INTRODUCCIÓN
El 11 de julio de 2025 llegaron a la costa del Callao los primeros vagones del tren Lima-Chosica[1]. La propuesta ferroviaria fue impulsada por el alcalde de Lima, Rafael López Aliaga, cuyo objetivo es descongestionar la capital y facilitar el tránsito, así como brindar una solución rápida y económica para modernizar parte de la infraestructura de transporte actual mediante la donación de unidades ferroviarias retiradas en Estados Unidos[2].
Sin embargo, las gestiones, traslados, adecuaciones, permisos, seguros, almacenamiento y diversas reparaciones requeridas generaron un desembolso inicial de 24.5 millones de dólares, por lo que, la Municipalidad Metropolitana de Lima (en adelante, MML) incurrió en un gasto cuando la donación implica que no hay una contraprestación, es decir, no hay un desembolso de dinero. Es así que, la regidora Sandra Sudario observó que no hubo transparencia respecto a la información sobre los contratos, los pagos a empresas intermediarias y las implicancias de recibir trenes en ese estado de antiguedad[3], pues la Contraloría detectó que el último mantenimiento realizado a dichos trenes data de 2002[4].
En ese sentido, Enfoque Derecho analizará el proyecto ferroviario a través de tres ejes para responder a la interrogante sobre si la MML puede avanzar unilateralmente con el proyecto sin garantizar el marco legal de la concesión y la contratación pública. En primer lugar, se observará si el desembolso realizado por la Municipalidad, cuando esta calificó la actuación como “donación”, provoca contravenciones a los principios de la Ley General de Contrataciones Públicas. En segundo lugar, se evaluará si la MML puede ceder de forma unilateral la vía férrea, así como prestar el servicio ferroviario. Por último, se analizará cuáles son las implicancias de que los vagones cuenten con más de 40 años de antigüedad, no cumplan estándares ambientales y requieran homologación técnica.
PRIMER EJE DE ANÁLISIS: BIENES DE DOMINIO PÚBLICO Y DONACIÓN AL ESTADO
En el siguiente apartado corresponde analizar la naturaleza jurídica del material rodante y tractivo (en adelante, vagones y locomotoras) que la MML habría recibido en “donación”, así como los procedimientos legales necesarios para su incorporación al patrimonio público, tomando en consideración que la gestión de estos recursos ha despertado cuestionamientos de eficiencia, publicidad y transparencia.
En esta línea, la figura de la donación no cuenta con una definición propia en el derecho administrativo, por lo que se utilizará la definición del Código Civil. De acuerdo con el artículo 1621, la donación es un acto jurídico mediante el cual el donante se obliga a transferir gratuitamente al donatario la propiedad de un bien, que puede ser mueble o inmueble. En el caso de la MML, esta se sujeta a controles de carácter público. En ese sentido, la Ley Orgánica de Municipalidades (Ley Nº 27972) establece en su artículo 9, inciso 20, que la aceptación de donaciones es atribución del Concejo Municipal. Además, el artículo 55 dispone que los bienes de dominio público que conforman el patrimonio municipal son inalienables e imprescriptibles, y que todo acto de disposición o registro debe realizarse con transparencia y de conocimiento público. Así, no basta con aceptar una donación: esta debe ser aprobada mediante acuerdo de concejo, acompañada de informes técnico-legales y de valorización patrimonial[5].
Ello se materializó mediante el Acuerdo de Concejo N.º 419, emitido el 13 de noviembre de 2024, en el cual el Concejo Metropolitano de Lima autorizó al alcalde a suscribir la documentación necesaria para la gestión de la donación de 93 vagones, 20 locomotoras y repuestos, por parte de Caltrain. En dicho acuerdo se reconoció expresamente que se trataba de una donación sujeta a cargo, conforme al artículo 1642 del Código Civil, y que su aceptación generaría obligaciones adicionales de carácter financiero y logístico. Incluso, los informes adjuntos advirtieron que la MML debía cubrir aproximadamente US $24.5 millones por traslado, remoción y reconocimiento de costos[6].
En efecto, el Convenio de Donación de Equipos y Repuestos en Desuso establece que la MML debía reembolsar a Caltrain más de USD 6,3 millones por costos asociados a la flota, además de asumir el traslado y los riesgos de daños desde California hasta Lima[7]. Asimismo, la Enmienda N.º 1, del convenio citado, incrementó ese compromiso hasta un total de USD 9,2 millones, incluyendo aportes adicionales de USD 2,9 millones para cubrir gastos de preparación y acondicionamiento del material rodante[8].
