El análisis de favorabilidad como criterio para la aplicación de la retroactividad benigna en el procedimiento administrativo sancionador pesquero

"En el proceso contencioso administrativo, algunos juzgados suelen transcribir textualmente el resultado total obtenido en la calculadora de retroactividad benigna descrito en la resolución administrativa impugnada, sin entrar analizar y/o solicitar de oficio el medio probatorio que contiene la metodología utilizada que conllevó a dicho resultado".

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Por Rolando García Castillo,

Abogado por la Universidad Científica del Sur. Socio de Edam abogados, y,

Bruno Ramos Huaytalla,

Abogado por la Universidad Científica del Sur. Forma parte de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental

Toda empresa pesquera en algún momento del desarrollo de su actividad económica ha sido pasible de un procedimiento administrativo sancionador. Ante ello, dentro de los múltiples mecanismos de defensa que puede utilizar el administrado se encuentra la retroactividad benigna, como una excepción a la aplicación de normas vigentes en el tiempo. Según el principio de retroactividad benigna debe aplicarse la norma posterior a la vigente al momento de la comisión de la infracción si es más favorable para el administrado. Para su aplicación al caso en concreto, el Ministerio de la Producción (Produce) lleva a cabo el juicio de favorabilidad para determinar si la norma posterior tendrá en efecto favorable o no en la situación jurídica del administrado.

En línea con lo anterior, recientemente la Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo Transitoria de Lima publicó una sentencia (Caso Pesquera Diamante S.A. contra Ministerio de la Producción, seguido bajo Expediente N° 00716-2021) que trató la aplicación de la retroactividad benigna ante la comisión de la infracción: “Incumplir con realizar el depósito bancario del monto total del decomiso de recursos hidrobiológicos para consumo humano indirecto dentro del plazo establecido por la norma correspondiente”. En esta sentencia se señala que, para el caso específico, la sanción de multa era más beneficiosa que la sanción de suspensión de la licencia de operación.

La norma vigente al momento de ocurrido los hechos materia de infracción es el código 101 del artículo 47 del TUO del RISPAC (Reglamento de Inspecciones y Sanciones Pesqueras y Acuícolas, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2011-PRODUCE). Esta norma estableció que la sanción por incumplir con realizar el depósito bancario del monto total del decomiso de recursos hidrobiológicos para consumo humano indirecto dentro del plazo establecido era la suspensión de la licencia de operación hasta que se cumpla con realizar el depósito bancario. Sin embargo, tiempo después, la sanción por dicha infracción se modificó y se dispuso que ahora corresponde una multa en UIT, la cual es obtenida a partir de la fórmula para el cálculo de la multa establecida en el Reglamento de Fiscalización y Sanción de las Actividades Pesqueras y Acuícolas (RFSAPA), aprobado por Decreto Supremo N° 017-2017-PRODUCE, y los valores para el cálculo de multa prevista en la Resolución Ministerial N° 591-2017-PRODUCE.

El Consejo de Apelación de Sanciones de Produce (Conas) tenía la labor de analizar cuál sanción era más beneficiosa para el administrado. Así pues, señaló que, utilizando la metodología de cálculo actual, la multa por la infracción es de 6.7396 UIT; mientras que, según la calculadora de retroactividad benigna, la suspensión de la licencia por tres días equivalía a una multa de 104.8433 UIT. Considerando el monto en UIT de ambas sanciones, el Conas optó por imponer la multa de 6.7396 UIT por considerarlo más favorable para el administrado (argumento transcrito literalmente por el juzgado de primera y segunda instancia). Sin embargo, un hecho llamativo es que el detalle del cálculo realizado en la calculadora de retroactividad benigna no es visible ni en la Resolución Consejo de Apelación de Sanciones N° 340-2020-PRODUCE/CONAS-2CT (resolución administrativa impugnada) ni en las sentencias de primera y segunda instancia.

Lo único que podría confirmar que existe el detalle de la calculadora de retroactividad benigna es lo señalado en el pie de página de la resolución administrativa impugnada, donde se indica un informe que aparentemente se encuentra en el expediente, tal como se puede apreciar a continuación:

 

Frente a dicha situación, compartimos las siguientes reflexiones que buscan la mejora en la aplicación del juicio de favorabilidad del principio de retroactividad benigna por parte del Produce, en aras del respeto a las garantías mínimas de un debido procedimiento en sede administrativa.

Primero.- La aplicación del principio de retroactividad benigna se origina de oficio o a pedido de parte. Si ocurre esto último no hay mayor discusión porque el administrado solicitó la nueva sanción establecida por una norma modificatoria. No obstante, cuando la aplicación del principio se realiza de oficio, por lo cual el análisis de favorabilidad de las sanciones lo realiza eminentemente la Administración. En virtud del derecho de defensa debe darse la oportunidad al administrado para que plantee sus descargos sea para aceptar o rechazar la nueva sanción. En el caso de que la Administración imponga una sanción más desfavorable que la previamente impuesta según el criterio del administrado, este último puede cuestionarlo en un proceso contencioso administrativo.

Segundo.- En algunos casos ha ocurrido que la calculadora de retroactividad benigna da un monto de cuánto equivaldría determinados días de suspensión de licencia en cifras de UIT. Sin embargo, el cálculo al que se hace referencia en el pie de página de las resoluciones no siempre es notificado al administrado y tampoco se incluye una imagen de este en las resoluciones directorales de la Dirección de Sanciones o en las Resoluciones Consejo de Apelación de Sanciones. Como resultado de lo anterior, tenemos que el detalle de la valorización en UIT de la suspensión de licencia efectuada en la calculadora de retroactividad benigna es conocido únicamente por la Administración.

Tercero.- En el proceso contencioso administrativo, algunos juzgados suelen transcribir textualmente el resultado total obtenido en la calculadora de retroactividad benigna descrito en la resolución administrativa impugnada, sin entrar analizar y/o solicitar de oficio el medio probatorio que contiene la metodología utilizada que conllevó a dicho resultado.

Cuarto.- La motivación es un derecho constitucional y un requisito de los actos administrativos y sentencias. El mismo se ve afectado cuando las resoluciones administrativas y judiciales no fundamentan expresamente el resultado arrojado en la calculadora de retroactividad benigna. Más aún, no puede considerarse motivada una resolución si no es notificada junto al informe que determina el cálculo obtenido en la calculadora de retroactividad benigna (núm. 6.2 del art. 6 del TUO de la Ley 27444).

Quinto.- En las resoluciones administrativas que tratan el análisis de la retroactividad benigna se puede observar que se incluye la metodología de cálculo y el resultado obtenido cuando la nueva sanción es una multa en UIT. No obstante, no ocurre lo mismo con la metodología que determinó el monto en UIT de la suspensión de licencia (la que sería más desfavorable de acuerdo al criterio de la autoridad administrativa). Vale decir que, la Administración no se encuentra limitada a poner el detalle de la calculadora de retroactividad benigna en las resoluciones administrativas (resoluciones directorales o resoluciones Consejo de Apelación de Sanciones), ya que no hay norma que lo prohíba.

Sexto.- Con el fin de asegurar la seguridad jurídica y el derecho a la motivación, sería oportuno que el detalle de la calculadora de retroactividad benigna sea incluido directamente en las resoluciones de la administración y las sentencias. Solo de dicha manera se podría conocer que el análisis de favorabilidad es el adecuado, así como todos (el administrado, el Poder Judicial y el público en general) sabrían si es favorable o no sin que quepa duda.

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