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[Parte 1] El principio de culpabilidad en el derecho administrativo sancionador: Especial referencia al régimen disciplinario de la ley del servicio civil

"La responsabilidad administrativa en el régimen dis­ciplinario de la Ley de Servicio Civil es netamente subjetiva. Pues, la Ley de Servicio Civil no hace referencia a la regulación de la responsabilidad objetiva. En nuestra le­gislación la responsabilidad es subjetiva por regla general, entonces, mientras no haya disposición expresa mediante ley o decreto legislativo que estatuya la responsabilidad objetiva. Se entenderá siempre que la responsabilidad es subjetiva".

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Por Godofredo Edison Ramos Rudas.

Universidad Nacional de Huancavelica. Con estudios de Especialización en teoría del delito. Correo electrónico:rarugoedi@gmail.com. Id: https://orcid.org/0000-0003-4692-3372. 

Introducción

Al estudiar los principios que rigen la potestad sancionadora del derecho administra­tivo se debe tener claro que “(…) no se trata de principios del derecho penal  que se aplican al derecho administrativo, sino que son principios del ejercicio de la potestad sancionadora, que tradicionalmente se han estudiado en  el derecho penal, debido a que hasta hace no mucho se entendía que los jueces debían tener el monopolio de la imposición de castigos, pero que son igualmente aplicables a las otras manifestacio­nes de dicha potestad, también cuando la ejerce la Administración pública.”[2] Rebollo Puig, es contundente al postular que los principios de legalidad, personalidad y culpa­bilidad, son principios constitucionales que rigen tanto para el derecho penal  y dere­cho administrativo sancionador, y no es exclusivos de ninguno de ellos el que se reconociera antes en el derecho penal no permite afirmar que se hayan trasplantado al derecho administrativo principios penales y señala que son concreciones distintas de los mismos principios en uno u otro modo punitivo hecho que no debe hacer pen­sar que significa la relajación de estos principios al aplicarse al derecho administrativo, plantear que estos principios admiten excepciones o relajaciones en el derecho admi­nistrativo “es una forma  equivocada, perturbadora y peligrosa de explicar la realidad jurídica.” Al admitir excepciones a estos principios se estaría aceptando excepciones a los derechos fundamentales que estos principios en realidad son.[3]

Dentro de la doctrina nacional, de manera similar Morón Urbina haciendo mención a la identificación de los principios de la potestad sancionadora durante la elaboración del anteproyecto de la Ley 27444, señala que: “Para esta labor de identificación no se partió –como se suele creer- de la traslación al ordenamiento administrativo de algu­nos principios del derecho penal. Si bien la mayoría mantienen denominaciones análo­gas a otros consagrados en el derecho penal, su inclusión no constituyó una mera transposición de reglas e instituciones, sino más bien un esfuerzo de racionalización a partir de una base común: la seguridad jurídica y los derechos fundamentales cons­titucionales de los administrados, reconocidos en tratados internacionales vigentes en el país y con desarrollo en la fuente constitucional.”[4]

Los principios del derecho administrativo sancionador cumplen una función limitadora a la potestad sancionadora del derecho administrativo, son parámetros que los rigen en todo momento, desde la tipificación de faltas por el legislador, hasta la imposición de la sanción por la autoridad administrativa competente. Por ejemplo, solo mencio­nando algunos principios, mediante el principio de legalidad se impide que se impon­gan sanciones que no estén previstas en normas con rango de ley, o que una autori­dad administrativa se atribuya potestad sancionadora sin que la ley lo autorice, o tam­bién como en el caso del principio de tipicidad, que prohíbe se imputen faltas que no estén previstas en normas con rango de ley. Como así también, el principio legalidad contiene el subprincipio de tipicidad o taxatividad que prohíbe al legislador crear faltas administrativas que contengan una redacción ambigua o imprecisa, que no permitan al ciudadano conocer con certeza la prohibición que contiene el tipo admirativo; o el principio de culpabilidad o responsabilidad subjetiva del cual nos ocuparemos en el presente trabajo, que proscribe la responsabilidad objetiva. Lo que quiere decir, que solo cuando se haya demostrado que el presunto infractor actuó de manera dolosa o culposa, se impondrá una sanción. El principio de culpabilidad también cumple un rol al mo­mento de graduar las sanciones, esto mediante su vinculación con el propio de razo­nabilidad.

