[Primera parte] Por Ramón Huapaya, profesor de Derecho Administrativo Económico en la PUCP y asociado del Estudio Rodrigo, Elías & Medrano Abogados

Luego de un complejo proceso, el Congreso de la República ha decidido brindar facultades al Poder Ejecutivo para legislar en diversas materias, entre las cuales destacan varias que tienen que ver con reformas administrativas. Esto se ha consumado con la Ley N° 30506, publicada el domingo 09 de octubre.

Aún antes de dicha delegación, han trascendido al conocimiento público las acciones de diagnóstico y trabajo que se vienen realizando en el Gabinete Zavala para implementar tales reformas gravitantes sobre la legislación de procedimiento administrativo de APP’s así como de contrataciones del Estado. Estos cambios permitirán impulsar la inversión privada, y por ende el crecimiento, la generación de empleo y continuar en la senda del crecimiento económico.

No obstante, un buen número de las reformas anunciadas serán implementadas mediante la delegación de facultades. Estamos seguros que hay otras reformas trascendentales que se tienen que pensar y trabajar en el corto y mediano plazo, por la vía de presentación de proyectos de Ley al Congreso, para que sean trabajados conjuntamente por el bien del país. Otto BACHOF decía que “el esfuerzo de todos aquellos para los que el Estado de Derecho significa algo, debe orientarse a trabajar en su perfeccionamiento”, y sin duda, ello debe marcar las pautas de este proceso de reforma.

El diagnóstico de por qué se necesitan las reformas es algo que resulta evidente. Sin embargo, de lo que no se habla mucho es lo siguiente: si bien se ha producido un crecimiento espectacular del derecho público desde los 90 del siglo pasado en adelante (lo cual se ha visto reflejado en procesos actualmente vigentes, como la “constitucionalización del derecho administrativo”, el convencimiento de que el principio de legalidad es necesario para habilitar toda la actuación administrativa – sobre todo la interventora y la de gravamen sobre los derechos-, la necesaria descentralización administrativa hacia regiones y municipios, el influjo de los tratados de derechos humanos y de inversión, las grandes reformas como las del servicio civil, entre otros); ese crecimiento del derecho público ha generado una consecuencia colateral no prevista, o no calculada. Esa consecuencia es el hecho de habernos convertido en un Estado más “administrativizado”, más garantista, pero también hiper-regulado, hipertrofiado, sujeto a un sinnúmero de normas controlistas sin justificación alguna, y que genera asfixias y patologías que traban el camino del crecimiento de la inversión privada (en todos sus niveles, desde las grandes empresas hasta las mypes, así como a las personas naturales) en diversos rubros.

Todo lo que se había avanzado en la década de los 90 para eliminar las regulaciones pensadas para un Estado como actor fundamental del proceso económico (que era el modelo de la Constitución de 1979), ha sido reemplazado a partir del año 2001 en adelante con lo que puede describirse como una neo-regulación o re-regulation. Esta última, si bien estatuye garantías para los derechos de los administrados así como de los terceros y del interés público, también es una normativa que se ha revelado en algunos casos como excesiva, y que por ende, impide el desarrollo de proyectos públicos y privados. Es decir, dando la vuelta al péndulo, hemos ido de un sistema intervencionista que garantizaba el rol empresarial del Estado como gestor de riqueza de la economía y que impedía la inversión privada (1968-1990),  a un sistema libre y desregulado en muchas materias (1990-2000). Luego, sin darnos cuenta, hemos vuelto a un sistema hiper-regulado, que en apariencia respeta la iniciativa privada, pero que la somete a intensas regulaciones administrativas (2001-…). El Estado Regulador se ha vuelto una realidad, pero compleja, difusa, incomprensible, poco predecible, con nuevas, temibles e importantes herramientas como las potestades fiscalizadoras y sancionadoras.

Junto a todo lo anterior,  y como producto de estos cambios, nuestra Administración Pública se ha vuelto sumamente compleja: en pro de la descentralización administrativa hacia regiones y municipios (hecha de manera inorgánica e irreflexiva), hemos hecho uso y abuso de la creación de nuevos “Organismos, Superintendencias y Agencias” que ejercen sus competencias ya no con carácter sectorial, sino fundamentalmente con carácter transversal. La racionalización que se había alcanzado con la sectorialización de funciones de los organismos públicos, hoy se ha perdido.

