Tres reflexiones sobre los conflictos laborales en el Perú: definiciones, dinámicas y soluciones

derecho laboral

Por: Omar Manky
Profesor en la Facultad de Ciencias Sociales en la PUCP

Quisiera proponer tres reflexiones sobre los conflictos laborales en el Perú. La primera es metodológica (no sabemos con exactitud cuántos conflictos hay, en parte porque no se sabe qué son). La segunda es descriptiva (sobre lo (poco) que sabemos, se puede concluir que cada vez hay más conflictos). Por último, la tercera es analítica (ni el Estado ni las partes involucradas en un conflicto han desarrollado un sistema integral de tratamiento de conflictos laborales).

a) Los conflictos laborales y sus (in)definiciones

Aunque no lideran la tipología elaborada por la Defensoría del Pueblo, ni ocupan las primeras planas de diarios, los conflictos laborales resultan importantes no solo por sus posibles consecuencias económicas –sobre la empresa, el país y el hogar de los trabajadores-, sino también porque son una expresión de la desigualdad en las relaciones de poder de una sociedad. De los diferentes motivos detrás de un conflicto social, los laborales son especiales por su institucionalización: existe un complejo marco legal que regula tiempos, actores y espacios donde se trata la divergencia de intereses entre las partes involucradas.

Dicho lo anterior, la primera dificultad que se enfrenta al intentar comprender los conflictos laborales –más allá de su dimensión formal- es que no se sabe qué dinámicas tienen, básicamente porque no se poseen datos exactos que los cuantifiquen o permitan analizar sus dinámicas (¿cuáles suelen ser sus causas? ¿Cuánto suelen durar? ¿Qué tipo de acción colectiva generan, si es que alguna? ¿Cómo han cambiado en los últimos 10 años?). Por ejemplo, durante marzo de este año, la Defensoría del Pueblo encontró un total de 17 conflictos laborales (entendidos como conflictos “cuya dinámica general gira en torno a los derechos laborales”), mientras que el MTPE encontró 12 conflictos laborales, operacionalizados a través de la información sobre huelgas –y solo se registró aquellas que se dieron en el sector privado, debido a las competencias del Ministerio-. Más aún, uno y otro informe dan información sobre solo 5 conflictos en común. Dado que distintas definiciones originan diferentes resultados, es bastante clara la dificultad para sistematizar la información sobre el estado de los conflictos laborales en el Perú.

El problema es más claro si se toma en que muchas situaciones de conflictividad laboral no llegan siquiera a ser registradas, a la vez que muchas situaciones de potencial conflictividad son invisibilizadas en el actual estado de las cosas. Aunque no siempre se vuelve explícita, la conflictividad laboral existe siempre en el mundo del trabajo, dados los intereses contrapuestos entre capital y trabajo.  Es por ello tan difícil –y a la vez tan importante- preguntarse cuándo es posible decir que un conflicto laboral ha aparecido.

Aunque parece una pregunta ociosa, resulta clave por las diferencias que habrá entre los resultados de decir que:

-Un conflicto laboral comienza cuando un trabajador o un grupo de ellos muestra su disconformidad con determinadas prácticas laborales al interior de la empresa X. Esto podría medirse a través de los pliegos de reclamos y las reuniones de conciliación. Es probable que, de usar este dato como indicador, resulten más de 800 conflictos laborales al año en el Perú[1].

– Un conflicto laboral comienza no cuando se plantea la disconformidad, sino cuando esta no logra ser resuelta en determinado lapso de tiempo y se recurre a la huelga como mecanismo de presión. Esto resultaría sencillo de medir – la Ley General de Trabajo establece una regulación específica sobre la huelga y cómo avisar sobre su realización-, pero tiene como desventaja que hay otras expresiones de conflictividad (plantones, boicots) que no podrían visibilizarse. De tomarse este dato, es probable que a fines de este año tengamos no 800, sino “apenas” 80 conflictos laborales.

-Un conflicto laboral se inicia una vez que los canales institucionales de negociación se han agotado (y la huelga es uno de ellos, en la medida que la ley ampara este derecho), por lo que solo se daría al ser la huelga declarada ilegal o al haber paralizaciones, plantones o manifestaciones públicas no coordinadas frente al empleador. Por ejemplo, en el informe de marzo de la Defensoría del Pueblo es posible contabilizar hasta 30 acciones colectivas de protesta laborales. Si esta fuera la variable clave, podría llegarse a un promedio de 350 conflictos al final de este año.

