dato particular de este fallo fue el empate de votos al momento de resolver la controversia. No obstante, el último párrafo del fundamento 61 del citado fallo fue certero al señalar que la negociación colectiva tiene como finalidad mejorar las condiciones de empleo de los trabajadores en general, para así alcanzar bienestar y justicia social en un contexto de coordinación económica y equilibrio social[5]. En esa línea de razonamiento, el fundamento 74 de dicha ejecutoria hace hincapié en que si bien “la negociación colectiva en el sector público presenta ciertas dificultades dado que las remuneraciones de sus trabajadores se determinan por la Ley del Presupuesto de la República, no es razón suficiente para excluir a las organizaciones sindicales de trabajadores públicos de toda participación en el establecimiento de sus beneficios económicos, siempre que se respete el límite constitucional del presupuesto equitativo y equilibrado”. El TC respalda este argumento en lo sostenido por el Comité de Libertad Sindical de la OIT en las recomendaciones incluidas en el caso 2690 conocido por dicho órgano. Finalmente, el TC impone un plazo de 90 días al Congreso de la República, con la finalidad de que establezca mecanismos idóneos, distintos a la negociación colectiva, que permitan el diálogo entre los trabajadores públicos y el Estado sobre temas remunerativos[6].
El tercero, y más reciente, es el recaído en los expedientes: 0003-2013-PI/TC, 0004-2013-PI/FC y 0023-2013-PI/TC, Caso Ley de Presupuesto Público. A efectos de realizar una mejor distribución en el análisis proponemos segmentar los fundamentos utilizados por el TC en función a los temas abordados y que desarrollan el derecho a la negociación colectiva en el sector público. Con dicha finalidad, planteamos el siguiente cuadro:
| Tema abordado en la sentencia: | N° de fundamento: | Posición del Tribunal Constitucional: | |
| Derecho de negociación colectiva | 43 | La titularidad del derecho a la negociación colectiva es inherente a los trabajadores del servicio público (así lo manifiesta el TC y lo reconocen ambas partes dentro de la controversia). | |
| 45 | El silencio del artículo 42 de la Constitución acerca de la titularidad del derecho de negociación colectiva de los trabajadores públicos no puede entenderse de forma excluyente. | ||
| 46 | Los derechos de sindicación, huelga y negociación colectiva recogidos en el artículo 28 de la Constitución también son de titularidad de los trabajadores públicos. | ||
| 47 | Una interpretación institucional de los derechos de sindicalización y huelga lleva a la conclusión de que el artículo 42 de la Constitución consagra el derecho a la negociación colectiva. | ||
| 49 | Dicha interpretación guarda coherencia con el principio-derecho de igualdad. Cualquier otra interpretación que excluya el derecho a la negociación colectiva del plexo de derechos del trabajador público sería sesgada. | ||
| “Condiciones de trabajo y/o empleo” (en el marco de una negociación colectiva) | 60 | Comprenden a aquellas medidas orientadas a proteger, otorgar facilidades y garantías de carácter sindical a los representantes de los trabajadores. También forman parte de estos conceptos los mecanismos que permitan la solución o prevención de conflictos de naturaleza laboral. | |
| 62 | De igual forma, comprende la posibilidad de que entre trabajadores y empleadores se alcancen acuerdos relacionados con el incremento de remuneraciones. | ||
| Límites al derecho a la negociación colectiva | 57 | Al ser un derecho de configuración legal, el legislador puede establecer parámetros al derecho de negociación colectiva para delimitar o configurar el contenido protegido, establecer condiciones a su ejercicio, así como señalar las restricciones y limitaciones a las cuales se somete. | |
| 63 | No es inconstitucional que, por afectación al principio de igualdad, el legislador establezca un régimen jurídico diferenciado según el proceso de negociación en el que los acuerdos afecten a los trabajadores públicos, a los trabajadores del sector privado, o a ambos. Esto en atención a los principios constitucionales que regulan el régimen presupuestal del Estado. | ||
| 65 | El bien común y el hecho de que la negociación colectiva en materia de remuneraciones y otros beneficios tenga relación directa con el manejo del presupuesto del Estado generan que se puedan establecer parámetros normativos o la intervención del Estado en las negociaciones del ámbito público, sin que ello implique su inconstitucionalidad. | ||
| 67 | La negociación colectiva es un proceso de diálogo y flexibilización de posturas a las que se someten ambas partes involucradas. Desde un inicio, la negociación por parte del Estado deberá observar la buena fe y el compromiso estricto de las obligaciones asumidas al entablarse la negociación. La aprobación final llevada a cabo por el parlamento velará, entre otros, por que el Estado no asuma una deuda pública desproporcionada, aun cuando las demandas sociales así lo exijan. | ||
| Desarrollo legal insuficiente en materia de negociación colectiva de los trabajadores públicos | 68 | Si bien el régimen que prescribe el capítulo IV del Título lll de la Ley del Servicio Civil contiene algunas disposiciones sobre negociación colectiva, la misma no resulta aplicable a todas las entidades públicas. (No obstante el TC no se pronuncia sobre la constitucionalidad de dicha norma). | |
| Declaración de inconstitucionalidad de normas por «conexión o consecuencia» | 95 | El TC puede extender la declaración de inconstitucionalidad a todas aquellas otras disposiciones que se encuentren ligadas a los dispositivos impugnados a través de un proceso de inconstitucionalidad, sea por “conexión o consecuencia”. Así, la relativización del principio de congruencia es posible conforme al artículo 78 del CPC para todos aquellos casos en donde las disposiciones declaradas inconstitucionales se encuentren vinculadas por conexión o consecuencia, y sean del mismo rango o alguno inferior. | |
Los fundamentos arriba esquematizados, condujeron a que el TC declare la inconstitucionalidad parcial de las Leyes de Presupuesto (mencionadas al inicio de este artículo), en tanto proscriben la posibilidad de negociar colectivamente por conceptos remunerativos.