En nuestro medio, Morón Urbina, señala que,“ los principios cumplen una triple función respecto a la potestad sancionadora: la fundante (preceden a la existencia misma de cualquiera de las reglas para ejercer un procedimiento sancionador), la interpretativa (sirven de criterio hermenéutico para absolver cualquier duda sobre el sentido y al­cance de las reglas de la potestad sancionadora), y la integradora (sirven de fuente de integración para cubrir los vacíos o lagunas de regulación que se puedan identificar en la aplicación de las normas sancionadoras).”[5]

Citando a de Enterría, podemos señalar que, “la potestad sancionatoria de autopro­tección administrativa presenta cuatro manifestaciones características, que respecti­vamente dan lugar a otros tantos tipos de sanciones: sanciones disciplinarias (que son las más características del género entero y sobre cuyo modelo se configuran analógi­camente las demás), sanciones de policía demanial, sanciones rescisorias de actos administrativos favorables y sanciones tributarias.”[6] Esto quiere decir, que todas las expresiones de la potestad sancionadora del derecho administrativo se rigen por los mismos criterios y principios.

En nuestra legislación, el artículo 247[7] del TUO de la Ley 27444 (Decreto Supremo 004-2019-JUS) estatuye que la potestad sancionadora se rige por los principios y dis­posiciones contenidas en su capítulo III, y dentro de ellos encontramos al régimen disciplinario de la Ley de Servicio Civil – Ley 30057. Más aún, vale precisar que el Reglamento de la Ley de Servicio Civil dispone en su artículo 92 que, la potestad disciplinaria se rige por los principios enunciados en la Ley 27444.

En este estudio se hará especial referencia a la aplicación del principio de culpabilidad dentro del ámbito disciplinario de la Ley 30057, Ley de Servicio Civil, para ello nos remitiremos a los informes técnicos de la Gerencia de Políticas de Gestión del Servicio Civil, y a las resoluciones emitidas por el Tribunal de Servicio Civil.

Finalmente se debe precisar que, la responsabilidad administrativa en el régimen dis­ciplinario de la Ley de Servicio Civil es netamente subjetiva. Pues, la Ley de Servicio Civil no hace referencia a la regulación de la responsabilidad objetiva. En nuestra le­gislación la responsabilidad es subjetiva por regla general, entonces, mientras no haya disposición expresa mediante ley o decreto legislativo que estatuya la responsabilidad objetiva. Se entenderá siempre que la responsabilidad es subjetiva.

  1. El principio de culpabilidad como principio constitucional que limita el ius puniendi estatal

    El principio de culpabilidad dentro del derecho administrativo sancionador, fue inte­grado de manera expresa con las modificatorias introducidas a la Ley 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General, mediante el Decreto Legislativo 1272 de 21 de diciembre de 2016. En la Ley 27444 de 11 de abril 2001, no se preveía el principio de culpabilidad. Sin embargo, el Tribunal Constitucional introdujo este principio mediante jurisprudencia como uno de los principios que rige la potestad sancionadora del es­tado. Muestra de ello son las siguientes sentencias:

Exp.2868-2004-AAlTC-Áncash, de 24 de noviembre de 2004, segundo párrafo del fundamento 21.

La respuesta no puede ser otra que la brindada en la STC 0010-2002-AI/TC: un límite a la potestad sancionatoria del Estado está representado por el prin­cipio de culpabilidad. Desde este punto de vista, la sanción, penal o disciplina­ria, solo puede sustentarse en la comprobación de responsabilidad subjetiva del agente infractor de un bien jurídico. En ese sentido, no es constitucional­mente aceptable que una persona sea sancionada por un acto o una omisión de un deber jurídico que no le sea imputable

EXP. 01873-2009-PA/TC, de 03 de septiembre de 2013, fundamento 12 literal c).