De este modo, dependiendo de la opción (y solo he ejemplificado 3 posibilidades), podríamos tener 10, 20 o 30 conflictos laborales al mes. Por supuesto que elegir cada opción obedecerá siempre no solo a criterios académicos, sino también a razonamientos políticos (¿a qué gobernante le gustaría decir que, durante su gestión, el número de conflictos laborales aumentó?)

Aunque no tengo una solución a este primer problema, quisiera hacerlo explícito, pues cualquier reflexión sobre conflictos laborales basada en los datos de la Defensoría del Pueblo o el MTPE será siempre limitada. Ayudaría mucho utilizar una perspectiva procesual sobre los conflictos sociales. Por ejemplo, definir las etapas de un conflicto laboral (lograrlo sin depender exclusivamente de una mirada legalista de los conflictos sería un gran paso para ello) y tener un banco de datos que permitiera hacer un seguimiento más preciso que el que tenemos en la actualidad, de manera que, más allá de “la” definición[2],  se alcance una mirada global sobre prácticas sociales[3].

b) Los conflictos laborales (conocidos): un repaso a sus dinámicas.

Los conflictos laborales son subestimados en este país, no solo por las apuestas en las definiciones, sino también porque muchos de ellos no logran expresarse a través de los canales actuales. Piénsese, por ejemplo, en las miles de personas que se encuentran en relaciones laborales precarias, sin posibilidad de sindicalizarse o reclamar debido al temor a perder el empleo. ¿Qué posibilidades tienen de exigir mejores condiciones de trabajo los obreros textiles o de las industrias de agro exportación? No solo es necesario pensar en los conflictos realmente existentes, sino también comprender que existe una estructura muy desigual que aumenta el nivel de descontento en diferentes sectores. Aunque ello no se manifiesta en acciones tan claras como una huelga o una denuncia a la Dirección de Inspecciones del MTPE, la incapacidad del Estado para conocer y canalizar estas demandas impide que esos conflictos se expresen con facilidad, primero, y es una base potencial de situaciones de violencia en un segundo momento[4].

Dicho lo anterior, y dada la necesidad de plantear algunas hipótesis al respecto, quisiera describir algunas de las dinámicas de los conflictos laborales, limitándome a un solo indicador: las huelgas[5].  Si uno observa la evolución de las huelgas en el gráfico 1, es posible encontrar un patrón bastante claro a partir de los años 90.

Tres factores permiten explicar este proceso. Primero, la reforma económica generó un aumento del desempleo –en especial en el sector público- y de las estrategias de sobrevivencia informales, afectando la tasa de sindicalización hasta reducirla del 30% a menos del 15% en el periodo 1991-1996. En segundo lugar, se dio una nueva Ley General de Trabajo, con lo cual el Estado “retrocedió en cuanto a su función protectora de las relaciones laborales frente a las desigualdades materiales entre trabajador y empleador”[6] (Otoya, 2004). Por último, junto a la política de intimidación y desaparición de líderes sindicales, apareció un discurso ‘antipolítico’ que deslegitimaba a los sindicatos.

Así, el número de sindicatos (actores clave en un conflicto laboral colectivo) se redujo sistemáticamente durante toda la década, pasándose de 160 sindicatos registrados y 50 cancelados en 1993 a 41 cancelaciones y 38 nuevos sindicatos en 2000. Otras variables dan cuenta del mismo proceso: se pasó de 1762 pliegos resueltos en 1990 a 418 en 2000 y de 613 huelgas en 1990 a 37 en el año 2000. El panorama es claro: los cambios estructurales resultaron en la virtual desaparición de los conflictos laborales.

¿Cuánto ha cambiado esta situación? Como se observa en el gráfico 2, luego del año 2001, no hubo nunca un número menor de 60 huelgas anuales. En 2004 se dio una cifra ‘record’: 107 huelgas registradas por el MTPE. Es el número más alto registrado desde 1994.

Este crecimiento en el número de huelgas, sin ser abrupto, muestra una tendencia que puede verse con mayor claridad al tomar en cuenta otras variables: en los últimos 10 años se revertió la tendencia de tener más cancelaciones que nuevas inscripciones de sindicatos al final de cada año. Si en 2001 fueron 89 sindicatos nuevos registrados y 23 registros sindicales cancelados, mientras que en 2010 la cifra de nuevos sindicatos fue de 240 y la de cancelaciones se redujo a 8. Este aumento en el número de organizaciones sindicales está relacionado con el crecimiento económico del país: los trabajadores sindicalizados pasaron de 45000 en el año 2000 a más de 85000 en 2011[7].

