Por Emilio Noguerol Uceda, Bachiller en Derecho por la Universidad de Lima y Maestrando en Derecho Administrativo Económico por la Universidad del Pacífico. Forma parte del Área Regulatoria del Estudio Amprimo, Flury, Barboza & Rodríguez Abogados.
I. Introducción
En las últimas semanas se ha observado gran agitación en la opinión pública por la publicación de la Sentencia del Tribunal Constitucional 10/2023 de fecha 22 de noviembre de 2022, debido a que prohíbe a la Administración Pública el cobro de intereses moratorios al exceder el plazo legal para resolver los recursos impugnativos interpuestos por el administrado.
El procurador público de la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria – SUNAT señaló que este fallo beneficia alrededor de 300 grandes empresas deudoras en procesos de amparo y que el Estado deje de recaudar aproximadamente S/ 12,000,000.00 (Alarcón, 2023). A su vez, el Ministerio de Economía y Finanzas, a través de un comunicado de fecha 21 de febrero de 2023, ha señalado que “…mediante esta sentencia, el Tribunal Constitucional asume el rol de un legislador positivo y excede así sus competencias, transgrediendo el principio de corrección funcional y afectando severamente la política tributaria.” (Ministerio de Economía y Finanzas, 2023), ante lo cual, la SUNAT ha presentado una Solicitud de Nulidad de Sentencia mientras que, por su parte, la Procuraduría del MEF ha presentado un pedido de Aclaración de Sentencia con el objeto de que el TC “pueda reconsiderar esta decisión” (Ídem, 2023).
Sin embargo, estas afirmaciones son, por decir lo menos, inexactas y, lo que es peor, irresponsables; pues sirven de combustible a discursos radicales, desestabilizan la golpeada institucionalidad republicana y exacerban los conflictos de un país de gran desigualdad como el Perú. Por lo que, para dar respuesta a tales afirmaciones, resulta imprescindible analizar a detalle el contenido del referido fallo con las únicas herramientas que corresponden para tal emprendimiento: las del derecho.
II. Sobre la controversia
El año 2021, MAXCO S.A.C. (en adelante, la “demandante” o “MAXCO”) interpuso una demanda de amparo contra la SUNAT, mediante la cual señala que el Tribunal Fiscal ha demorado excesivamente en resolver el recurso de apelación interpuesto por MAXCO en el expediente N° 2508-2013, lo que generó el devengo y aplicación de intereses moratorios.
La demandante alegó que se había vulnerado sus derechos fundamentales al debido procedimiento (sin dilaciones indebidas), a la petición administrativa (con respuesta en el plazo legal), a la proscripción del abuso del derecho y al principio de no confiscatoriedad.
Ahora bien, en estricta aplicación del artículo 7, inciso 2, del Nuevo Código Procesal Constitucional, aprobado mediante Ley N° 31307, el Tribunal resolvió declarar la improcedencia de la demanda, pues se consideró que la acción contencioso administrativa era la vía procedimental específica, igualmente satisfactoria, a la que la demandante debió acudir para la protección de sus derechos constitucionales vulnerados.
Sin perjuicio de lo anterior, el Tribunal decidió analizar la constitucionalidad del cobro de intereses moratorios que se encuentra regulado por el artículo 33 del Texto Único Ordenado del Código Tributario, aprobado mediante Decreto Supremo N° 133-2013-EF (en adelante, “Código Tributario”), debido a que, más allá de declarar improcedente el amparo interpuesto, el Tribunal consideró que “tiene la obligación de asegurar una debida protección de los derechos fundamentales en la jurisdicción ordinaria, de forma tal que, no solo procesal, sino también materialmente, su condición de vía igualmente satisfactoria resulte objetivamente garantizada” (Sentencia del Tribunal Constitucional N° 10/2023, 2023), en su calidad de Máximo Intérprete de la Constitución.