Podríamos aún encontrar un tercer argumento, en cuanto a los cambios políticos y sociales que vienen sucediendo de manera imparable. Inclusive la actual característica de los procesos de cambio es que éstos suceden de manera brusca e imprevista, en lo que se ha llamado disruption. Es por ello que se dice que la Administración Pública se encuentra en reforma permanente, para responder a tales cambios. No le faltaba razón a un jurista argentino, Miguel S. MARIENHOFF, cuando decía que el derecho administrativo era un ius in fieri, un derecho en permanente cambio y evolución.

Aún cuando el panorama descrito parece desolador, lo cierto es que creo que estamos frente a una crisis de crecimiento del sistema del derecho público, el cual necesita tomar correctivos para enrumbar su camino. Lo que se necesitan son reformas de tercera generación en el sistema del derecho público, para (i) corregir los excesos del sistema regulatorio, y sobre todo los campos de incertidumbre o espacios de discrecionalidad creados en detrimento de la seguridad jurídica, amén de aquellos sectores donde se incrementó exponencialmente las potestades fiscalizadoras y sancionadoras; (ii) conservar las buenas reformas (sobre todo las estructurales: servicio civil, carrera magisterial, ley universitaria, gestión integrada de programas sociales, entre otras) pero acotándolas de manera debida, eliminando sus consecuencias colaterales no deseadas; y (iii) acercar el Estado Administrativo y Regulador a las personas y ciudadanos: vale decir, construir un Estado servicial, predecible y además que apoye a la persona, en una lógica de colaboración desde los procedimientos administrativos, la elaboración de normas y la configuración contractual de acuerdos público-privados.

Algo tiene que resultar claro: no se trata de reformar para “volver a los 90”. La regulación no es un ejercicio retro o vintage. Vemos a diario que hay gente que sueña con desregular todo, algo que es una quimera, algo tan soñador como pretender estatizar todo. Lamentablemente, eso no será posible. Hay temas en lo que lo avanzado no se puede desandar, como por ejemplo, la necesaria evolución y desarrollo de la regulación medioambiental. Esto es algo en lo cual se ha venido trabajando minuciosamente porque ya era preciso tomar conciencia de la necesidad de que las empresas cumplan estándares que permitan la preservación del entorno, en todos los sectores productivos (ya no sólo en minería). Además, no es que los empresarios desconozcan la existencia de los estándares, pues lo saben ellos y los Bancos que los financian (los cuales además están acostumbrados a trabajar en deals globalizados o complejas estructuras de Project finance donde tales estándares son reglas obligatorias). El problema de la regulación medio ambiental hoy en día no es su existencia, sino la predictibilidad de sus procesos, así como la racionalidad de sus requisitos. Pese a los esfuerzos, nos parece que falta técnica para que éstos sean predecibles y además, muchos de estos son irracionales. Para muestra basta con mirar los “requisitos” de los EIA en el TUPA del Ministerio de Energía y Minas (o los que pretende establecer el naciente SENACE), pues estos siguen siendo requisitos genéricos que no se condicen con las exigencias reales que se aplican a las empresas en sus procedimientos.

Esta columna inicial ya se hace larga, pero era necesario formular ciertas precisiones para entrar en materia. No se trata de ser teórico o de incurrir en docta micrología, sino de proponer medidas normativas y de gestión pública para alcanzar estas reformas. Pero también se trata de pensarlas antes. Es así que uno de los grandes problemas de la gestión administrativa de los últimos gobiernos es que no se ha debatido o al menos pensado en conjunto las reformas antes de su adopción. Es por ello que muchas reformas no se han podido implementar de manera contundente, quedando en meras razones o esfuerzos que constituyen ejemplo de legislación mediática, pero que desde luego, no sirve.