Debe precisarse, sin embargo, que el aumento en el número de huelgas es heterogéneo. Hay sectores en los que dinámicas institucionales particulares impiden la creación de sindicatos o de otros espacios que permitan presentar reclamos por parte de los trabajadores –por ejemplo en el sector textil-, mientras que en otros los trabajadores han logrado incluso organizar paros nacionales, y obtener leyes específicas sobre su jubilación, como en el sector minero[8].

De los datos expuestos en los párrafos anteriores es posible concluir primero, que los conflictos laborales han ido en aumento en los últimos 10 años. Segundo, que este crecimiento no se ha debido solamente a una cuestión de voluntades particulares de las organizaciones de trabajadores, pero de un cambio en la estructura económica del país, que da una base para ello a al menos algunas ramas económicas.

Dicho lo anterior, es necesario precisar algo que no se logra observar al tener en cuenta solamente los datos estadísticos: son muy pocos las huelgas organizadas por organizaciones diferentes cada año. En la mayoría de casos, son los sindicatos de las mismas empresas los que las organizan, año tras año. Casi la mitad de sindicatos que fueron a una huelga durante el año 2011 también lo habían hecho en 2010. A su vez, la mitad de esos sindicatos también habían recurrido a una huelga en 2009 para lograr sus objetivos. Así, más de 20 de los 80 sindicatos que fueron a una huelga en 2011 también lo hicieron en 2009 y 2010, y otros 20 lo habían hecho solo en 2010.

No es que cada año diferentes sindicatos planteen sus reclamos, sino que muchos de ellos lo hacen anualmente. La imagen que queda es, otra vez, la de la “subrepresentación” de los conflictos laborales: no parecen ser tantos como podrían tomando en cuenta que muchos son ‘solo’ repeticiones del año anterior. ¿Qué razones podrían explicar este hecho? Pasaré a ahora a pensar en los mecanismos de solución de conflictos utilizados.

d) ¿Muchas soluciones?: Estado bombero y la ausencia de políticas sobre conflictos

Primero veamos algunas cifras:

  • Más del 80% de las huelgas de 2011 tuvieron como motivación la no-solución del pliego de reclamos.
  • Anualmente, alrededor del 25% de pliegos no logran ser solucionados.
  • El porcentaje de pliegos resueltos a través del trato directo se redujo en la última década: de 91% 2000 se pasa al 83% en 2010.

Resulta entonces que es cada vez parece más difícil lograr soluciones rápidas, sostenibles y autónomas por parte de empresa y trabajadores. El rápido crecimiento económico del país no ha venido acompañado por una mayor capacidad de diálogo entre trabajadores y empresarios. Los conflictos laborales, como cualquier conflicto, no son malos en sí mismos, sino que pueden permitir mejoras en el sistema de relaciones en la empresa. Sin embargo, los datos muestran que no se ha logrado avanzar hacia una cultura de transformación de conflictos, que institucionalice las demandas y evite el escalamiento de las acciones por parte de trabajadores (huelgas) y empresa (despidos)[9].

Aunque la mayoría de demandas se solucionan todavía a través del trato directo,  este toma cada vez más tiempo y va siendo dejado de lado para recurrir al Estado como conciliador o arbitro. Así, la participación del Estado en la solución de conflictos laborales relacionados con los pliegos de reclamos pasó de un poco más de 30 conflictos solucionados a más de 80 entre los años 2000 y 2010[10]. El Estado interviene más. La cifra incluso podría ser mayor si se toma en cuenta que en muchos casos  empresa y sindicatos logran acuerdos directos luego de haber llevado a cabo reuniones de extraproceso en el MTPE.

