Por: Hilary Vega, estudiante de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú y miembro del Consejo Editorial de Enfoque Derecho

América Latina es uno de los territorios más urbanizados en el mundo, pues el 80 % de su población vive en ciudades (Avina 2017: 15). Empero, todavía existen poblaciones que viven en condiciones precarias como el caso de las periferias norte de Lima, Perú, que concentran los asentamientos humanos, lotizaciones informales, autoconstrucciones que carecen de servicios. Entre estas, se encuentra la Ciudad Pachacútec, también llamada Proyecto Especial Ciudad Pachacútec (PECP en adelante), en el distrito de Ventanilla. Fue creada en 1988, a través del Decreto Supremo N° 010-88-VC, dada la acelerada migración del campo hacia las zonas urbanas más pobladas como el Callao en busca de una mejor calidad de vida durante las décadas de 1950 y 1960 (Ñope 2019: 35). Sin embargo, no se aclaró adecuadamente los recursos a utilizar para su desarrollo sostenible. Así, uno de sus históricos problemas es la informalidad del uso de tierras frente a la gran densidad poblacional. Esto ha provocado el crecimiento del tráfico y disputa de terrenos en perjuicio del sector mayoritariamente no asalariado y de ocupación precaria que busca suelos seguros y la reivindicación de sus derechos.

A partir de ello, se evaluará la eficacia de mecanismos jurídicos como la Ley N° 28703, promulgada en 2006 para lograr la ansiada formalización de tales predios o revertirlos a favor del Estado cuando los pobladores no cumplan los contratos de adjudicación. De este modo, el trabajo sostiene que la norma devino para ciertos habitantes en una garantía de los derechos constitucionales a la propiedad y al acceso a una vivienda digna y adecuada. No obstante, para otros significó un mayor retraso en el desarrollo de tales aspectos entre 2010 y 2020. Para demostrar ello, se ahondará, primero, en las bases históricas de la consolidación del PECP por una crisis de alojamiento. Luego, se analizará cómo los contratos de adjudicación han permitido el adecuado reconocimiento o reversión de la propiedad de predios de la ciudad. Finalmente, se expondrá los factores de segregación urbana (la disparidad geográfica y socioeconómica) que obstaculizan el cumplimiento de dichos contratos y, por consiguiente, la integración social y sostenibilidad de los predios.

PECP, una creación política en respuesta a una crisis del alojamiento

Pachacútec (“el que cambia la tierra”) fue el noveno gobernante del Estado inca que reformó el Cusco tras la guerra contra los Chancas para albergar a la mayor cantidad de personas y, a su vez, materializar el poder y riqueza de sus conquistas (Herrera 2017: 233). A partir del origen nominal del PECP, concebimos algunas pistas de su consolidación como resultado de políticas populistas de vivienda. Así, siguiendo a Pereyra (2004), se expondrá la historia de esta ciudad en tres etapas en relación a los gobiernos de turno que han marcado su existencia. Empero, antes de ello, no podemos eludir el planteamiento inicial del distrito de Ventanilla entre 1961 hasta inicios de los 80’. Surgió como Ciudad Satélite proyectándose a albergar áreas residenciales, comerciales e industriales. Sin embargo, la dinámica productiva no fue la esperada, por lo que se elevó a distrito y se convirtió en “ciudad dormitorio”, es decir, un espacio abierto a posibles invasiones (Sihuenta 2021: 21).

La primera etapa corresponde al primer Gobierno de Alan García cuando, en 1988, decidió abrir una lotización, llamada Proyecto Especial Ciudad Pachacútec. Se buscaba aliviar la demanda de terrenos de las primeras oleadas poblacionales a través 52 cooperativas y asociaciones pro vivienda. No obstante, el Estado abandonó el proyecto en 1992 tras el sorteo de 9000 lotes que estaban ocupándose progresivamente, mientras que el resto no se administró ordenadamente, por lo que vinieron los primeros indicios de invasiones (Pereyra 2004: 95).  Cabe precisar que cuatro años más tarde el Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcciones (MTVC) informó la existencia ya de un gran número de habitantes sin títulos de propiedad (Sihuenta 2021: 22).