En tal sentido, nos permitimos, desde la tribuna del derecho administrativo y en ejercicio del derecho fundamental previsto en el numeral 17) del artículo 2° de la Constitución Política del Estado, alcanzar varias sugerencias de reforma administrativa a los miembros del Gabinete Zavala, que deberían pensarse en conjunto con todos los actores interesados en el proceso. Tal vez sería la oportunidad de convocar a un grupo de expertos en derecho administrativo y gestión pública a formular propuestas necesarias para asegurar la legalidad y el manejo de modelos comparados para implementar estas reformas de tercera generación en la Administración Pública. Sin ir muy lejos, en España se dio esa oportunidad en el año 2003, donde se designó un grupo de expertos que trabajó un proyecto de reformas para la Administración Pública que luego concretaron en un exhaustivo trabajo que aún hoy sirve de referencia [1].

Lo importante aquí, fuera de tomar medidas urgentes dentro de la delegación de facultades, es el hecho de pensar en reformas de mediano y largo plazo, con la intención de seguir una lógica de crecimiento y ajuste permanente de la Administración Pública y del sistema administrativo. Ello no sólo es importante, sino prioritario. Asimismo, tener precisión en las reformas a ser adoptadas por esta Administración. Reformar implica cortar, implica reducir, pero también crear figuras nuevas, acciones que sólo pueden ser tomadas con precisión, con la destreza de un neurocirujano experto. A veces, la mejor reforma ocasiona efectos colaterales no deseados, o genera vacíos o excesos en el sistema jurídico público. Por ello para reformar hay que tener sumo cuidado,  y proceder con prudencia -o como señalaba DIEZ-PICAZO: a veces lo prudente no es sólo frenar, sino también acelerar-.

Consideramos importante ofrecer esta lista inicial y provisoria, sujeta al debate público, de reformas, clasificándolas en urgentes, de corto plazo, mediano y largo plazo. Sin duda, estas sugerencias se hacen con el mejor ánimo, colaborativo y de esfuerzo por pensar los problemas actuales del Derecho Público, como se estila en los países avanzados. Sobre todo, en un esfuerzo de sugerir y colaborar, y por qué no, discutir, ya que siempre pueden haber ideas, distintas, complementarias, y mejores.

La finalidad es construir un mejor sistema de derecho  administrativo al servicio del ciudadano y la colectividad, tarea en la cual todos debemos estar firmes y felices por la unión, como lo recordó el Presidente Kuczynski en su discurso de investidura presidencial.

Medidas urgentes

1.  Uno de los temas básicos en la agenda es la reforma de la legislación de procedimiento administrativo. Algo peculiar es que nuestra LPAG, que data del año 2001, necesita algunos correctivos específicos que deben ser tomados en cuenta para su modernización. Aún cuando es tiempo de pensar en reformas más profundas, lo más importante es poner correctivos específicos a ciertos aspectos puntuales del procedimiento.

2. Derogar la Ley del Silencio Administrativo (Ley 29060) e integrar sus contenidos en la Ley del Procedimiento Administrativo General. Pero sobre todo, sincerar el régimen diferenciado de los supuestos y efectos de los silencios administrativos (positivo y negativo), así como determinar específica y claramente en cuáles sectores se aplicará cada uno de éstos.

Las reglas de los silencios hoy en día son confusas y generan contradicciones intolerables para los derechos de los administrados.

3.  Obligar a que las entidades empleen al menos en 20% de sus procedimientos, la técnica de las aprobaciones automáticas + fiscalización posterior. Esto, acompañado de dos reformas necesarias a los artículos 31 y 32 de la LPAG: (i) enfatizar que la autoridad no puede desconocer los derechos ganados por aprobaciones automáticas, salvo el caso de fraude del administrado, y, (ii) permitir expresamente las enmiendas y correcciones a los trámites por parte de los administrados, una vez otorgada la aprobación automática, y no enfatizar una finalidad punitiva. Hoy en día si se gana un derecho por aprobación automática, pero no se adjuntó un documento o declaración, se tiene que declarar nulo el acto presunto favorable (artículo 10.3 de la LPAG). Lo que se propone es que, a requerimiento de la Administración, el administrado pueda subsanar y/o regularizar cualquier requisito y que no se le castigue con la nulidad del acto ganado por aprobación automática.