III. Desarrollo de la suspensión del cómputo de intereses moratorios en el Código Tributario
Inicialmente, el texto primigenio de Artículo 33 del Código Tributario no permitía la suspensión del cómputo de intereses moratorios, hasta que, mediante el Decreto Legislativo 981, se modificó el referido artículo y se estableció que la aplicación de intereses moratorios “se suspenderá a partir del vencimiento de los plazos máximos establecidos en el Artículo 142 hasta la emisión de la resolución que culmine el procedimiento de reclamación ante la Administración Tributaria, siempre y cuando el vencimiento del plazo sin que se haya resuelto la reclamación fuera por causa imputable a ésta”; sin embargo, también se añadió que “la suspensión de intereses no es aplicable a la etapa de apelación ante el Tribunal Fiscal ni durante la tramitación de la demanda contencioso-administrativa.”
Es decir, la primera modificación del artículo 33 del Código Tributario, habilitó la suspensión del cobro de intereses moratorios por exceso en el plazo máximo para resolver recursos de reclamación, pero no para la etapa de apelación ante el Tribunal Fiscal ni en el escenario de una acción contencioso administrativa.
Posteriormente, mediante el artículo 7 de la Ley 30230, “Ley que establece medidas tributarias, simplificación de procedimientos y permisos para la promoción y dinamización de la inversión en el país”, publicada el 11 de julio de 2014, se volvió a modificar el artículo 33 del Código Tributario, para permitir que también se suspenda el cobro de intereses moratorios durante la apelación ante el Tribunal Fiscal condicionando tal demora a causas imputables únicamente al órgano resolutor, lo que, a su vez, fue precisado -el año 2016- mediante el artículo 3 del Decreto Legislativo 1263 (mediante el cual se estipuló la versión de la norma que hoy se encuentra vigente).
Es así como, el legislador advirtió que restringir la suspensión del cobro de intereses moratorios durante la etapa de apelación ante el Tribunal Fiscal resultaba inconstitucional y corrigió esta situación. Sin embargo, de forma inexplicable y como se verá más adelante, respecto a la etapa procesal contenciosa administrativa, mantuvo la imposibilidad de suspender el referido cómputo.
Además, el Tribunal Fiscal viene causando agravio al administrado al seguir computando los intereses moratorios luego de haberse vencido el plazo legal para resolver las apelaciones de los recursos interpuestos con anterioridad a las reformas normativas precitadas (antes del 2014 y 2016).
IV. La alegada violación al derecho de petición administrativa, al principio de no confiscatoriedad y al derecho a la propiedad
La demandante señaló que el cobro de intereses moratorios una vez vencido el plazo legal para resolver un recurso viola su derecho de petición administrativa, garantizado en el inciso 20 del artículo 2 de la Constitución Política del Perú y el Tribunal, le ha dado la razón.
A mayor abundamiento, el TC ha recordado que, mediante fundamento 2.2.4 de la Sentencia recaída en el expediente N° 01042-2002-PA/TC, el derecho de petición administrativa es una garantía en favor del ciudadano que implica una serie de obligaciones para la Administración Pública, entre las cuales se encuentra la de “…d) Resolver en el plazo señalado por la ley de la materia la petición planteada, ofreciendo la correspondiente fundamentación de la determinación…” (Sentencia del Tribunal Constitucional 01042-2002-PA/TC, 2002).
Es decir, si el derecho fundamental de petición -en su forma, por ejemplo, de recurso impugnatorio- no es atendido o resuelto dentro del plazo legal se vulnera directamente su contenido y se deja al administrado en una situación de grave indefensión, máxime cuando esta demora por parte del Estado implica el abultamiento del monto adeudado por concepto de intereses moratorios. Sin lugar a dudas, una grave injusticia.
Ahora bien, el MEF señaló durante el proceso que la carga procesal del Tribunal Fiscal y la complejidad de los casos materia de análisis justificaba el retraso para resolver (más allá de los nueve meses que el artículo 148 del Código Tributario estipula como plazo máximo para la reclamación y la regla de 1 año, para resolver recursos de apelación, establecida en el artículo 150 del mismo dispositivo legal).