En un país en el cuál el lugar común es decir que “el Estado no hace nada”, una primera reflexión sobre lo anterior conduciría mirar positivamente lo anterior: “dado que no se logra solucionar en el trato directo, el Estado debe intervenir”. Sin embargo, quisiera plantear dos comentarios al respecto. En primer lugar, que la presencia del Estado, aquí y en otros conflictos, es más parecida a la de un bombero que a la de un ente capaz de prevenir e impulsar una real transformación de los conflictos. Por ejemplo piénsese en el caso de Shougang. Esta empresa minera no logra resolver los pliegos de reclamo a través del trato directo nunca. De hecho, en los últimos 5 años, el sindicato siempre fue a huelga (en ocasiones hasta 3 veces el mismo año) y el Estado, como mediador o árbitro, siempre fue clave para solucionar el conflicto. ¿Por qué sería esto problemático? Pues debido a que esto le quita sostenibilidad a los acuerdos: al no ser capaces de llegar a salidas basadas en la negociación autónoma, los acuerdos no tienen mucha legitimidad  y cada año se vuelve a la misma situación –lo cual implica perdida de recursos para empresa, sindicato y Estado peruano-. Además, lo anterior da cuenta de un vacío en el tratamiento de conflictos por parte del Estado: no se actúa sobre causas, sino sobre efectos: ¿no ayudaría el dar capacitaciones en negociación a ambas partes? ¿El crear mecanismos que premien la capacidad de diálogo y fomenten una cultura de confianza entre las partes? ¿Dar leyes que no permitan abusar a un lado sobre el otro?

En segundo lugar, más no es mejor. El gráfico anterior muestra diferentes estrategias empleadas por el Estado (todas ellas del tipo bombero): aunque los arbitrajes se han mantenido constantes en la última década, es posible apreciar que los extraprocesos (los cuáles se caracterizan por su flexibilidad a cada situación) como mecanismos de intervención han ido en aumento[11]. La Dirección General de Trabajo y las Direcciones Regionales de Trabajo y Promoción del Empelo utilizan estos mecanismos desde el año 2006 (se resolvieron 8 conflictos vinculados a pliegos de reclamo a través de este canal), llegando a más de 30 durante el año 2010.

¿Qué tan útil ha resultado este mecanismo de solución de conflictos que, como se ve en el cuadro anterior, llega casi al 30% del total de las acciones del Estado? Pues mucho desde el corto plazo: sin haberse producido cambios estructurales o institucionales durante el gobierno anterior, los extraprocesos evitaron el escalamiento del conflicto a través del diálogo supervisado por conciliadores públicos. Sin embargo, es llamativa la hipercentralización a la hora de tratar estos conflictos: el 95% de extraprocesos llevados a cabo en los últimos 5 años se dieron en Lima. Son varias las razones: debilidad institucional  y económica de las Direcciones Regionales de Trabajo; interés por parte de los actores por llevar a cabo el procedimiento en Lima; interés por parte del Ejecutivo por intervenir y destacar como un agente eficiente en la solución de conflictos laborales. Durante la gestión anterior, una vez que el conflicto se solucionaba se tomaban fotos con quien dirigiera la oficina de conflictos y se publicitaba rápidamente. Así, no solo se es bombero porque no se tiene capacidades para ser otra cosa, sino también porque serlo trae réditos políticos y administrativos. La principal consecuencia de esta centralización fue que se evito un proceso efectivo de descentralización de los conflictos laborales, continuándose la tendencia de intervención personalista por parte del Ejecutivo.

¿Y ahora?

Desde que el nuevo gobierno asumió el mando se tomaron varias medidas para fortalecer las capacidades de las regiones a través de asesorías, tallares en Lima y capacitaciones en las regiones, de manera que fueran estas, por su conocimiento experto sobre su propia realidad, las encargadas de resolver los conflictos laborales. Además, desde octubre, se inicio una política de aceptar en la DGT solo los casos más importantes por su interés nacional,  invocando a las regiones a tratar sus propios conflictos. Finalmente, se inició el desarrollo de un Plan Nacional de Prevención y Solución de Conflictos laborales. Aunque es todavía demasiado pronto para hacer un balance –y todavía más dadas los avances y retrocesos en materia de tratamiento de conflictos por parte del actual gobierno-, pienso que siempre es posible hacer algo más. Quizás el mundo del trabajo también pueda resultar importante como ensayo para otros conflictos.