Principio de culpabilidad, que establece que la acción sancionable debe ser imputada a título de dolo o culpa, lo que importa la prohibición de la responsa­bilidad objetiva; esto es, que solo se puede imponer una sanción si es que la conducta prohibida y su consecuencia están previstas legalmente.

Como se podrá observar, el Tribunal Constitucional ha señalado expresamente, que la responsabilidad objetiva en el derecho administrativo sancionador se encuentra proscrita, lo que significa, que necesariamente la imputación se deberá realizar título doloso o culposo. “(…) dentro del procedimiento administrativo sancionador, se ad­vierte que la responsabilidad administrativa deja de ser únicamente objetiva, es decir, solo con la verificación del resultado, causa-efecto, de la conducta infractora ya no se puede determinar responsabilidad y aplicar sanciones, en ese sentido el actual proce­dimiento administrativo abre paso a un sistema de análisis subjetivo de la conducta del infractor, se puede hablar entonces de la penalización (derecho penal) del derecho administrativo sancionador.(…)”[8] lo expresado se debe entender teniendo en cuenta la salvedad que, mediante ley o decreto legislativo se puede establecer la responsa­bilidad objetiva.

El fundamento del Tribunal Constitucional para integrar jurisprudencialmente el princi­pio de culpabilidad, como principio que también regula el derecho administrativo san­cionador. Es, la unidad de la potestad punitiva del estado. Es decir que, la potestad sancionadora de la administración pública es también es manifestación del poder pu­nitivo del estado, por lo que, se debe regir por los principios constitucionales que limi­tan esta potestad. Siendo incorrecto pensar, que los límites constitucionales al ius pu­niendi sólo rigen para el derecho penal.

(…) Si bien la potestad de dictar sanciones administrativas al igual que la po­testad de imponer sanciones penales, derivan del ius puniendi del Estado, no pueden equipararse ambas, dado que no sólo las sanciones penales son dis­tintas a las administrativas, sino que los fines en cada caso son distin­tos (re­educación y reinserción social en el caso de las sanciones penales y represiva en el caso de las administrativas). No obstante, la existencia de estas diferen­cias, (entre los fines del derecho penal y derecho administrativo sancionador) existen pun­tos en común, pero tal vez el más importante sea el de que los prin­cipios generales del derecho penal son de recibo, con ciertos matices, en el derecho administrativo sancionador. (…) [9]

“El principio de culpabilidad debe ser entendido como un principio complejo que en­globa a su vez, varios sub principios. Como indica Mir Puig pueden incluirse diversos límites del ius puniendi que tienen en común exigir como presupuesto de la pena (o en nuestro caso de la sanción administrativa) que pueda culparse por el hecho que la motiva. En definitiva, todos ellos apoyan en la idea de dignidad humana, al tiempo que tratan de proporcionar seguridad jurídica.” [10]

Asimismo, el Tribunal Constitucional, del engarce de los principios constitucionales de legalidad y proporcionalidad afirma, que el principio de culpabilidad se encuentra cons­titucionalizado y es un principio rector de nuestro ordenamiento jurídico, según señala en el Pleno jurisdiccional 0014-2006-PI/TC, de 17 de enero de 2017, fundamento 36. Así también, en la misma sentencia precisó: “El principio (de culpabilidad) que se co­menta no está expresamente recogido en el texto de la Constitución. Sin embargo, su existencia se desprende de otros principios sí consagrados. El primero de ellos es el principio de legalidad en materia penal, el cual es recogido en el literal «d» del numeral 24 del artículo 2 de la Constitución. Su texto es el siguiente: «[n]adié será procesado ni condenado por acto u omisión que al tiempo de cometerse no esté previamente calificado en la ley, de manera expresa e inequívoca, como infracción punible.»