En adición, mientras que la carta oficial de Caltrain detalla que la donación ascendía a US $4.9 millones por la donación de 90 vagones, 19 locomotoras y repuestos[9], la MML registró la operación con un valor de S/ 822 millones, es decir, más de 220 veces el valor original. Según la propia municipalidad, este monto no correspondía a un precio de mercado, sino a un “valor técnico patrimonial” determinado por una consultora para fines contables. Es decir, la MML señaló que este monto fue estimado para la protección del patrimonio municipal, en cuanto busca cubrir eventuales pérdidas o daños del material rodante[10].
Sin embargo, la dimensión patrimonial de esta donación con cargo se vincula con la normativa peruana sobre bienes muebles. El artículo 92 de la Directiva N° 0006-2021-EF/54.01 señala que la valorización de bienes muebles en el marco del Sistema Nacional de Abastecimiento, como lo son los vehículos terrestres, se realiza conforme al reglamento Nacional de Tasaciones del Perú. En consecuencia, el artículo uno, inciso dos del mencionado reglamento señala que la valorización es el proceso por el cual un perito inspecciona y analiza un bien en una fecha determinada, para determinar su valor justo y razonable.
Por lo tanto, surgen dudas respecto del cumplimiento de los principios generales de transparencia y eficiencia en la gestión patrimonial. La transparencia, concebida como garantía frente a la arbitrariedad, asegura la rendición de cuentas en la administración de bienes públicos; mientras que la eficiencia exige que el gasto público se traduzca en el mayor beneficio social posible con los recursos disponibles, evitando sobrecostos o cargas improductivas. Por el contrario, se han registrado declaraciones contradictorias, la SUNAT realizó observaciones respecto al valor declarado y cuestionó la transparencia del proceso de donación, así como la omisión de detalles relevantes por parte de la municipalidad, pues considera que se trataría de una venta encubierta de unidades retiradas del servicio. En ese sentido, los valores consignados, junto con los elevados costos de traslado y mantenimiento que no fueron oportunamente publicitados, evidencian una transparencia meramente formal, más no sustantiva, y un manejo ineficiente de los recursos públicos, poniendo en entredicho el supuesto “ahorro” que la operación pretendía representar.
Finalmente, pese a que el organismo señaló que el servicio entraría en operación el 2026, hasta la fecha no se ha presentado un cronograma oficial ni se han transparentado los costos reales que implica la implementación, lo cuál refuerza la percepción de que la gestión municipal ha carecido de planificación y de una visión integral de la operación, debilitando la confianza ciudadana en la administración de bienes públicos.
SEGUNDO EJE DE ANÁLISIS: PRESTACIÓN DEL SERVICIO FERROVIARIO E INFRAESTRUCTURA FERROVIARIA
Continuando con la materia analizada, el caso del Tren Lima–Chosica revela un dilema jurídico relevante: la imposibilidad de poner en marcha un servicio público ferroviario sin resolver previamente las competencias y los derechos sobre la infraestructura concesionada. La viabilidad del proyecto no depende únicamente de contar con material rodante, sino de articular las atribuciones de la Autoridad de Transporte Urbano para Lima y Callao (en adelante, ATU) y el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (en adelante, MTC) con la concesión a favor de Ferrovías Central Andina.
En el ordenamiento peruano, el transporte de pasajeros por ferrocarril constituye un servicio público, que de acuerdo con Huapaya (2015), puede entenderse como un conjunto de actividades orientadas a cubrir necesidades esenciales de la población, teniendo como finalidad promover el bien común y el desarrollo económico y social de la persona, lo que implica que dichas prestaciones deben ser obligatorias y estar reguladas bajo parámetros previamente establecidos[11].
En consecuencia, la Ley N.º 30900, que crea la ATU, confirió a esta entidad la competencia de planificar, regular y fiscalizar el transporte masivo en Lima y Callao, desplazando a la MML de ese rol rector. Por lo que la municipalidad carece de atribuciones para implementar por sí sola un servicio ferroviario urbano, salvo que exista una delegación expresa del MTC o de la ATU. Pretender lo contrario vulnera el principio de legalidad administrativa, recogido en el artículo IV del Título Preliminar de la Ley 27444, que señala que las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas.