A criterio del Tribunal, los trabajadores públicos gozan del derecho a negociar colectivamente respecto de aquellas materias que inciden en su relación laboral, entre las que se encuentran los aumentos salariales. No obstante, dicho poder de negociación en el Estado se encontrará circunscrito al equilibrio del presupuesto público, para lo cual deberá ponderarse la necesidad de establecer límites a los incrementos dispuestos por negociación colectiva, mediante aprobación legislativa del convenio colectivo, en aras de proteger al Estado de circunstancias políticas, económicas y sociales específicas, que resulten manifiestamente adversas para el país[7].
En línea con lo dicho anteriormente, la sentencia materia de análisis ha servido también para que el TC fije su postura con relación a las restricciones o prohibiciones a la negociación colectiva de los trabajadores del sector público. Así, en la ejecutoria se ha establecido que “dada la periodicidad anual de la Ley de Presupuesto, toda disposición legal que ella contenga, cuya vigencia supere, expresa o implícitamente, el período anual respectivo, o que establezca una vigencia ilimitada en el tiempo, es ´per se´ incompatible con el artículo 77 de la Ley Fundamental, como igualmente es inconstitucional, por sí mismo, que en la Ley de Presupuesto se regule un contenido normativo ajeno a la materia estrictamente presupuestaria”[8].
En ese sentido, lo dicho en el párrafo anterior nos permite afirmar que el TC arriba a dos conclusiones:
La primera, sobre la base de que si bien es válido que un dispositivo legal delimite el ejercicio de derechos, dado que los mismos no poseen un carácter absoluto, las limitaciones a un derecho fundamental, como es el de negociación colectiva, sólo será válida de forma temporal. Por tanto, señala el TC, que las restricciones presupuestales “no pueden exceder de la vigencia anual de las leyes de presupuesto, siendo de tres años el plazo máximo de duración de la prohibición, y siempre que subsistan las razones que condujeron a adoptarlas”[9]. Para arribar a esta conclusión el TC ha tenido en consideración la Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT.
La segunda, sobre el hecho de que una norma presupuestaria contenga disposiciones que establezcan la forma de escoger a los presidentes de los tribunales arbitrales, o regulen la actuación de los árbitros, pone de manifiesto la transgresión de atribuciones conferidas al legislador en materia presupuestal, razón por la cual aquella norma deviene en inconstitucional[10].
Por tanto, al haber transcurrido más de tres años desde la entrada en vigor de la primera de las normas acotadas por el TC en la presente sentencia, la cual planteó la “prohibición del incremento de remuneraciones mediante el procedimiento de negociación colectiva”[11] en el sector público, ya se habría superado el tiempo razonable para tal restricción, hecho que valida la declaración de inconstitucionalidad de los artículos que la prescriben[12].
Es preciso subrayar que el TC ha decidido decretar la «vacatio sententiae» del punto resolutivo No. 1 de la sentencia. En ese sentido, será recién la legislatura ordinaria del período 2016-2017 la que tendrá la responsabilidad de regular las negociaciones colectivas observadas, para lo cual dispondrá de un plazo máximo de un año. La nueva ley, que regule materias similares a las acotadas en este caso por el TC, deberá precisar si será necesaria la aprobación legislativa del convenio colectivo o acuerdo, y deberá determinar en qué nivel se llevará a cabo la negociación. Esto, en un marco en el cual la emisión de la sentencia coincide con la convocatoria a elecciones generales en el país. Obviar este hecho, implicaría afectar de manera directa a la nueva composición parlamentaria, así como la posibilidad de consensuar, en palabras del TC, «un proyecto legislativo que tenga en cuenta también el interés nacional»[13].