La segunda etapa cubre el fin del Gobierno de Alberto Fujimori (1990- 2000) y el de transición (2000-2001). El 3 de febrero del 2000 se produjo lo que Matos Mar (citado en Sierra y Ortiz 2012: 529) denominaría “la última megabarriada del siglo XX”. En búsqueda de la reelección, Fujimori reubica a 10000 invasores del distrito sureño de Villa El Salvador al PECP, de una periferia a otra más alejada de los centros políticos y administrativos nacionales y regionales. Por la rapidez y masividad de esta mudanza, el Estado provee de servicios, programas de ayuda social (Profam, Cofopri, etc.) y sistemas viales a cargo de las Fuerzas Armadas. Sin embargo, ello no duró mucho tiempo; por ende, ante la carencia de asistencialismo estatal, resaltó la acción de la misma población con ONG’s y fondos internacionales para el equipamiento del terreno particularmente hostil (arenal nebuloso y húmedo en invierno). En 2001, para el saneamiento físico y legal de las viviendas, el MTVC crea el Proyecto Piloto Nuevo Pachacútec (PPNP) y adjudica más de 5000 títulos (Sihuenta 2021: 22).

La tercera etapa empieza con el Gobierno de Alejandro Toledo, quien apadrina a la ciudad como su “baby”, entrega nuevos módulos de vivienda y crea proyectos a favor del empleo como “Techo propio” y “A trabajar urbano” (Pereyra 2004: 96). En ese sentido, existe un dominio clientelista en la relación estado-pueblo, donde el primero se acerca con dádivas sociales a condición de que el segundo le brinde apoyo político para mantenerse en el poder. Empero, incrementan los conflictos entre propietarios y los espacios de las familias que no vinieron a instalarse de inmediato fueron tomados por los traficantes para venderlos a terceros. Así, la adjudicación de títulos de propiedad se vuelve más lenta (Sierra y Ortiz 2012: 530). Por ello, recién en su último año de gobierno, se promulga la Ley N° 28703 y su Reglamento, el Decreto Supremo N° 015-2006-VIVIENDA, que autorizan al MVCS con la Superintendencia de Bienes Nacionales (SBN) a reconocer a los moradores de los predios o, en caso se incumpla los contratos de adjudicación, expulsar a quienes no persiguen el fin exclusivo de vivienda, y restituir el inmueble al dominio del Gobierno Regional del Callao.

Hasta el 2013, se refuerza las alianzas de juntas vecinales y rondas urbanas para la protección e infraestructura del suelo público; y el papel de las empresas inmobiliarias. En 2020, inicia la independización de la ciudad por la gran densidad poblacional ante las múltiples invasiones, y una mejor gestión municipal que atienda las necesidades de todos (Congreso Noticias 2020). En suma, se revela el imperfecto proceso de urbanización del PECP frente a la necesidad de alojamiento, lo cual impulsó una ciudadanía autónoma respecto a la pelea por obtener los lotes y defenderlos, y su organización para tener equipamientos y servicios tras el abandono estatal.

Los contratos de adjudicación para reconocer o revertir la propiedad de predios del PECP

Hecho el recuento histórico de la emergencia del PECP, se enfocará en los mecanismos positivos de la Ley N° 28703 y su Reglamento, como las obligaciones de los contratos de adjudicación, para formalizar los predios, combatiendo así el tráfico y disputa de terrenos. Se presentarán casos extraídos de sentencias de los órganos jurisdiccionales entre los años 2010 y 2020 para graficar lo desarrollado.

Desde la entrada en vigencia de la Ley N° 28703 y su Reglamento, se señala que el SBN, adscrito al MVCS, es el ente responsable tanto de normar como ejecutar los actos de adquisición, disposición, administración y supervisión de los bienes estatales en armonía con el interés social. Entre estos, evidentemente se encuentran los lotes del PECP que, como ya se ha mencionado, buscan satisfacer la necesidad de vivienda de dicha población en condiciones de pobreza y extrema pobreza. Empero, la obtención del título de propiedad de estos terrenos depende únicamente de la acreditación del cumplimiento de la cláusula sexta de los contratos de adjudicación. En ese sentido, esta obliga al beneficiario lo que también estipula el artículo 10 del Reglamento bajo pena de resolución contractual: 1) concluir la habilitación urbana y construir en el lote una vivienda para habitarla en un plazo que no exceda los tres años de firmado el contrato; 2) no subdividir el lote; 3) edificar respetando la zonificación y uso asignado al terreno; 4) no transferir en venta a terceros el terreno o la unidad que se edifique antes de los cinco años transcurridos desde la suscripción del contrato; y 5) fijar residencia o domicilio habitual en el predio en el término de tres años desde la entrega del terreno.