Respecto de la infraestructura, el Ferrocarril del Centro se encuentra concesionado desde 1999 a Ferrovías Central Andina S.A. (en adelante, FVCA), por un plazo que se ha extendido hasta el año 2039. En virtud de este contrato, FVCA es responsable de mantener la vía férrea, estaciones y la infraestructura, señalización, así como, el sistema de telecomunicaciones[12], mientras que Ferrocarril Central Andino S.A. (en adelante, FCCA) presta los servicios ferroviarios, principalmente de carga (96%), y en menor medida de pasajeros, en su mayoría con fines turísticos[13]. Asimismo, el propio contrato de concesión establece que cualquier otro operador que desee usar la vía debe celebrar un contrato de acceso a la vía férrea con el concesionario, lo que exige necesariamente la participación del MTC.
De esta manera, cualquier modificación sustancial, como la incorporación de un servicio de pasajeros adicional con material rodante nuevo, solo puede concretarse mediante una adenda contractual aprobada por el concedente (el MTC) y aceptada por FVCA. Esta exigencia encuentra sustento adicional en el Reglamento Nacional de Ferrocarriles (DS N.º 032-2005-MTC, arts. 7 y 8), que dispone que la puesta en servicio de material rodante y de infraestructura requiere habilitación expresa de la autoridad competente.
Por ello, si el concesionario no acepta incorporar los trenes donados a su operación, el Estado no puede imponerlo de manera coactiva, ni unilateral, sin quebrantar la estabilidad contractual que garantiza la seguridad jurídica de las inversiones. Como advierte Guzmán (2024), la MML ha recibido material rodante para ser utilizado sobre una infraestructura sobre la cual carece de competencias y que ya se encuentra sujeta a un régimen concesional; sin resolver esta incompatibilidad, el proyecto carece de base legal[14].
TERCER EJE DE ANÁLISIS: SEGURIDAD Y VIABILIDAD FINANCIERA
En relación con el tercer eje, se analizará cómo la antigüedad de los vagones del tren Lima-Chosica, el incumplimiento de estándares ambientales y la necesidad de una homologación técnica generan cuestionamientos sobre la seguridad y la viabilidad económica del proyecto. Los vagones cuentan con más de 40 años de antigüedad, lo que ha sido cuestionado a nivel internacional. En particular, el senador californiano Scott Wiener mencionó que exportar los vagones se asemeja a exportar contaminación a países menos regulados. Asimismo, el parlamento estadounidense señaló que el uso de los ferrocarriles podría incrementar los problemas de calidad de aire en la ciudad. El proyecto tampoco estuvo exento de críticas a nivel nacional, ingenieros ferroviarios advirtieron que los vagones donados requieren conversiones técnicas complejas, repuestos que, por la antigüedad del tren, ya no existen y una infraestructura que Lima no está en condiciones de implementar[15].
Por su parte, órganos nacionales como el MTC y la ATU recalcaron que no existen estudios de demanda actualizados, ni ingenierías de detalle como tampoco un análisis de impacto ambiental. El Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público (en adelante, Ositran) añadió que carece de competencias técnicas para regular unidades fuera de su propio marco legal, por lo que los vagones no tendrían supervisión estatal[16].
Los cuestionamientos aumentaron luego de que se realizara una inspección de las vías del Ferrocarril Central, pues los rieles están oxidados en diversos tramos, tampoco hay un sistema de señalización moderno ni control de accesos. De igual forma, los cruces en avenidas importantes de Lima no tienen sistemas de protección y en las zonas cercanas a la estación final de Chosica hay asentamientos e incluso comercios. Los hallazgos motivaron que la concesionaria Ferrovías Central Andina comunicara que solo estaría presta a recibir y operar un tercio del lote donado, lo que equivale a siete locomotoras y 29 vagones, además solo entre el trayecto de Lima y Huaycán[17].
El contexto expuesto demuestra la improvisación para realizar el proyecto ferroviario, pues no hubo un diseño sobre cómo se iba a ejecutar, es decir, no hubo estudios previos sobre su factibilidad. Asimismo, independientemente de que se puedan reparar los vagones y locomotoras, es necesario cuestionar la posibilidad de operarlos ahora. Se puede incurrir en grandes sumas de dinero e idear una infraestructura que se acomode a los trenes, pero se debe analizar qué tan eficiente es eso. Por ese motivo, consideramos que la inspección, posterior a la “donación” de los vagones y locomotoras, de las vías del Ferrocarril Central demuestra que no se hicieron los estudios correspondientes para llevar a cabo un proyecto sostenible y planificado.