4. Cambiar el régimen de información administrativa al público respecto a los procedimientos administrativos. Hoy en día, la única técnica orientativa a los administrados respecto de los procedimientos, es el TUPA. Esta vieja herramienta del año 1991, sigue depositando la validez de la información que las entidades establecen para tramitar los procedimientos.

Lo que se necesita es que todas las entidades públicas, más allá de los TUPA, ofrezcan información válida y vinculante, de forma obligatoria, a todos los administrados (aplicando el artículo 5° de la Ley 29091), respecto a: (i) todos sus procedimientos administrativos (de aprobación automática y evaluación previa), requisitos, pasos de tramitación y silencio administrativo, (ii) el texto completo y actualizado de toda su normativa organizada, sistematizada y vigente que sea aplicable para todos y cada uno de sus procedimientos, (iii) la forma de resolver los procedimientos, paso a paso, desde su inicio hasta su término, (iv) lineamientos resolutivos,  (v) los órganos competentes para resolver cada procedimiento, y (vi) manuales de procedimiento donde se explique paso a paso cada actividad que debe desarrollar el administrado.

Consideramos que la LPAG debe apostar por reformas modernizadoras de la información administrativa al público para la tramitación de los procedimientos administrativos, yendo más allá del TUPA -instrumento que fue útil a inicios de los 90, pero que hoy en día está notoriamente desfasado para la información que se debe brindar en procedimientos cada vez más complejos-.

Por lo demás, el lenguaje y la forma en la cual son regulados los procedimientos administrativos deben ser entendidos y comprendidos por personas de formación básica. Recordemos que estamos en uno de los países con menor comprensión de lectura a nivel mundial. En ese sentido, se necesitan procedimientos que puedan ser comprendidos por todos, sin necesidad de pericia técnica o legal previa.

5. Clarificar un tema trascendental respecto a los “requisitos” exigidos para obtener la aprobación de un procedimiento administrativo. Lamentablemente INDECOPI ha generado una jurisprudencia en materia de barreras burocráticas donde se distingue entre “requisitos” y “condiciones” para obtener, por ejemplo, una autorización o licencia. De acuerdo a dicha distinción (que carece de cualquier tipo de apoyo en derecho comparado o en doctrina), un “requisito” de una licencia de construcción sería por ejemplo, una memoria técnica de la edificación que se pretende realizar. Sin embargo, una “condición” consistiría en que dicha memoria sea hecha conforme al Reglamento Nacional de Edificaciones.

Aquí se muestra uno de los problemas más álgidos en procedimientos técnicos o de complejidad media o superior. Las entidades fijan los “requisitos” de forma inespecífica o genérica. Confiando en que éstos son cumplidos, el administrado inicia un procedimiento dentro del cual se suceden inevitables “observaciones”. Así, si bien los “requisitos” han sido cumplidos, éstos no se han presentado conforme a las “condiciones” de la normativa. Esto es fuente de problemas, discusiones y paralizaciones de los procedimientos debido a la falta de claridad de los requisitos.

Para colmo de males, la Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas de INDECOPI en muchos casos, señala que cuando la entidad exige “condiciones” no está aplicando barreras burocráticas, pese a que en muchos casos, bajo la exigencia de tales “condiciones”, se esconden auténticas violaciones a la legislación de simplificación administrativa o al principio de predictibilidad. Como consecuencia, el administrado queda desprotegido cuando una entidad le pretende aplicar “condiciones” no previstas en el TUPA o en la normativa.

Para evitar dicha situación, el artículo 39° de la LPAG debe ser modificado, con el fin de precisar que las entidades deben ser precisas y claras al estructurar los requisitos de los procedimientos, detallando expresamente las normas de referencia (legales o técnicas) bajo los cuales aquéllos deben ser cumplidos.  Esta información, que sólo la Entidad debe conocer, debe ser colocada expresamente en el TUPA para así cumplir con el principio de predictibilidad.

6. Introducir reformas de gestión pública en la tramitación de los procedimientos. Pienso que hoy en día nos hemos quedado en 1990 en materia de simplificación administrativa. El tiempo se detuvo y no se ha avanzado nada en dicha materia. La LPAG debe ser revisada también por especialistas en administración pública y public policies, para que se implementen reglas como éstas[2].