Pero, bajo ningún criterio, puede justificarse que transcurran más de seis años desde la interposición del recurso de apelación, cuya fecha de presentación es del 8 de enero de 2013, y la emisión de la resolución de ejecución coactiva en el mismo procedimiento, con fecha 5 de abril de 2019, lo que generó que la demandante deba liquidar S/ 99,540.00 (Noventa y nueve mil quinientos cuarenta con 00/100 soles), lo que constituye el 69% de la deuda original.
Sobre el particular, el Colegiado ha sido enfático al señalar que esta situación es “constitucionalmente inaceptable”, pues no solo transgrede el contenido del derecho a la petición administrativa, sino que debido al dramático abultamiento del monto de intereses moratorios, transgrede también el principio de no confiscatoriedad a la par del derecho a la propiedad del demandante; por lo que, en aras de evitar que siga ocurriendo una situación así de nefasta a los administrados, ha tenido a bien establecer un precedente vinculante.
- Precedente vinculante sin cosa juzgada
Tal y como se señala en el apartado II de este ensayo, respecto a la etapa del proceso contencioso administrativo, el Legislador no ha desarrollado la posibilidad legal de suspender el cómputo de intereses moratorios, pese a que esta sí aplica para la etapa recursiva en el procedimiento administrativo. La lógica es la misma: si la autoridad excede su plazo para dar una respuesta por propia responsabilidad, el administrado o el justiciable, cualquiera sea el caso, no debe ser castigado con la configuración de mayores intereses moratorios; y, por tanto, resulta discriminatorio no aplicar la misma regulación para hechos absolutamente idénticos.
En este caso, dado que en la actualidad el referido artículo 33 del Código Tributario dispone que la suspensión de intereses moratorios no se aplica durante la tramitación de la demanda contencioso administrativa, e incluso habiéndose vencidos los plazos legales para resolver la demanda y su recurso de apelación, el Tribunal Constitucional ha advertido su inconstitucionalidad.
Atendiendo a ello, en aplicación del artículo VI del Título Preliminar del Nuevo Código Procesal Constitucional, el Tribunal ha establecido como precedente que, como “regla sustancial”, la Administración Tributaria está prohibida de aplicar intereses moratorios “luego de que se haya vencido el plazo legal para resolver el recurso administrativo, con prescindencia de la fecha que haya sido interpuesto dicho recurso” salvo en los casos en que el propio administrado sea responsable de dicha dilación. La novedad recae en que los administrados cuyos procedimientos no se encontraban sujetos a las modificaciones del artículo 33 del Código Tributario (del año 2014 y 2016) podrán exigir la suspensión del cómputo de intereses moratorios por exceso del plazo de resolución.
Además, el precedente también establece que el Poder Judicial está obligado a ejercer control difuso sobre el artículo 33 del Código Tributario e inaplicar la configuración de intereses moratorios en procedimientos administrativos que no se encontraban sujetos a las modificaciones normativas antes citadas. En otras palabras, el TC ha establecido que las modificaciones al Código Tributario respecto al cobro de intereses moratorios tienen una aplicación inmediata por su naturaleza procesal y por estar respaldada por principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad.
Por otro lado, el TC también ha determinado que el Poder Judicial deberá hacer control difuso, por las mismas razones, para inaplicar el cobro de intereses moratorios una vez vencidos los plazos legales para resolver la demanda o los recursos impugnatorios en el marco del proceso contencioso administrativo, con lo cual, establece como nueva norma la prohibición de este tipo cobro en sede judicial.
Por último, pero no menos importante, el precedente vinculante establece que el proceso de amparo no es la vía idónea para la dilucidación de este tipo de asuntos y que toda demanda de amparo en trámite por controversias de esta naturaleza deberá ser declarada improcedente y, en su defecto, el justiciable deberá acudir dentro de los 30 días hábiles al proceso contencioso administrativo.
Surge entonces la siguiente pregunta ¿para que el Tribunal cree un precedente vinculante, no tiene acaso que emitir sentencia con cosa juzgada?
