Comentarios al Proyecto de Ley N° 5208/2022-CR: ¿una bonificación a los consumidores?

“La aprobación de una bonificación del 20% de la eventual infracción generará un desequilibrio entre las alternativas de los consumidores. Adicionalmente, la propuesta no se encuentra conforme con el principio del debido procedimiento, el principio de buena fe y el principio pro asociativo”.

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Por Jorge Nieves Ferry, estudiante de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú, ex miembro del Consejo Directivo de la Asociación Civil THEMIS y Consultor Legal en Robles Ibazeta Consultores en el área de Protección al Consumidor; y,

Dayan Ibazeta Castelo, Socia Fundadora de Robles Ibazeta Consultores, con especialidad en Derecho Corporativo, Derecho Civil, Derecho Administrativo, Protección al Consumidor y en materia de Publicidad y Represión de la Competencia Desleal.

El martes 30 de mayo de 2023, el Proyecto de Ley N° 5208-2022-CR (en adelante, el Proyecto) fue presentado ante la Comisión de Defensa del Consumidor y Organismos Reguladores de los Servicios Públicos por la congresista Jhakeline Katy Ugarte Mamani. Este proyecto, a la fecha, se encuentra en comisión[3].

El Proyecto de Ley propone la inclusión en el artículo 110 del Código de Protección y Defensa del Consumidor del siguiente párrafo:

“Luego de finalizado el procedimiento administrativo sancionador, el denunciante es acreedor del 20% del total de la multa contra el proveedor que establece Indecopi o cualquier otro organismo regulador, como incentivo económico por su denuncia. Este monto dinerario es carácter bonificatorio y no indemnizatorio ni resarcitorio.” (el énfasis es agregado)

Este Proyecto encuentra su fundamento en lo siguiente: i) la materialización del principio pro consumidor, ii) la falta de montos dinerarios que reciben los consumidores por denunciar y, en consecuencia, la falta de incentivos que existe hacia los consumidores, y iii) la generación de una mayor recaudación del Estado por el aumento de la cantidad de procesos administrativos.

Así, luego de una revisión de la exposición de motivos respecto al monto “bonificatorio” que se pretendería incluir, concluimos que el mismo no se encuentra conforme con el marco de principios y normas que regulan el sistema de protección al consumidor.

1. Respecto a la materialización del principio pro consumidor

El numeral 2 del artículo V del Título Preliminar del Código de Protección y Defensa del Consumidor establece el principio pro consumidor.

“2. Principio Pro Consumidor.- En cualquier campo de su actuación, el Estado ejerce una acción tuitiva a favor de los consumidores. En proyección de este principio en caso de duda insalvable en el sentido de las normas o cuando exista duda en los alcances de los contratos por adhesión y los celebrados en base a cláusulas generales de contratación, debe interpretarse en sentido más favorable al consumidor.”[4] (el énfasis es agregado)

En este punto, conviene tener en cuenta que el principio pro consumidor es una regla de interpretación cuando nos encontramos en el marco de un procedimiento administrativo; en otras palabras, la aplicación de este principio se enmarca en situaciones particulares en las que se habría vulnerado un derecho.

Sin perjuicio de ello, nótese que la norma señala la acción tuitiva del Estado. Esta labor surge, a fin de que no exista un estado de desprotección de las personas. No obstante, nuestro procedimiento administrativo otorga a los órganos sancionadores la facultad de imponer sanciones, medidas correctivas en favor de los consumidores y el otorgamiento de costos y costas. Asimismo, deja a salvo el derecho de acudir a la vía judicial a fin de solicitar montos de naturaleza indemnizatoria.

Por tanto, no cabe fundamentar una situación de desprotección, a fin de otorgar a todos los consumidores bonificaciones si es que la denuncia ha sido declarada fundada por el órgano sancionador. Ello sería una incorrecta interpretación de este principio.

2. Respecto a la ausencia de montos dinerarios que reciben los consumidores

Resulta importante que el Estado establezca mecanismos de resolución de conflictos. Lo mencionado permite que las personas puedan acudir a solicitar la tutela de sus derechos. Asimismo, de acuerdo con el inciso 3 del artículo 139 de la Constitución, es un principio y derecho de la función jurisdiccional el debido proceso y la tutela jurisdiccional efectiva.

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha señalado mediante la Sentencia 04289-2004-PA/TC[5] que el debido proceso incluye los procedimientos administrativos. En atención a ello, la Ley de Procedimiento Administrativo General establece como principio al debido procedimiento.

De este modo, toda persona que acude ante un procedimiento administrativo mediante una denuncia de parte lo realiza con la expectativa de que se pueda amparar un derecho presuntamente vulnerado. Ante ello, en caso corresponda, podrán otorgarse medidas sancionadoras o correctivas de acuerdo con las circunstancias de cada caso. No obstante, no forma parte del procedimiento administrativo que su resultado sea el otorgamiento de un “bono”.

3. Respecto al incorrecto análisis costo-beneficio del Proyecto de Ley N° 5208-2022-CR

Ahora bien, de acuerdo con el artículo 75 del Reglamento del Congreso de la República[6], las propuestas legislativas deben incorporar una sección referida al análisis costo-beneficio. No obstante, el análisis presentado en esta propuesta normativa no considera los costos que genera, los cuales procedemos a detallar.

La propuesta normativa no ha analizado que el costo será asumido por los Órganos Funcionales, Administrativos y Económicos, así como por el Consejo Directivo del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y Protección de la Propiedad Intelectual. En otras palabras, será el Estado quien deje de percibir el 20% de los ingresos.