2. El principio de culpabilidad en el marco de la potestad disciplinaria de la Ley 30057, Ley de Servicio Civil

Los límites a la potestad punitiva del derecho administrativo sancionador no deben ser flexibilizados. Pues al igual que el derecho penal, las sanciones administrativas limitan derechos constitucionales, tales como el derecho al trabajo en caso de sanción de destitución o inhabilitación, que la Ley de Servicio Civil prevé, hasta por 5 años, de igual manera en caso de sanción de suspensión sin goce de remuneraciones desde 1 día hasta 365 días, se limita seriamente, el derecho a la remuneración y al trabajo. Entonces, al estudiar el derecho administrativo sancionador y en el presente caso la potestad disciplinaria de la Ley de Servicio Civil, se debe hacer, dentro de un marco constitucional y principista. Pues, no existe fundamento constitucional, que justifique la flexibilización de las garantías y los límites al poder punitivo del derecho administra­tivo.

Ahora, haciendo referencia expresa al régimen disciplinario de la Ley 30057, Ley de Servicio Civil, que se encuentra vigente desde el 14 de septiembre de 2014. Cabe decir que, el artículo 92 del Reglamento de la citada ley, aprobado mediante Decreto Supremo 040-2014-PCM.Señala, que La potestad disciplinaria se rige por los principios enunciados en la Ley 27444[11]. Actualmente el principio de culpabilidad se encuentra estatuido artículo 248 inciso 10, que dice: La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales:

(…)

      1. Culpabilidad. – La responsabilidad administrativa es subjetiva, salvo los casos en que por ley o decreto legislativo se disponga la responsabilidad admi­nistrativa objetiva.

La Ley 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General, del 11 de diciembre de 2001, en su artículo 230[12], estableció los principios especiales que rigen la potestad sancionadora, empero, en dicho momento no se consideró el principio de culpabilidad. No obstante, resulta interesante resaltar que en la modificación efectuada – a la ante­dicha ley- mediante el Decreto Legislativo 1029, del 24 de junio de 2009, dentro de los criterios de graduación de la sanción, establecidos en el principio de razonabilidad, se estatuye que se deberá valorar “la existencia o no de voluntad en la conducta del infractor.” Con esta modificatoria, se da inicio a la valoración del elemento subjetivo al momento de graduar la sanción, aun así, no se puede afirmar, que estamos frente a la regulación del principio bajo análisis. No es sino, hasta la modificación producida mediante el Decreto Legislativo 1272, del 21 de diciembre de 2016, que podemos hablar del establecimiento expreso del principio de culpabilidad, como uno de los principios que rige el derecho administrativo sancionador. Es desde este momento, que la responsabilidad sancionadora y en consecuencia la responsabilidad disciplina­ria es subjetiva, claro está, teniendo en cuenta la salvedad que mediante ley o decreto le­gislativo, se establezca la responsabilidad objetiva.

 Hasta antes de la regulación expresa del principio de culpabilidad, la administra­ción pública, sancionaba por la mera responsabilidad objetiva. Por ejemplo, Huapaya Tapia y Alejos Guzmán[13], haciendo mención a los problemas que surgían cuando aún no se regulaba taxativamente este principio, señalan que, “quien se encuentre fami­liarizado con la práctica administrativa en los procedimientos sancionadores, no podrá negar el rechazo unánime de las autoridades frente a la invocación de ausencia de culpabili­dad, bajo el argumento siempre fácil de la inexistencia de la regla expresa.” Asimismo, Baca Oneto, en el 2010 afirmaba que, “(…) la LPGA parece haber tomado partido a favor de una responsabilidad estrictamente objetiva. Esta conclusión se puede de­ducir de lo dispuesto por el art. 230.8 LPAG, que solo exige la culpabilidad como princi­pio de la personalidad de las infracciones y la responsabilidad por el hecho (lo que denomina “causalidad”)”[14]felizmente hoy, con la modificatoria detalla en el párrafo precedente este inconveniente fue superado.

