Por Ramón Huapaya Tapia, abogado summa cum laude, socio del Estudio CMS Grau, profesor ordinario de Derecho Administrativo, y Cinthya Delgado De La Flor Dondero , abogada summa cum laude, asociada del Estudio Echecopar asociado a Baker & McKenzie International, adjunta de docencia; ambos miembros del GIDA.

Continuamos con la serie de publicaciones organizadas por el Portal Jurídico “Enfoque Derecho” de la Revista Themis, el Blog «Espacio Sostenible» de Khuska y el Grupo de Investigación en Derecho Administrativo – GIDA, relativas a la protección del medio marino con ocasión del “Día Mundial de los Océanos” celebrado cada 8 de junio a partir del año 2009 en virtud de la Resolución 63/111 de la Asamblea General de las Naciones Unidas.

En ese marco conmemorativo, resulta pertinente reflexionar sobre la importancia que tiene la protección del medio marino para el Derecho Administrativo, así como la trascendencia que cobran los instrumentos de gestión ambiental para la protección de los océanos y los ecosistemas marinos frente a la contaminación y a los riesgos ocasionados por las actividades humanas relacionadas con el desarrollo de las actividades económicas como son la minería, pesca, hidrocarburos, electricidad, entre otras.

Además del desarrollo normativo contemplado en el ordenamiento jurídico internacional que incluye tratados y compromisos internacionales suscritos en materia de protección de los océanos por el Perú, encontramos en nuestro ordenamiento jurídico interno una serie de dispositivos jurídicos relevantes mediante los que el Estado ejerce su deber de protección ambiental sobre los océanos.

En principio, nuestra Constitución establece en el artículo 54 que el “dominio marítimo” (expresión que comprende no sólo los mares, sino también la costa adyacente, así como playas, paisajes naturales, y ecosistemas marinos de dichas zonas) es parte del territorio del Estado, el mismo que al ser “inalienable e inviolable”, el Estado peruano ejerce soberanía y jurisdicción en aplicación de lo estipulado en el artículo 54 según el siguiente texto:

Artículo 54.- El territorio del Estado es inalienable e inviolable. Comprende el suelo, el subsuelo, el dominio marítimo, y el espacio aéreo que los cubre.

El dominio marítimo del Estado comprende el mar adyacente a sus costas, así como su lecho y subsuelo, hasta la distancia de doscientas millas marinas medidas desde las líneas de base que establece la ley.

En su dominio marítimo, el Estado ejerce soberanía y jurisdicción, sin perjuicio de las libertades de comunicación internacional, de acuerdo con la ley y con los tratados ratificados por el Estado.

El Estado ejerce soberanía y jurisdicción sobre el espacio aéreo que cubre su territorio y el mar adyacente hasta el límite de las doscientas millas, sin perjuicio de las libertades de comunicación internacional, de conformidad con la ley y con los tratados ratificados por el Estado”.

En nuestra opinión, el dispositivo constitucional mencionado determina los siguientes tres aspectos:

  1. El “dominio marítimo” del Estado es un bien de dominio público (del llamado “demanio natural”[1]) y, sobre éste, el Estado peruano ejerce especiales poderes públicos de protección, guarda, custodia y, además, potestades administrativas de ordenación, vigilancia y sanción.
  2. Se establecen los alcances de los poderes administrativos del Estado necesarios para la protección del medio marino, en concordancia con la legislación internacional sobre la materia, y;
  3. Se propone la implementación de un régimen de intervención administrativa previo a las actividades humanas que se efectúen sobre el océano, el mismo que deberá ser concordante con los objetivos de protección de la integridad del medio marino y con el uso y aprovechamiento racional del recurso natural océano.

Los preceptos así expresados y que inspiran el marco constitucional referido deberán ser interpretados de manera sistemática con el artículo 67 de nuestra Carta Magna que dispone lo siguiente:

Artículo 67.- El Estado determina la política nacional del ambiente. Promueve el uso sostenible de sus recursos naturales”.

La esencia del citado texto normativo consiste en la configuración de la política ambiental bajo los criterios de sostenibidad[2] de los recursos naturales, entre ellos, los océanos, por lo que toda actividad económica como son los hidrocarburos, electricidad, pesca, minería, entre otras, deberán respetar dicho mandato constitucional.

El referido mandato, a su vez, inspira y motiva la implementación de la legislación administrativa vinculada a la prevención y cuidado del medio ambiente, así como la regulación de competencias de las autoridades administrativas (incorporándose en ambos casos aspectos vinculados a los océanos).

Ahora bien, entre las principales normas es importante recalcar que, a partir de la publicación de la Ley General del Ambiente y sus disposiciones complementarias, se ha generado la eclosión de un ordenamiento jurídico ambiental (en algunos casos dispersa y asistemática[3]), donde destaca especialmente la Ley No. 27446 – Ley del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental, y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo No. 019-2009-MINAM. Asimismo, el ordenamiento jurídico peruano contempla una serie de Reglamentos sectoriales de protección ambiental que regulan la compatibilización necesaria de las actividades económicas y productivas del hombre con, y entre otras cosas, el medio marino.

En cuanto a las autoridades administrativas competentes para regular el impacto de las actividades económicas en el recurso océano podemos mencionar a la Marina de Guerra del Perú (a través de la Dirección General de Capitanías y Guardacostas), Ministerio de la Producción (a través, por ejemplo, del Instituto del Mar del Perú – IMARPE), Ministerio del Ambiente, Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado -SERNANP, el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental -OEFA, Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles – SENACE, los gobiernos regionales y municipales, entre otras, que ejercen sus funciones con la finalidad de respaldar el cuidado del océano y el medio marino.