Se ha dicho ya que constituye un gran riesgo el hecho de que cada sindicato pueda obtener mejoras salariales para sus afiliados, en función a su fortaleza y relevancia en contraposición al Ministerio de Economía y Finanzas. En ese sentido, creemos, lo más razonable sería esperar que una nueva ley sea la que determine el nivel en el que se instalará la negociación y, de ser el caso, establezca que esta se desarrolle de forma centralizada y no por institución. Si bien el TC ha señalado que el derecho a negociar colectivamente temas remunerativos está supeditado a disposiciones legales, esto no debería constituir una puerta abierta para limitar irrazonablemente el derecho a la negociación colectiva, esto es, afectar su contenido esencial, el cual debe abarcar la negociación de mejoras salariales.
Finalmente, planteamos la siguiente pregunta: ¿cómo quedan las negociaciones por iniciarse o en trámite que involucran temas remunerativos? A nuestro modo de ver, las mismas quedarían suspendidas o sin un sustento jurídico práctico hasta la fecha en que vence el plazo del congreso para implementar la regulación a nivel legal que ordena el TC. Sin embargo, de esta cuestión surge otra interrogante: ¿qué sucede si el Congreso no cumple con implementar la regulación exigida para llevar a cabo la negociación colectiva en el sector público? Optamos por considerar que, ante la ausencia de su cumplimiento, la negociación colectiva deberá seguir los cauces regulares previstos en las normas correspondientes, y pasibles de control constitucional, según corresponda.
[1] Fundamento 99 de la Sentencia.
[2] El artículo 49 de la referida norma, señala que “Los empleados públicos podrán asociarse sólo con fines culturales, deportivos, asistenciales o cooperativos. Dichas asociaciones están prohibidas de adoptar la denominación u organización propia de los Sindicatos, de adoptar las modalidades de acción de estos organismos, de ejercer coacción en sus peticiones y de recurrir a la huelga”.
[3] “Artículo 44.- Las Entidades Públicas están prohibidas de negociar con sus servidores, directamente o a través de sus organizaciones sindicales, condiciones de trabajo o beneficios que impliquen incrementos remunerativos o que modifiquen el Sistema Único de Remuneraciones que se establece por la presente Ley, en armonía con lo que dispone el Artículo 60 de la Constitución Política del Perú. Es nula toda estipulación en contrario”.
[4] Fundamento 52: “…la Constitución reconoce en su artículo 42 el derecho de sindicación de los servidores públicos. Consecuentemente, las organizaciones sindicales de los servidores públicos serán titulares del derecho a la negociación colectiva, con las excepciones que establece el mismo artículo 42°, a saber los funcionarios del Estado con poder de decisión, los que desempeñan cargos de confianza o de dirección, y los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional.
Por ello, para una adecuada interpretación del ejercicio del derecho a la negociación colectiva de los servidores, conforme a la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución, debemos tener presente el Convenio N.° 151.° de la OIT relativo a la protección del derecho de sindicación y los procedimientos para determinar las condiciones del empleo en la administración pública”.
[5] Fundamento 61: “(…) La negociación colectiva pretende mejorar las condiciones de vida y de trabajo de sus destinatarios (fundamento 3 de la STC 0261-2003-AA/TC), y de este modo, lograr el bienestar y la justicia social en las relaciones que surgen entre empleadores y trabajadores, dentro de un espíritu de coordinación económica y equilibrio social (fundamento 3 de la STC 2566-2012-PA/TC)”.
[6] Fundamento 79: “Bajo estos argumentos, se exhorta al legislador para que en un plazo perentorio de noventa días calendario, establezca mecanismos idóneos distintos a la negociación colectiva que permitan un verdadero diálogo entre trabajadores y administración pública respecto a materia remunerativa, de acuerdo a lo establecido en el Convenio 151 de la OIT que interpreta los artículos 28 y 42 de la Constitución. En caso de no emitirse dicha ley, este Tribunal en pos de salvar la constitucionalidad de las normas impugnadas de la Ley 30057, proveerá los alcances específicos del mencionado mecanismo, a través de un nuevo pronunciamiento”.
[7] Fundamento17, «Caso Ley de Presupuesto Público».
[8] Fundamento 29, “Caso Ley de Presupuesto Público”.
[9] Fundamento 88, “Caso Ley de Presupuesto Público”.
[10] Fundamento 39, “Caso Ley de Presupuesto Público”.
[11] Fundamento 93, “Caso Ley de Presupuesto Público”.
[12] Fundamento 93, “Caso Ley de Presupuesto Público”.
[13] Fundamento 71, “Caso Ley de Presupuesto Público”.