La implantación expresa del principio de culpabilidad como unos de los principios del derecho administrado sancionador, fue indispensable. Sin embargo, considero que su falta de regulación explicita no autorizaba a la administración pública a sancionar por la mera res­ponsabilidad objetiva, puesto que, el Tribunal constitucional ya había instituido juris­prudencialmente este principio como uno los principios que rige la potestad punitiva del estado y por ende la potestad sanciona­dora.[15] Pues, la administración pública se encontraba en la obligación de observar estas sentencias, toda vez que los pronunciamientos del Tribunal Constitucional son fuentes del derecho administrativo, conforme lo dispone el artículo V[16] numeral 2.1 del título preliminar de la Ley 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General. Cabe resaltar, que esta regulación permanece desde la publicación primigenia de esta ley.

Teniendo en cuenta lo anotado en el parágrafo precedente, podemos afirmar que, no había fundamento constitucional que avalara la mera responsabilidad objetiva. Quizá este problema surgía, a falta del ordenamiento expreso de este principio. Afortunadamente hoy ya no existe duda respecto al carácter subjetivo de la responsabilidad administrativa. Siendo la tarea actual estudiar su contenido y límites dentro de nuestra legislación.

3. Tipicidad subjetiva o exigencia de dolo o culpa

“La culpabilidad subjetiva: supone que al momento de evaluar la responsabilidad del administrado se determine necesariamente la culpabilidad o intencionalidad de su autor. En otras palabras, existe responsabilidad administrativa en la medida en que el hecho antijurídico provenga de su culpa o dolo; por ende, será necesario analizar la conducta del sujeto a la luz de estos supuestos.”[17]

El principio bajo análisis fue desarrollado por el Tribunal de Servicio Civil, en la Reso­lución 002153-2019-SERVIR/TSC-Primera Sala, que en su fundamento 67 y 68 señaló:

      1. Ahora, es importante recordar a la Entidad que otro principio vinculado al ejercicio de la potestad sancionadora es el principio de culpabilidad, recogido en el numeral 10º del artículo 248º del TUO de la Ley 27444. Este determina que la responsabilidad administrativa es subjetiva, salvo los casos en que por ley o decreto legislativo se disponga la responsabilidad administrativa objetiva. Así, se “garantiza que una sanción sea aplicada solo si se acredita en el proce­dimiento sancionador que el sujeto ha actuado de manera dolosa o negligente en la comisión del hecho infractor y no únicamente por la conducta o el efecto dañoso se ha producido.
      2. Para Gómez Tomillo, este principio implica la proscripción de la sanción a comportamientos en los que no concurra dolo o imprudencia. Con otras pala­bras, no es aceptable la responsabilidad meramente objetiva. De este modo, la presencia de dolo o culpa se hace indispensable para que se atribuya a un servidor responsabilidad disciplinaria por su conducta.

De acuerdo a lo desarrollado por el Tribunal de Servicio Civil. Se puede concluir que, la responsabilidad administrativa disciplinaria en el marco de la Ley 30057, Ley de Servicio Civil, es subjetiva, lo que quiere decir, solo se impondrá sanción disciplinaria cuando el presunto infractor al momento de incurrir en falta haya actuado de manera dolosa o culposa.

Estimado lector, el artículo continúa en la Parte 2: https://enfoquederecho.com/2022/12/13/el-principio-de-culpabilidad-en-el-derecho-administrativo-sancionador-especial-referencia-al-regimen-disciplinario-de-la-ley-del-servicio-civil-2/


Referencias bibliográficas:

[2] Víctor Sebastián Baca Oneto, “El principio de culpabilidad en el derecho administrativo sancionador, con espe­cial mirada al caso peruano”, Revista digital de derecho administrativo 21(2019):313-344, doi: https://doi.org/10.18601/21452946.n21.13.

[3] Manuel Rebollo Puig, “Los principios de legalidad, personalidad y culpabilidad en la determinación de los res­ponsables en las infracciones”, en Régimen jurídico básico de las administraciones públicas. Libro homenaje al profesor Luis Cosculluela, Cord, por Manuel Rebollo, Mariano López y Eloísa Carbonell (Madrid: Iustel, 2015), 843-866.