Caso contrario a lo precisado, se procederá, en un plazo no mayor de quince días hábiles de admitida la comunicación del Gobierno Regional del Callao, a la reversión a favor del Estado de los lotes de terreno que hayan sido objeto de resolución de contrato. Asimismo, se dispone su transferencia automática a la Municipalidad Provincial del Callao, para los fines habitacionales que dispone la Ley. No obstante, la posibilidad de una pérdida definitiva del bien generó que muchos pobladores conciban a este dispositivo legal como inconstitucional, ya que vulneraría el derecho fundamental a la propiedad, subyacente a la libertad individual, reconocido en el art. 2.16 de nuestra Carta Magna. El propietario no tendría que verse limitado de “servirse directamente del bien, percibir sus frutos y productos, y darle el destino conveniente a sus intereses patrimoniales” (Guerra 2020: 19). Empero, así entendido, se le atribuiría un poder absoluto al titular, que contraviene nuestro Estado social y democrático de Derecho. En consecuencia, el derecho a la propiedad de predios realmente es protegido por el Estado, interpretándose no solo a partir del art. 2.16 de la CPP, sino también del art. 70 que establece la armonía con el bien común y los límites legales, como la Ley N° 28703.

Bajo tal lógica, la Corte Suprema ha resuelto disputas entre pachacutanos, en donde algunos incluso buscan ampararse de la figura de ocupación precaria para desalojar a otros como el caso de la señora Flora Salcedo en contra del señor Lucas Chacón. Ella adquirió la propiedad del lote 10 Mz. D Barrio XVI en 1993 por la Asociación de Propietarios de Vivienda Mercado Central – PECP. Por ello, exigía que se desocupe el inmueble. Por su parte, él argumentó que ejerce posesión pacífica, pública y continua desde el 2001, legitimándose con medios probatorios como Constancias de Posesión y Ficha de Empadronamiento. Su posesión no sería precaria, pues la Ley N°28703 prioriza el derecho de propiedad en la Ciudad Pachacútec de aquellos que verdaderamente necesitan una vivienda y cumplen con la cláusula sexta de los contratos de adjudicación para su posterior título. En efecto, solo Chacón fijó su residencia allí, construyó una habitación de adobe y cemento con suministro eléctrico definitivo, y sembró a su alrededor plantas. Finalmente, se declaró fundada la Casación a favor del señor en 2015 (CAS N° 1968-2014 CALLAO).

Por otro lado, a la luz de estos contratos, también se salvaguarda el derecho fundamental al acceso a una vivienda digna y adecuada. Si bien la Constitución no lo reconoce explícitamente, el art. 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH) dispone tal derecho y obliga a los Estados Parte, como el peruano, a adoptar las medidas necesarias para hacer efectivo el acceso equitativo y descentralizado a una vivienda. Asimismo, según Cox (2022), no se trata solo de poseer una habitación para dormir, sino de promover la seguridad jurídica de la propiedad. Precisamente, ello es lo que la Ley N°28703 ha facilitado a los pobladores del PECP que celebran contratos de adjudicación con el Estado a fin de obtener su ansiado título de propiedad por necesidad auténtica. Por ejemplo, en el caso de la señora Silvia Orbegoso, aunque intentó probar su titularidad con los recibos de pago por impuesto predial emitidos por el Consejo Edil de Ventanilla, perdió su condición de adjudicataria en 2013. En su lugar, se le concedió la propiedad del bien a una familia que, durante sus años de ausencia, se vio obligada a vivir en su lote al no contar con los recursos para adquirir otra morada. (RJ N° 302-2013-GRC/GA-OGP).

Cabe añadir que, en el año 2018, Loayza realizó un trabajo de campo por medio de encuestas a los funcionarios públicos encargados de los informes técnico-legales de los predios del PECP, como también a los propietarios. Ello reveló una mayoría a favor de la Ley N°28703 contra la red de traficantes de terrenos (2018: 38). En ese sentido, admiten que los pobladores necesitados de un lugar donde vivir fueron beneficiados, mientras las personas que solo pretendían apoderarse de terrenos para luego venderlos o, en base a un título en registros públicos, sin una vivencia real en el lote, hacer mal uso ellos se les revertía al Estado, quedando como único titular. En suma, se comprueba que la cláusula sexta de los contratos de adjudicación representa un mecanismo de la Ley N°28703 que influye en la formalización de los predios del PECP, así como una garantía de ciertos derechos fundamentales a la vivienda y propiedad.