En el marco ambiental, el informe técnico sobre beneficios ambientales del tren para Lima señala que los trenes, a pesar de operar con motores diésel antiguos que no cumplen con los estándares actuales de emisiones, son beneficiosos en comparación con los vehículos particulares y públicos que utiliza la población. Sin embargo, la conclusión se basa en factores que dependen netamente de la discrecionalidad de la ciudadanía sobre el uso del transporte:
- El número de pasajeros que cambian de automóviles y autobuses al nuevo sistema ferroviario impulsado por las locomotoras y vagones de Caltrain. Cuantos más pasajeros elijan el ferrocarril en lugar del transporte por carretera, mayor será la reducción de emisiones vehiculares.
- Las condiciones actuales del tráfico de Lima y los niveles de emisiones de los automóviles y autobuses que se retirarían de las carreteras. Si el sistema ferroviario reemplaza los vehículos más antiguos y contaminantes, la reducción de emisiones será más significativa.
- La eficiencia y la limpieza de las locomotoras de Caltrain en comparación con los vehículos que reemplazan. Si bien las locomotoras de Caltrain pueden no ser los modelos más nuevos, es probable que sean más eficientes y produzcan menos emisiones por pasajero que la combinación de automóviles y autobuses que se utiliza actualmente en Lima.
- Las mejoras y modernizaciones específicas realizadas a las locomotoras de Caltrain antes de su puesta en servicio en Lima. Dependiendo de la tecnología utilizada, estas modificaciones pueden reducir aún más las PM2.5, los NOx y otros contaminantes (traducción)[18].
De igual forma, la MML estableció como objetivo que el trayecto del tren sea de Lima hasta Chosica, no obstante, como se mencionó anteriormente Ferroviarias Central Andina recalcó que el trayecto solo sería de Lima hasta Huaycán por deficiencias en la infraestructura de los rieles. Por lo que, al no cumplirse con la ruta establecida en un inicio, los factores mencionados no serían los estimados, debiéndose realizar nuevos estudios y análisis de costos según la infraestructura actual. Lima, que ya supera los límites permitidos de material particulado y óxidos de nitrógeno, podría agravar aún más la salud pública si las unidades ferroviarias circulan sin filtros ni controles[19].
Como señala, Erich Villavicencio, especialista ferroviario, es necesario espacios para el mantenimiento, el lavado de los trenes, la reposición de combustibles, lo que se logra planificando. Sin embargo, el problema se encuentra en que los trenes llegaron y no hay áreas para realizar estos servicios. Asimismo, resaltó que si hoy se piensa correr un tren sobre la vía existente existe un problema, pues los horarios serían bastante limitados. El especialista comenta que un proyecto nace a través de un Código Único de Inversión y la iniciativa sobre el proyecto ferroviario no lo tuvo[20].
CONCLUSIÓN
En síntesis, consideramos que el propósito por el cual se ejecutó el proyecto ferroviario no se cumple, pues lejos de materializar una solución eficiente al problema del transporte en Lima, ha evidenciado vacíos de legalidad, transparencia y sostenibilidad que socavan su viabilidad. La ausencia de planificación previa, la improvisación en la gestión de recursos y la falta de articulación con las competencias de las entidades rectoras demuestran que no basta con la sola voluntad política para impulsar iniciativas de esta envergadura.
Resulta indispensable reconocer que la ejecución de proyectos de infraestructura pública exige un enfoque técnico, jurídico y económico integral, sustentado en estudios de factibilidad, evaluaciones de impacto ambiental y mecanismos de coordinación interinstitucional. De lo contrario, se corre el riesgo de destinar cuantiosos recursos públicos a propuestas que, en la práctica, no cumplen su objetivo ni responden al interés público. Solo mediante un análisis riguroso y una adecuada planificación se podrá garantizar que las vías proyectadas cumplan con el propósito para el que fueron concebidas.