Pues, el Artículo VI del Título Preliminar del Nuevo Código Procesal Constitucional establece que “las sentencias… que adquieren la autoridad de cosa juzgada, constituyen precedente vinculante cuando así lo exprese la sentencia” y para su creación “se requiere la reunión del Pleno del Tribunal Constitucional y el voto conforme de cinco magistrados”.
A su vez, cabe destacar que, en los procesos constitucionales, solo las decisiones que versan sobre el fondo adquieren calidad de cosa juzgada, ello en virtud de lo dispuesto en el artículo 15 del Nuevo Código Procesal Constitucional.
En el presente caso, lo que se verifica es la creación sui generis de un precedente vinculante en una sentencia sin calidad de cosa juzgada. Sobre el particular, el Colegiado señala que esta situación se encuentra justificada de la siguiente manera:
“…en aplicación del principio procesal en virtud del cual, la exigencia de las formalidades previstas en el Código debe adecuarse al logro de los fines de los procesos constitucionales (artículo III del Título Preliminar del NCPCo.), uno de los cuales es garantizar la efectiva vigencia de los derechos fundamentales (artículo I del Título Preliminar del NCPCo.), el Tribunal Constitucional interpreta que excepcionalmente también cabe establecer un precedente en una sentencia en la que, ante el incumplimiento de un presupuesto procesal, corresponde declarar la improcedencia de la demanda, siempre que ello tenga por objetivo garantizar la debida protección de los derechos fundamentales en los procesos ordinarios.”
En otras palabras, en atención al principio de adecuación de formalidades a los fines de los procesos constitucionales, el TC ha decidido contravenir abiertamente el Artículo VI del Título Preliminar del Nuevo Código Procesal Constitucional y establecer un precedente vinculante en una sentencia que no generó cosa juzgada, pues declaró improcedente la demanda.
Tampoco puede dejar de mencionarse que la analizada Sentencia no ha cumplido con los presupuestos y condiciones básicas para el establecimiento de un precedente vinculante, establecidos mediante el caso “Municipalidad de Lurín” (Sentencia del Tribunal Constitucional recaída bajo expediente N° 24-2003-AI/TC), pues a) no se ha evidenciado que los jueces o la Administración estén resolviendo con distintas concepciones o interpretaciones sobre casos como el que da mérito a la Sentencia; b) no se ha evidenciado que los jueces o la Administración esté resolviendo sobre la base de una interpretación errónea de una norma; c) no se ha evidenciado la existencia de un vacío normativo; d) no se ha evidenciado la existencia de una norma carente de interpretación jurisdiccional en sentido lato; e) no se ha evidenciado la necesidad de cambiar de precedente vinculante, pues no hay uno previo.
V. Análisis económico del derecho que la Sentencia crea
Las normas pueden prever consecuencias positivas o negativas (y generar incentivos o desincentivos) al establecer que las personas dentro de su ámbito de aplicación puedan o no realizar determinada conducta, algunos autores sugieren que el Análisis Económico del Derecho resulta útil para comprender cómo impacta el sistema jurídico en la realidad, partiendo de la idea de que los individuos toman decisiones racionales (Domenech, 2014, pp. 102 – 103).
Esta Sentencia, sin lugar a dudas, tendrá efectos diversos en la realidad; por ejemplo, cesará una situación perniciosa generada por la propia norma tributaria, pues el cobro de intereses moratorios -sin tomar en cuenta el vencimiento de los plazos legales para resolver en el ámbito administrativo- promovía que la misma autoridad administrativa dilate aún más el procedimiento incentivada por el abultamiento en su beneficio del interés moratorio.
Por el contrario, el MEF señala que, aparte del millonario monto que la Administración Tributaria dejará de percibir por el cobro pendiente de intereses moratorios, la Sentencia promoverá y no reducirá la litigiosidad, pues advierte que el administrado (contribuyente) en lugar de proceder con el pago oportuno de sus obligaciones, las cuestionará con el incentivo del congelamiento del interés moratorio en la etapa recursiva ante el Tribunal Fiscal o en los procesos contencioso administrativos.