  • Diferenciar entre simplificación de procedimientos y reducción de cargas administrativas. Esto es algo en lo que no se repara. Los procedimientos tienen que tener requisitos, etapas y plazos definidos, claros y puntuales. De otro lado, las cargas administrativas son las exigencias que se solicitan a los administrados para tramitar los procedimientos. Diferenciar entre ambas figuras es necesario para tener claros los objetivos de la reforma.
  • Regla one in, one out. Si se incrementa una carga (exigencia o requisito) para el administrado en un procedimiento, hay que disminuir otra. La idea es no incrementar lo existente, ni superponer exigencias sobre otras.
  • Clarificar el lenguaje usado para la regulación procedimental. Los procedimientos tienen que ser claros, concretos y precisos.
  • Racionalizar los pasos a seguir en un procedimiento es esencial. Para ello, es necesario enfocar los procedimientos desde la gestión pública.
  • Prohibir requisitos no explícitos. Los requisitos procedimentales son claros y específicos. No se pueden “deducir de otras normas” ni tampoco “crear por vía interpretativa”.
  • Regular los requisitos y procedimientos en función al “tamaño” del administrado. Se exige una tutela administrativa “diferenciada” en función de la situación jurídica del administrado peticionante en el procedimiento.

7.  Potenciar la seguridad jurídica mediante el aseguramiento de la publicidad de las normas. Modificar los artículos 2 y 3 de la Ley 29091 y asegurar la publicación de todos los Reglamentos en el Diario Oficial. Actualmente el principio de publicidad de las normas está lesionado debido a la “innovación” de publicar el texto de los Reglamentos en la web. Es un contrasentido que hoy día se sigan publicando actos de administración interna (como autorizaciones de viaje, transferencias presupuestarias o declaraciones juradas de bienes y rentas), pero que las normas que importan a todos los administrados no sean publicadas. Esto resulta irracional y peligroso para la seguridad jurídica.

8. Regular de mejor forma las medidas cautelares a favor de los administrados en la LPAG. El artículo 146 necesita la funcionalidad operativa, que hoy día no tiene. Se debe permitir que la Administración pueda anticipar el resultado de los procedimientos administrativos favorables a los administrados, por vía cautelar. De otro lado, también debería ser posible otorgar a los administrados el derecho de solicitar la suspensión de plazos o del trámite del procedimiento, sobre todo en aquellos de carácter favorable, por vía cautelar.

Hoy en día, ambas posibilidades no son permitidas expresamente por la LPAG. La administración debería permitirla para casos de urgencia procedimental, y con el fin de asegurar el resultado final de los procedimientos.

9.  Modificar la legislación de plazos de los procedimientos administrativos, permitiendo un mejor manejo de los mismos a favor del administrado en aquellos procedimientos que les favorecen o de tipo ampliatorio. Eso implica que la Administración sea antiformalista en la exigencia del cumplimiento de plazos dentro del procedimiento, sobre todo cuando éste se encuentra destinado a favorecer los derechos de los administrados.

10.  Una reforma simple: cuando una entidad pública modifique una norma reglamentaria de un procedimiento, publique la reforma junto a la modificación de su TUPA. Hoy en día existe una norma (el artículo 38.7 de la LPAG) que obliga a modificar los TUPA luego de 30 días hábiles de ocurrida cada modificación normativa. Sin embargo, esto es algo que no se cumple.

La solución debería ser obligar a que la entidad modifique el TUPA cada vez que se hacen modificaciones de requisitos o plazos procedimentales por vía de normas reglamentarias. Así, las entidades tendrán los TUPA actualizados a cada momento. La preocupación planteada no es baladí: hoy en día, el TUPA tiene un valor específico, como lo señala el artículo 9° de la Ley 29060. Esta norma que prescribe que:

“Solamente podrá exigirse a los administrados el cumplimiento de los procedimientos o requisitos administrativos que se encuentren previamente establecidos en el Texto Único de Procedimientos Administrativos – TUPA, no pudiendo requerirse procedimiento, trámite, requisito u otra información, documentación o pago que no consten en dicho Texto, bajo responsabilidad del funcionario o servidor público que los exija”.