María Fernanda Mogollón y Adriana Paredes
Referencias bibliográficas
[1] El comercio. 13 de julio de 2025. Llegaron los vagones del tren Lima Chosica: el desembarco, lo que falta para operar y los paraderos. https://elcomercio.pe/lima/tren-lima-chosica-cual-es-el-estado-de-los-rieles-y-futuros-paraderos-del-servicio-a-dos-semanas-del-arribo-de-los-vagones-caltrain-rafael-lopez-aliaga-tren-chosica-noticia-3/
[2] Infobae. 11 de julio de 2025. Tren Lima – Chosica de Rafael López Aliaga: polémicas, críticas y la verdad de la viabilidad del proyecto en la capital peruana. https://www.infobae.com/peru/2025/07/11/tren-lima-chosica-de-rafael-lopez-aliaga-polemicas-criticas-y-la-verdad-de-la-viabilidad-del-proyecto-en-la-capital-peruana/
[3] Op. Cit. 2
[4] Infobae. 18 de julio de 2025. Contraloría advierte que trenes de López Aliaga no recibieron mantenimiento en 20 años: MML afirma que fue en 2020. https://www.infobae.com/peru/2025/07/18/contraloria-advierte-que-vagones-donados-por-caltrain-no-recibieron-mantenimiento-en-20-anos-mml-afirma-que-fue-en-2020/
[5] Gobierno del Perú. (2024). Cómo aprobar donaciones en las municipalidades. https://www.gob.pe/12286-como-aprobar-donaciones-en-las-municipalidades
[6] Congreso de la República de Perú. (2024, 14 de noviembre). ACUERDO DE CONCEJO Nº 419. Autorizan al Alcalde Metropolitano de Lima suscribir documentación para la gestión de donación de vagones y locomotoras de galería, para la implementación de servicio de transporte público (servicio de trenes de pasajeros). Diario Oficial El Peruano. https://busquedas.elperuano.pe/dispositivo/NL/2344039-1
[7] Municipalidad de Lima. (2024). Acuerdo de donación de los trenes entre la Municipalidad de Lima y Caltrain. https://drive.google.com/file/d/1Ov-u0zo3NzSC51aXHduPh12HasnJ0NmU/view
[8] Municipalidad de Lima. (2025). Adenda al acuerdo de donación de los trenes entre la Municipalidad de Lima y Caltrain. https://drive.google.com/file/d/1b5cjrD6k8kOC23rH8-uVj4dz2F6PZJ5u/view
[9] Municipalidad de Lima. (2025). Municipalidad de Lima. (2025). Adenda al acuerdo de donación de los trenes entre la Municipalidad de Lima y Caltrain. https://drive.google.com/file/d/1aj3kDUgsFtILVC9rWZdkrK0x_G5VEmPk/view?usp=drive_copy
[10] La República. 18 de julio de 2025. Trenes de López Aliaga son cuestionados por Sunat: MML debe justificar diferencia de más de S/ 800 millones. https://larepublica.pe/sociedad/2025/07/14/trenes-de-rafael-lopez-aliaga-son-cuestionados-por-sunat-municipalidad-de-lima-debe-justificar-diferencia-de-mas-de-s-800-millones-hnews-557270
[11] Huapaya, R. (2015). Concepto y Régimen Jurídico del Servicio Público en el Ordenamiento Público Peruano. Ius Et Veritas, (50), 368-397. https://revistas.pucp.edu.pe/index.php/iusetveritas/article/view/14827
[12] Ositrán. Ferrocarril del Centro.
https://www.ositran.gob.pe/anterior/vias-ferreas/ferrocarril-del-centro/
[13] Seminario, A. (2018). Tren de cercanías: Propuesta del trazo de la 2da linea férrea en la infraestructura ferroviaria del Ferrocarril Central en el tramo Chosica– Callao para el transporte masivo de pasajeros. [Tesis de licenciatura, Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas]. https://repositorioacademico.upc.edu.pe/bitstream/handle/10757/625112/Seminario_BA.pdf;jsessionid=181078E2C04CE080E32646B2F6B86145?sequence=5
[14] Gúzman, S. (2024, 25 de noviembre). Tren al ¿Centro?: preguntas pendientes sobre el Tren Lima-Chosica. BFE+. https://bullardfallaezcurra.com/publicaciones/2024/11/25/tren-al-centro-preguntas-pendientes-sobre-el-tren-lima-chosica/
[15] Op. Cit. 2
[16] Op. Cit. 2
[17] Op. Cit. 2
[18] Embajada de EE.UU. en Perú. 21 de agosto de 2024. Borrador del informe técnico sobre beneficios ambientales del tren para Lima.
https://drive.google.com/open?id=1CK3ODZqyr9fm8qcRojmPNjw4nwK_sNkU&usp=drive_copy
[19] Op. Cit. 2
[20] Sin Guion con Rosa María Palacios. 16 de julio de 2025. ¿Cuánto costará poner en funcionamiento los trenes? | Parte 3.