Referencias:

Kornhauser, Dubin y Ross,

Industrial Conflict. New York: McGraw – Hill Book Company. 1954

Otoya, Johan

La reforma laboral de los noventa y sus efectos en el ámbito sindical. Lima: PLADES 2004

Tilly, Charles,

Strikes in France, 1830-1968.  Cambridge University Press 1974

Tanguy,  Jeremy

Collective and Individual Conflicts in the Workplace: Evidence from France. Presentado en la 23 Conferencia Anual de la Asociación Europea de Economistas Laborales 2011 (http://www.jma2012.fr/fichiers2011/224/Soumission_jma2011_jtanguy.pdf)


[1] Lo digo pensando en los resultados de pliegos de reclamo presentados en los últimos años según los registros del MTPE.

[2] Aunque no creo que exista ninguna definición “correcta”, sino solamente útil (y por tanto contextual según los objetivos del investigador o político), una de las más generales y utilizadas es la planteada por Kornhauser, para quien un conflicto laboral es “el total de comportamientos y actitudes que expresan oposición y divergencia entre dueños y gerentes, de un lado, y los trabajadores y sus organizaciones de otro. (Kornhauser 1954:7)

[3] De hecho, esto último se ha venido impulsando desde hace un par de años en la Dirección General de Trabajo del MTPE a través de un software de alertas tempranas, aunque lamentablemente no se ha llegado a extender  a nivel nacional.

[4] Piénsese, por ejemplo, en lo ocurrido en Shougang, Ica, en el año 2003, cuando un grupo de trabajadores de empresas de terciarización, no sindicalizados, participaron en la quema de las oficinas administrativas de la empresa. Ver: http://www.larepublica.pe/14-04-2007/policias-vigilan-marcona

[5] A pesar de que no siempre resulta la mejor guía debido a que omite lo que ocurre antes de llegar a ella, y los diferentes mecanismos que pueden reemplazarla, la huelga ha sido tradicionalmente uno de los mejores indicadores sobre las dinámicas de un conflicto laboral (Tilly 1974). Ello debido a que además de constituirse como un repertorio de acción colectiva conocido y utilizado por trabajadores alrededor del mundo, se encuentra institucionalizada en la mayoría de legislaciones, permitiendo comprar sus dinámicas en el tiempo y entre diferentes sociedades.

[6] Al tiempo que promovió normas como la prohibición del sindicato a dedicarse a actividades políticas o lucrativas; la reducción de los niveles de negociación por rama de actividad, y un mecanismo hiperregulatorio de las huelgas, que condujo a declararlas ilegales la mayoría de las veces (en el Perú, más del 90% de huelgas se declaran ilegales).

[7] Aunque es importante señalar que, en términos relativos, el porcentaje de trabajadores sindicalizados no siguió el mismo ritmo que el crecimiento de la PEA: el porcentaje de sindicalizados pasó del 6% al 4% de la misma.

[8] Aunque no agota la lista, algunos elementos que influyen en este resultado son el total de trabajadores en cada rama, las (des)ventajas de sindicalización disponibles -¿podrán ser despedidos con facilidad de hacerlo?¿se negocia por rama o por empresa?, ¿se cuenta con una federación que capacite a los nuevos trabajadores? etc.- y la historia organizativa de los sindicatos de cada campo.

[9] Aunque el MTPE no tiene cifras al respecto, los Departamentos Nacionales de Defensa Laboral y de Organización de la CGTP hicieron una lista de 25 dirigentes sindicales despedidos entre agosto de 2011 y marzo de 2012. Ver el blog de Carlos Mejía, Baja a Bases (“Despidos y conflictos sindicales en el gobierno de Ollanta Humala” http://www.sindicalistas.net/2012/03/despidos-y-conflictos-sindicales-en-el.html)

[10] Debe tomarse en cuenta que estas cifras son solo respecto de los conflictos vinculados al pliego de reclamos. De hecho, la cifra de intervenciones estatales se duplica al tomar en cuenta los conflictos laborales, llegando, en el año 2011, a intervenir en poco menos más de 280 conflictos. (Ver el Anuario de la Dirección General de Trabajo de 2011)

[11] “En el procedimiento de negociación colectiva, las reuniones extraproceso se convocarán luego de culminada la etapa de conciliación o luego de la presentación de la comunicación de declaratoria del plazo de huelga presentada por la organización sindical o representación de los trabajadores, lo que no es óbice para que la Autoridad Administrativa de Trabajo no convoque previamente a las partes de considerarlo necesario”. Ver: Lineamiento de Acción Nº 001-2006 MTPE/2/11.1

En: http://www.mintra.gob.pe/contenidos/drt/legislacion/lineamiento_001_2006.pdf

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