Dicha norma debe ser concordada con el literal a) del artículo 38.8 de la LPAG, norma que determina la responsabilidad del funcionario que exige al administrado el cumplimiento de requisitos no previstos en el TUPA.

La pregunta que debemos plantearnos es: ¿qué hacemos cuando hay norma que establece requisitos o documentos para tramitar un procedimiento, pero el TUPA no los recoge? ¿A cuál hacemos caso? ¿Al TUPA (desactualizado o incompleto), o a la norma vigente del procedimiento? Parece claro que a la norma. Sin embargo, ¿qué pasa con el artículo 9° de la Ley 29060, y con lo dispuesto por el literal a) del artículo 38.8 de la LPAG?

Esto es innecesariamente complejo. Parece prurito de un jurista teórico, pero no lo es. Diariamente muchas personas ven como sus procedimientos son observados, porque tienen la duda si hacer caso al TUPA o a la norma. Las reglas complejas son necesarias en el ámbito administrativo, pero no para algo tan simple. Basta con hacer lo que la Administración tiene que hacer: trabajar a la marcha veloz de la sociedad actual. Eso implica que cada vez que se quiera normar, hay que asumir toda la responsabilidad y publicar el TUPA de inmediato, conjuntamente con la norma modificatoria.

Así, si por ejemplo, el Ministerio de Energía y Minas aprobó la reforma integral a su Reglamento de la Ley de Concesiones Eléctricas[3], debió ya haber publicado su TUPA (en la sección de la Dirección General de Electricidad) integralmente corregido y adecuado a dicha Ley, cosa que aún no hace (al 07 de octubre de 2016, según consta en su página web), pese a que tenía 30 días hábiles contados desde el 25.07.2016.

Queda claro entonces que actualmente el TUPA que debería ser un facilitador para los administrados, no se configura como tal. Ello es debido a que se le ha rodeado de tantos requisitos para su aprobación y modificación, tantos filtros y revisiones -inútiles, por parte de la Presidencia del Consejo de Ministros sobre los Ministerios-, que al final, las entidades no aprueban sus TUPA, o los aprueban incompletos. Finalmente, esto resulta en incertidumbre y errores para los administrados.

Uno de los paliativos es que la Administración tome en serio la modificación de los requisitos, plazos y silencio administrativo; y, una vez que los cambie, también debe hacerlo en forma conjunta con el TUPA.

11.  Potenciar la queja por defectos de tramitación o queja funcional del artículo 158° de la LPAG. La queja es hoy en día el único remedio, que permite recomponer un procedimiento fallido mientras este está “en trámite”. Sin embargo, hoy tiene escasa utilidad.

Una propuesta debería mejorar su regulación, acoplándola a la existencia de “equipos de seguimiento de las inversiones” dentro de cada entidad pública. Un grupo de funcionarios que haga realidad las quejas, en una modalidad “one on one”, sobre cada procedimiento y su responsable, concertando un acercamiento entre la entidad y el administrado. Que haga realidad el derecho del administrado al plazo y sobre todo el antiformalismo procedimental. Olvidémonos del silencio, lo que se quiere es que la Administración produzca actos individuales. De esa forma, ir más allá del “juez y parte”, porque en la decisión de la entidad está la satisfacción de los derechos de aquél que persigue estar en la legalidad administrativa, y por tanto, la entidad debe ayudar al administrado a conseguir la licencia de funcionamiento, la licencia de construcción, el permiso para realizar una actividad económica. No actuar al revés, dificultándole el procedimiento en salvaguarda del falso ídolo representado por el “interés público”.

La queja puede servir para que un tercero independiente acerque al funcionario instructor y al administrado y que se comprometan a hacer lo que haga falta para llevar a buen término el procedimiento. Instrumentar lo que TAWIL ha llamado el principio de colaboración procedimental, que hoy en día, salvo pocos funcionarios proactivos y ejemplares, no se aplica. Dos claves -colaboración e informalismo-, para salvar el procedimiento y evitar la producción del silencio administrativo negativo o el impulso de la responsabilidad administrativa de los funcionarios o instituciones que carecen de eficacia respecto del administrado.