Esto último no deja de ser preocupante, pero supone que el contribuyente actúa de mala fe cuando reclama cobros que, a su juicio, son indebidos, suposición que el autor del presente ensayo no comparte, pues tergiversa lo que la Constitución garantiza como un derecho: cuestionar la arbitrariedad en el ejercicio del poder. La litigiosidad se soluciona con seguridad jurídica, claridad en la normativa y con criterio en su aplicación, mas no poniendo coto al derecho de cuestionar ante la jurisdicción.
Respecto al monto dejado de percibir por la Administración Tributaria, cabe indicar que cualquier suma que provenga de una violación al principio de no confiscatoriedad, por más abultado que sea no corresponde que sea internalizado por el Estado, en tanto su cobro es ilegal, por lo que es inexacto que la Sentencia genere un daño al fisco, cuando, por el contrario, se trata de dinero que no le debería corresponder.
Así las cosas, si no fuera por el vicio detectado en su formulación, la Sentencia tendría mayores beneficios que costos.
VI. Conclusiones
La Sentencia puede analizarse por su fondo y por su forma. Sobre el tema de fondo, la situación es muy clara, el artículo 33 del Código Tributario debe aplicarse para evitar el inconstitucional cobro de intereses moratorios en casos previos a las modificaciones del año 2014 y 2016, siempre y cuando la responsabilidad de las dilaciones que dieron mérito al incumplimiento en el plazo máximo legal recaiga única y exclusivamente en el órgano resolutor; adicionalmente, dicha suspensión del cobro de intereses moratorios también debe aplicarse a la etapa procesal contencioso administrativa y sus fases recursivas, pues su prohibición hoy genera agravio a los derechos fundamentales del administrado (petición administrativa, principio de no confiscatoriedad, derecho a la propiedad).
No obstante, al haber establecido que la demanda deba ser declarada improcedente, por existir la vía contenciosa administrativa como mejor alternativa para la cautela de los derechos vulnerados, la Sentencia no reviste cosa juzgada y, por lo tanto, pretender que esta misma establezca un precedente constitucional vinculante supone una transgresión abierta y explícita al Nuevo Código Procesal Constitucional que, a criterio de quien escribe, por su relevancia, no se justifica suficientemente en la aplicación del principio de informalidad. ¿Qué límites entonces tendría el Tribunal Constitucional si el referido principio se pudiese alegar antojadizamente para incumplir las normas procesales? Convalidar esta situación sería acabar con la seguridad jurídica en Sede Constitucional y, el fin perseguido de evitar cobros indebidos al administrado por concepto de intereses moratorios, si bien puede ser muy loable no puede valer más que la integridad en el ejercicio de la justicia constitucional del Máximo Intérprete.
Referencias
Alarcón, L. (2023) “Unas 300 grandes empresas deudoras al Estado se beneficiarán con el fallo del TC”. Recuperado de: https://ojo-publico.com/4318/unas-300-grandes-empresas-deudoras-se-beneficiaran-el-fallo-del-tc
Dómenech, G. (2014). Por qué y cómo hacer análisis económico del derecho. Revista De Administración Pública, Núm. 195. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales (p. 103 – 104)
Ministerio de Economía y Finanzas (2023) “Decisión del Tribunal Constitucional afecta el cumplimiento tributario”. Recuperado de: https://www.gob.pe/institucion/mef/noticias/716328-decision-del-tribunal-constitucional-afecta-el-cumplimiento-tributario
Ley 30230, “Ley que establece medidas tributarias, simplificación de procedimientos y permisos para la promoción y dinamización de la inversión en el país” (2014)
Nuevo Código Procesal Constitucional, aprobado mediante Ley N° 31307 (2021)
Sentencia del Tribunal Constitucional N° 10/2023 (2022)
Sentencia del Tribunal Constitucional N° 01042-2002-PA/TC (2002)
Sentencia del Tribunal Constitucional N° 24-2003-AI/TC (2003)
Texto Único Ordenado del Código Tributario, aprobado mediante Decreto Supremo N° 133-2013-EF (2013)