 

La segregación urbana como un obstáculo más para cumplir los contratos de adjudicación del PECP

Si bien se ha alcanzado cierta seguridad jurídica para unos propietarios de la Ciudad Pachacútec, otros se han visto envueltos en una serie de conflictos propios de los factores de segregación urbana que les impide sostener los contratos celebrados en base a la Ley N°28703. De acuerdo con Xu y Ratti, esta problemática constituye la separación física o la distribución desigual de las personas en las ciudades, de modo que se vulneran los componentes raciales, étnicos, de propiedad y otros rasgos que construyen lazos sociales (2018: 2). El PECP evidentemente no está exento de ella, pues se existen grandes vacíos en la regularización de los lotes de aquellos que sufren principalmente la disparidad geográfica y socioeconómica.

A diferencia de las demás ciudades del distrito de Ventanilla, los pachacutanos se encuentran ubicados en paisaje muy complejo. Según “El estudio de suelos de Lima y Callao” del Instituto Geofísico del Perú (2010), el PECP comprende un suelo predominantemente arenoso, cuya topografía se define por lomas semi elevadas y que se encuentra rodeada por cerros, delimitando una zona con vista al mar. Además, según el “Boletín Hidrometeorológico de Lima y Callao” del SENAMHI (2013), cuenta con una temperatura entre los 20 y 23 grados centígrados, y un ambiente con 73% de humedad, debido a su cercanía con el mar (citados en Tomasto 2017: 53). En consecuencia, a pesar de que estos aspectos no vuelven imposible la habitabilidad de la ciudad, sí dificultan y encarecen la construcción de viviendas y la implementación de servicios básicos como agua, luz (energía eléctrica) y alcantarillado. Por lo tanto, se necesita en mayor proporción la intervención de organismos estatales en esta zona que implementen métodos constructivos especializados para la arena y paneles solares, justificando así el costo con la alta demanda (Mendoza y Pérez 2021: 20).

Empero, ello no sucede, por lo que muchos pachacutanos deben ingeniárselas por sí mismos para construir una vivienda relativamente sólida. Lamentablemente, no todos alcanzan un nivel aceptable de edificación y habilitación urbana para cumplir con el primer supuesto de los contratos de adjudicación, dado también a las diferencias socioeconómicas. En ese sentido, el 99% de la población del PECP proviene de la zona norte del país (Piura y Chiclayo), de Huancayo, Ayacucho y Puno, pero solo el 1.9% se encuentra en preparación universitaria o técnica. En cambio, los otros trabajan como peones de construcción de edificios, personal de transporte público, conductores de vehículos de motor, etc., percibiendo igualmente ingresos muy bajos (Quiroz 2021: 27).  Por ende, al negárseles el título de propiedad, la población vive con el temor de la posible reubicación y la desconfianza hacia las autoridades. Tal como sucedió con el señor Gustavo Rojas, por la falta de recursos para edificar completamente y a la vez darles educación a sus hijos, tuvo que ausentarse del lote adjudicado e irse al distrito de Rímac. Ello no fue aceptado por el Estado, siendo el predio revertido (RG N° 511-2013-GRC/GA). A partir de estas incertidumbres de tierras, también los traficantes y mafias locales aprovechan en robar el terreno de quien es expulsado o ya no aparece como propietario (Caria 2008: 27).

Vista aérea del sector PECP. Fuente: Sihuenta (2021: 65-66)

Conclusión

En resumen, tras un breve repaso histórico sobre la situación crítica de la propiedad de predios en el PECP incluso antes de la entrada en vigencia de la Ley N°28703, se ha demostrado el impacto de esta norma en la formalización de los lotes de terrenos a partir de la celebración de los contratos de adjudicación. Para algunos propietarios, ha servido como una garantía de los derechos fundamentales de la propiedad (a la luz del bien común) y el acceso a una vivienda. Empero, para otros, ha complicado más su situación de informalidad y falta de goce de tales derechos al no poder cumplir con la cláusula sexta de los contratos por sus bajas condiciones socioeconómicas y geográficas de la ciudad, sin olvidar también la mala administración estatal. 


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