Vemos por lo expuesto hasta ahora que, tanto el marco regulatorio como competencial, deben implementarse siempre con el objetivo de tutelar la protección administrativa ambiental del océano para garantizar su sostenibilidad por parte del Estado peruano.

Es preciso destacar que el océano y medio marino es un organismo viviente receptor de múltiples actividades humanas, y como tal, es afectado por éstas.[4] Por ello, debe ser objeto de una especial protección mediante el ordenamiento jurídico administrativo, a fin de compatibilizar el derecho al uso, disfrute y explotación racional del medio marino, con los objetivos indispensables para su protección.

Dentro de las actividades jurídicas de ordenación, vigilancia y protección del océano, integrante del medio ambiente, está la protección ambiental del uso y explotación racional del medio marino. Ciertamente, aunque hay una legislación dispersa que combina técnicas de ordenación y restricción, técnicas de fomento, servicio público y planificación, lo cierto es que uno de los instrumentos prospectivos trascendentales que pueden coadyuvar a la protección del medio marino frente a las actividades humanas, es la técnica de la evaluación de impacto ambiental.

Para Fernando López Ramón, la evaluación de impacto ambiental es una técnica administrativa[5] que tiene por objeto garantizar la tutela del medio ambiente utilizando para ello el procedimiento administrativo[6] .

La mencionada técnica ambiental es de especial trascendencia para compatibilizar la protección de la intangibilidad y la sostenibilidad de la existencia del océano frente a fenómenos causados por las actividades humanas, como el cambio climático, actividades contaminantes, actividades que causan un calentamiento de las aguas del mar, el uso de agua de mar mediante plantas de desalinización, entre otras.

Precisamente, la evaluación de impacto ambiental (en sus diversas modalidades) lo que busca es, dentro de sus variados objetivos, evaluar los impactos de una futura actividad humana en el ecosistema y medio marino, y establecer medidas para prohibir tales impactos, mitigar los mismos, o establecer medidas preventivas para evitar que se produzcan riesgos que puedan producir daños catastróficos sobre el ecosistema marino.

Por ello es que los reglamentos y normas sectoriales de protección ambiental de diversas actividades económicas (como las de minería, hidrocarburos, electricidad, pesca, industria, etc.) establecen que dentro de la evaluación técnica del impacto ambiental que presente el proponente de un proyecto de inversión, se encuentre un análisis del impacto que la futura actividad económica tendrá sobre el medio marino, y, asimismo, qué medidas de mitigación se pueden proponer frente a ello.

Cabe indicar que dichos instrumentos de gestión ambiental – teniendo en consideración las particularidades de cada industria – deberán ser interpretados a la luz de los principios de integridad, sostenibilidad y razonabilidad.

Finalmente, es menester que todas las autoridades administrativas competentes[7] para la protección del medio marino no sólo dispongan la emisión de marcos normativos o el otorgamiento de títulos habilitantes sino que estas aseguren el enforcement de tales normas, las mismas que deberán ser de “calidad”.[8] Del mismo modo, resulta imprescindible proscribir la ejecución mecánica de procedimientos que tengan por objeto tutelar el recurso océano sino que estos deberán ser aplicados reflexivamente de manera armónica con el desarrollo económico y social[9].


[1]       Para mayor profundización sobre la expresión “demanio natural”, confróntese: López-Ramón, Fernando; «Teoría de las cosas públicas». En: Revista de Administración Pública No. 186, 2011.

[2]             Al respecto, el Tribunal Constitucional ha señalado que: “(…) el artículo 67º establece que el Estado determina la política nacional del ambiente y promueve el uso sostenible de sus recursos naturales. Ello implica un conjunto de acciones que el Estado se compromete a desarrollar o promover, con el fin de preservar y conservar el ambiente frente a las actividades humanas que pudieran afectarlo”. En: Fundamento No. 2 de la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente No.  01848-2011-PA/TC.

[3]          Sobre este aspecto coincidimos con el maestro Ramón Martín Mateo para quien la legislación ambiental es variada, dispersa y frecuentemente confusa. En: Martin Mateo, Ramón. Tratado de Derecho Ambiental, Alicante, Editorial Trivium, 1991, pág. 64.

[4]           Los océanos tienen una gran relevancia para el bienestar de la humanidad y la economía. Para mayor información sobre dichos aspectos confróntese: OECD (2016), The Ocean Economy in 2030, OECD Publishing, Paris. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1787/9789264251724-en

[5]              LÓPEZ RAMÓN, Fernando. Evaluación de impacto ambiental de proyectos del Estado. En: Revista de Administración Pública No. 160, enero-abril, 2003, pág. 12.

[6]            Op. Cit. pág 20.

[7]       Analizar la complejidad del entrecruzamiento de competencias administrativas relacionadas a la protección del medio marino excede el ámbito de este trabajo.

[8]          Sobre este aspecto, coincidimos con Blanca Lozano Cutanda para quien la calidad de las leyes es necesaria para la garantía de la seguridad jurídica. Sobre todo, resulta capital cuando se trata de establecer un sistema normativo con el que se tratan de conciliar numerosos intereses cruzados: los intereses ambientales y los vinculados al desarrollo económico, pero también los intereses generales ambientales con los intereses de particulares o empresas y estos últimos entre sí. En: LOZANO CUTANDA, Blanca. “La potestad sancionadora de la Administración y su adecuada articulación con los delitos administrativos. Una cuestión pendiente”. En: Estudios en homenaje a Santiago Muñoz Machado, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2016, págs. 2837 y ss.

[9]         Al respecto, el maestro Ramón Martín Mateo, en su Tratado de Derecho Ambiental reflexiona sobre la posibilidad de armonizar el desarrollo económico y social. Op. Cit. pág.17.

Fuente de la imagen: Tele13

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