12.  Reformar la regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública: el artículo 238° de la LPAG. Lo que el sistema necesita es que la Administración Pública responda y pague por los daños causados a los administrados, por cualquier acción u omisión administrativa, sea jurídica,  material, declarativa o reglamentaria. Tenemos un sistema de responsabilidad patrimonial que tiene más de 15 años y a nadie parece importarle que funcione (o siquiera comprenderlo y enseñarlo en clases).

13.  Aumentar y potenciar las garantías del administrado respecto a la potestad fiscalizadora, las medidas correctivas y órdenes administrativas, así como la potestad sancionadora y su procedimiento. Hoy más que nunca necesitamos de una buena parte general del derecho administrativo sancionador. Una norma que nos hable del concepto de infracción, el concepto de sanción, el concepto de medida correctiva, que nos hable de autoría, complicidad, tentativa, causas de exención de responsabilidad, caducidad del procedimiento sancionador, extinción y personalidad jurídica, tipos de temporalidad de infracciones, responsabilidad sancionadora, prescripción, derechos a la defensa, prueba en materia sancionadora, entre muchos otros temas y problemas no resueltos por nuestra legislación general y que hoy en día están entregados a la legislación sectorial -que poco o nada hace por los administrados y sus derechos frente a la represión administrativa-. Por tanto, se necesita esta reforma de manera urgente.

14.  Frenar el abuso de “medidas preventivas” y de “medidas correctivas” que hoy en día se han generalizado en la mayoría de instituciones públicas. Cada sector, creyendo ser más “eficiente” que el otro, ha regulado un sinnúmero de estas medidas administrativas de policía -que si bien no son sanciones, sí son actos de gravamen y que pueden causar daños o arbitrariedades en contra de sus destinatarios-. Por ende, se impone que la LPAG, en su vocación de norma general, brinde normas generales para el ejercicio adecuado de tales medidas de policía administrativa, tal vez dictando pautas generales para su precisión, su aplicación razonada y proporcionada y si es que requieren procedimiento previo o no.

15.Pensar la introducción de figuras que aumenten la seguridad jurídica a favor de los administrados, tales como: (i) la caducidad de los procedimientos iniciados de oficio (si no se culminan en un plazo fijo, tales procedimientos deben decaer, sobre todo los sancionadores); (ii) la posibilidad de que los administrados renuncien a los actos administrativos favorables; (iii) la posibilidad de regularizar actos administrativos favorables a los administrados, previa evaluación de conveniencia para el interés público por parte de la Administración; y (iv) regular la posibilidad de la convalidación o de la conversión de los actos administrativos por parte de la Administración Pública. Tales figuras jurídicas existen en legislaciones más avanzadas que la nuestra, y permitirían.

16. Finalmente hacer énfasis en que la Administración tiene la responsabilidad primaria de hacer realidad el principio de predictibilidad administrativa. Una derivación de la seguridad jurídica que hoy en día ha sido dejada de lado. Lamentablemente, usar el sistema de precedentes es muy difícil en la Administración Pública, y por ello una propuesta alternativa sería la publicidad total de todas las resoluciones de los órganos encargados de resolver procedimientos en la Administración Pública, debidamente sumilladas y sistematizadas. Hoy en día, ya se hace en algunos casos (INDECOPI u OSCE), pero debería ser una regla general para todas las entidades públicas: a fin de hacer de cognoscibilidad general sus criterios resolutivos y asegurar el derecho fundamental a la igualdad en la aplicación de la Ley, todas las resoluciones administrativas de los órganos que deciden procedimientos administrativos deben ser publicadas diariamente.


[1] SAINZ MORENO, Fernando (director): Estudios para la reforma de la Administración Pública. INAP, Madrid, 2004, 580 pp.

[2] Inspiradas en GAMERO CASADO, Eduardo: La simplificación del procedimiento administrativo. “Better regulation, better administration”. En: REDA. N° 160. Octubre-diciembre 2013. Páginas 79-125.

[3] Decreto Supremo 018-2016-EM, publicado el 24 de julio de 2016.

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