De igual forma, si bien la propuesta normativa evidencia que aumentarán las denuncias, no ha analizado los costos de tiempo y capital humano dentro de cada órgano que ello va a generar. En consecuencia, el despliegue de carga procesal va a generar una desproporcional aplicación de la caducidad de los procedimientos administrativos, en perjuicio de los consumidores.

4. Sobre la inaplicación de la buena fe

El principio de buena fe, de acuerdo con el artículo V del Código de Protección y Defensa del Consumidor, es una guía de conducta en las actuaciones del mercado de todos los agentes económicos involucrados, incluyendo a los consumidores. Este código de conducta podría ser vulnerado a través de este incentivo que genera la norma a través de denuncias sin suficientes indicios, con la única finalidad de recibir esta bonificación.

Adicionalmente, en nuestro sistema de solución de controversias existen otros mecanismos a disposición de los consumidores para tutelar sus derechos. Entre estos mecanismos, por ejemplo, se encuentra el Libro de Reclamaciones y “Reclama Virtual”, el cual forma parte del Servicio de Atención al Ciudadano del Indecopi. Ambos tienen como característica principal privilegiar la comunicación entre proveedores y consumidores para que puedan arribar a un acuerdo de manera célere y eficaz. Lo señalado anteriormente se encuentra conforme con el deber del Estado de garantizar mecanismos eficaces para la solución de conflictos entre proveedores y consumidores (Artículo VI del Código de Protección y Defensa del Consumidor).

Sin embargo, ¿el Libro de Reclamaciones y “Reclama Virtual” seguirán siendo considerados una alternativa por los consumidores? La promulgación de este Proyecto de Ley N° 5208-2022-CR genera una expectativa en los consumidores de recibir una bonificación en el marco de una denuncia administrativa. En consecuencia, aumenta la posibilidad de prescindir de vías que han funcionado en los últimos años como espacios de diálogo. Cabe señalar que Indecopi ha atendido solo en el año 2022 más de 100 mil reclamos de los consumidores[7].

5. Respecto a la naturaleza de la bonificación de las multas

De conformidad con el artículo 156 del Código de Protección y Defensa del Consumidor, Indecopi puede establecer convenios interinstitucionales con las asociaciones de consumidores. Así, no se ha tenido en cuenta que actualmente este Código prevé que las asociaciones de consumidores pueden disponer de un porcentaje de las multas administrativas frente a una eventual sanción a un proveedor que incumpla con las normas de protección al consumidor. Este sistema beneficia al mercado por medio de la promoción y el incentivo a las asociaciones de consumidores (Durand 2007, pp. 416)[8].

Adicionalmente, es menester recordar que el Código de Protección y Defensa del Consumidor establece el principio pro asociativo, mediante el cual establece que el Estado debe facilitar las actuaciones de las asociaciones de consumidores.

Ahora bien, este otorgamiento de una fracción de la multa que se realiza a las asociaciones de consumidores encuentra estrecha relación con el sistema de promoción del Estado, así como en los escasos mecanismos de financiamiento de las asociaciones de consumidores. Sin el otorgamiento de una fracción de la multa, las asociaciones de consumidores no podrían realizar las labores de promoción e investigación.

Por el contrario, la bonificación directa a los consumidores significaría una contradicción con el principio pro asociativo, puesto que desincentivaría el uso de las acciones colectivas, a fin de salvaguardar los derechos de los consumidores. Inclusive, su promulgación puede menoscabar la función de las asociaciones de consumidores, toda vez que el consumidor preferirá interponer una denuncia administrativa antes que recurrir a asociaciones para que representen intereses individuales o colectivos.

En contraposición, con el objeto de otorgar una fracción de la multa a las asociaciones de consumidores, la bonificación a los consumidores del 20% de la infracción en una denuncia administrativa -que propone el Proyecto de Ley N° 5208-2022-CR- está pensado como un traslado del presupuesto de Indecopi, mas no como un sistema de protección que busque beneficios en el mercado.

En conclusión, la aprobación del Proyecto de Ley N° 5208-2022-CR significaría una grave afectación a la solución de controversias en las relaciones de consumo. Actualmente, atendiendo a cada situación en particular, es posible solicitar el Libro de Reclamaciones, registrar un Reclamo Virtual en Indecopi, acudir a un arbitraje de consumo o interponer una denuncia administrativa. La aprobación de una bonificación del 20% de la eventual infracción generará un desequilibrio entre las alternativas de los consumidores. Adicionalmente, la propuesta no se encuentra conforme con el principio del debido procedimiento, el principio de buena fe y el principio pro asociativo. Estos son trascendentales para el correcto funcionamiento del sistema de solución de controversias.


[3]            Proyecto de Ley N° 5208-2022-CR. Proyecto que propone la modificación del artículo 110 de la Ley N° 29571, Código de Protección y Defensa del Consumidor, para establecer un incentivo del 20% del total de la multa al consumidor denunciante. Disponible en:

https://wb2server.congreso.gob.pe/spley-portal/#/expediente/2021/5208

[4]            Congreso de la República (2010). Ley N° 29571. Código de Protección y Defensa del Consumidor

[5]        Sentencia del Tribunal Constitucional, recaída sobre el Expediente N° 04289-2004-PA/TC, emitida el 17 de febrero de 2005.

[6]            Texto Único Ordenado del Reglamento del Congreso de la República (1998)

[7]            Balance 2022: El Indecopi atendió más de 100 mil reclamos de los consumidores en todo el país (2023).

https://www.gob.pe/institucion/indecopi/noticias/697296-balance-2022-el-indecopi-atendio-mas-de-100-mil-reclamos-de-los-consumidores-en-todo-el-pais

[8]            Durand, J. (2007). El interés de los consumidores y su relevancia jurídica. En Tratado en Derecho del Consumidor en el Perú. Universidad San Martín de Porres.

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