[4] Morón Urbina, Juan Carlos. “Los principios delimitadores de la potestad sancionadora de la administración pú­blica en la ley peruana”. Avducatus 13 (2005): 227-225. DOI: 10.26439/advocatus2005.n013.2795

[5] Juan Carlos Morón Urbina. Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General. 14. ª ed. tomo II. (Lima: Gaceta Jurídica, 2019).

[6] Eduardo García de Enterría, “ El problema jurídico de las sanciones administrativas”, docsity, 20 de octubre de 2021, https://www.docsity.com/es/sanciones-administrativas-8/3013124/?page=2

[7] Artículo 247.- Ámbito de aplicación de este capítulo

247.1 Las disposiciones del presente Capítulo disciplinan la facultad que se atribuye a cualquiera de las entidades para establecer infracciones administrativas y las consecuentes sanciones a los administrados. 247.2 Las dispo­siciones contenidas en el presente Capítulo se aplican con carácter supletorio a todos los procedimientos esta­blecidos en leyes especiales, incluyendo los tributarios, los que deben observar necesariamente los principios de la potestad sancionadora administrativa a que se refiere el artículo 248, así como la estructura y garantías pre­vistas para el procedimiento administrativo sancionador. Los procedimientos especiales no pueden imponer con­diciones menos favorables a los administrados, que las previstas en este Capítulo. 247.3 La potestad sanciona­dora disciplinaria sobre el personal de las entidades se rige por la normativa sobre la materia.

[8] José Manuel Romero Amasifuén, “Análisis de la Ley n° 30424 sobre la responsabilidad administrativa de las personas jurídicas por compra total de nuevos propietarios: propuesta de modificación normativa”, (trabajo de investigación, para optar grado de magister en derecho, Universidad de Lima- Escuela de Postgrado 2020), 11, https://repositorio.ulima.edu.pe

[9] STC 01873-2009-PA/TC- Lima, Fundamento 11 y 12.

[10] Manuel Gómez Tomillo e Íñigo Sanz Rubiales, Derecho administrativo sancionador. Parte general. Teoría y práctica del derecho penal administrativo, 2. ª ed. (Madrid: Thomson Reuters, 2010).

[11] Vale aclarar, que en dicho artículo se remite al artículo 230 de la Ley de Procedimientos Administrativo General, al haber esta ley sufrida modificatoria, actualmente los principios que rigen la potestad sancionadora, se encuen­tran en el artículo 248 del TUO de la Ley 27444, aprobado mediante Decreto Supremo 004-2019-JUS.

[12] Considerándose entre ellos los principios de legalidad, debido procedimiento, razonabilidad, tipicidad, irretroactividad, concurso de infractores, continuación de infractores, causalidad, presunción de licitud, y non bis in ídem

[13] Ramón Huapaya Tapia y Oscar Alejos Guzmán, “Los principios de la potestad sancionadora a la luz de las mo­dificaciones del Decreto legislativo n°1272”, Revista de Derecho Administrativo n. º 17 (2019): 52-76. https://revis­tas.pucp.edu.pe/index.php/derechoadministrativo/article/view/22165

[14]  Víctor Sebastián Baca Oneto, “¿responsabilidad subjetiva u objetiva en materia sancionadora? Una propuesta de respuesta a partir del ordenamiento peruano”, actualidad jurídica, 20 de octubre de 2020,https://www.mpfn.gob.pe/escuela/contenido/actividades/docs/2271_responsabilidad_subjetiva_u_objetiva_en_materia_sancionadora.pdf

[15] Véase el Expediente 2868-2004-AA/TC.

[16] Artículo V.- Fuentes del procedimiento administrativo

  1. 1.El ordenamiento jurídico administrativo integra un sistema orgánico que tiene autonomía respecto de otras ramas del Derecho. Son fuentes del procedimiento administrativo: 2.1. Las disposiciones constitucionales.

[17] Fundamento 8 de la Consulta Jurídica 010-2017-JUS/DGDOJ, emitida por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos.

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