Por Ayrton Marañón Calderón,
abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú.
En un reciente pronunciamiento, la Quinta Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo con subespecialidad en temas de mercado de la Corte Superior de Justicia de Lima (la “Quinta Sala”) confirmó que la caducidad no es aplicable en los procedimientos administrativos de protección al consumidor, cuyo inicio haya sido promovido por una denuncia de parte [1].
Ello debido a que ―a su criterio― estos califican como trilaterales sancionadores. La Quinta Sala concluyó que, si se aplicase la caducidad, se perjudicaría al consumidor por la inactividad de la administración. Para sustentar esta postura indicaron que el artículo 65° de la Constitución otorga a este procedimiento a naturaleza tuitiva y citaron a la doctrina que se ha pronunciado respecto a la calificación de este procedimiento [2].
Asimismo, la Quinta Sala diferenció el procedimiento iniciado de oficio por iniciativa de la propia autoridad de aquel iniciado por la denuncia de un consumidor. Indicaron que en este último “el inicio de dicho procedimiento no se limita como prerrogativa exclusiva de la administración”. Inclusive, afirmaron que en este procedimiento se discuten intereses privados.
Esta interpretación es contraria a la Ley del Procedimiento Administrativo General – Ley N.º 27444, y al Código de Protección y Defensa al Consumidor – Ley N.º 29571 (“Código”). Más aún, desconoce las modificaciones normativas que se realizaron para precisar la naturaleza del procedimiento administrativo de protección al consumidor [3].
Al respecto, el Código ha calificado este procedimiento como sancionador en su Subcapítulo II. Y tanto el artículo 107° del Código, como el artículo 255° del Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General (“TUO de la LPAG”), establecen que el procedimiento administrativo sancionador inicia de oficio, ya sea por iniciativa propia o cuando es promovido por una denuncia de parte. Es decir, iniciar el procedimiento es siempre potestad de la administración.
Por ello, el procedimiento administrativo sancionador de protección al consumidor no se encuentra exento de la aplicación de la caducidad. Lo contrario vulnera la seguridad jurídica que busca cautelar esta figura y colocaría a los administrados en una situación indefinida de “incertidumbre jurídica respecto a una posible sanción” [4].
Adicionalmente, resulta relevante revisar la conclusión de la Sentencia objeto de análisis. Según la Quinta Sala, la caducidad no puede ser aplicada porque “le trasladaría [al consumidor] la responsabilidad de hechos de terceros que son ajenos a este”. Si no es aplicable la caducidad en este procedimiento, entonces para la Quinta Sala quien debe asumir las consecuencias de la falta de resolución dentro del plazo es el administrado al cual se le imputa la comisión de la infracción.
Sin embargo, la obligación de resolver el procedimiento administrativo sancionador dentro del plazo establecido en el artículo 259 del TUO de la LPAG recae en la administración. De acuerdo con Alejos Guzmán, esta figura jurídica “es una carga que se le impone para instruir y resolver en un lapso determinado de tiempo, de manera que utilice sus recursos adecuada y eficientemente.” [5]
Ahora bien, considero que es importante revisar también los criterios establecidos por el INDECOPI, a través de la Comisión de Protección al Consumidor N.º 2 (la “Comisión”) y la Sala Especializada en Protección al Consumidor (la “Sala”) que forman parte de los antecedentes del pronunciamiento objeto de análisis.
Por un lado, la Comisión sí aplicó la caducidad al procedimiento, pero precisó que, al haberse iniciado por una denuncia de parte, la resolución tenía un carácter constitutivo [6]. Es decir, en lugar de que la caducidad operase de manera automática, esta tendría efectos desde la fecha de la resolución.
Este criterio contradice lo expresamente señalado por el artículo 259 del TUO de la LPAG. La norma no diferencia que la caducidad opere de manera automática en función de si el procedimiento fue iniciado por iniciativa propia de la autoridad o si fue promovido por una denuncia de parte.
Lo anterior se encuentra vinculado con que la caducidad se dicte de oficio, incluso cuando es declarada como resultado de una solicitud del administrado interesado. Al respecto, Sánchez y Valverde han señalado que ello no desconoce el carácter declarativo de la resolución que reconoce la caducidad de la autoridad [7].
Asimismo, uno de los argumentos ponderados por la Comisión para determinar el carácter constitutivo de la caducidad fue el plazo de prescripción. Así, señaló que si la caducidad operase de manera automática “se reanudaría el cómputo del plazo prescriptorio desde la fecha en que venció el plazo para emitir pronunciamiento final, situación que podría generar la prescripción de la potestad sancionadora de la Administración respecto a las presuntas conductas infractoras denunciadas por los consumidores.”
Cuando en realidad la caducidad no interrumpe el plazo de la prescripción de la infracción, de acuerdo al numeral 4 del artículo 259 del TUO de la LPAG. Por tanto, el procedimiento debe considerarse como inexistente. En palabras de Morón Urbina “debe entenderse como no efectuado el procedimiento administrativo sancionador” [8].
Por otro lado, la Sala revocó la decisión de la Comisión y señaló que la caducidad no resultaba aplicable al caso en concreto. A su criterio, la caducidad solo procede en los procedimientos iniciados de oficio por iniciativa de la autoridad y no en los procedimientos iniciados en mérito de una denuncia de un consumidor [9].
Esta decisión se fundamentó en la naturaleza especial del procedimiento y la expectativa de tutela de la administración que tiene el consumidor. De forma similar a la Quinta Sala, este criterio omite que el inicio del procedimiento es una potestad exclusiva de la administración. Por tal motivo, esta distinción en la aplicación de la caducidad en función de la forma de inicio del procedimiento carece de fundamento e infringe al principio de legalidad.
A manera de conclusión, considero importante aclarar que el presente artículo no busca negar que estos criterios hayan sido emitidos en la búsqueda y garantía de la protección de los consumidores. En su lugar, busca que esta tutela se realice en armonía con las garantías de los administrados establecidas en nuestro ordenamiento jurídico.
Referencias:
[1] Sentencia recaída sobre el expediente N.º 9926-2019 de fecha 31 de agosto de 2023.
[2] El artículo “La naturaleza del procedimiento de protección al consumidor del Indecopi y la oportunidad de desistimiento en aquel” del autor Rodrigo Peláez Ypanaqué, en la página citada por la Quinta Sala Contenciosa Administrativa, en realidad no desconoce la naturaleza sancionadora de este procedimiento: “A mi parecer, esta tesis intermedia es la que describe mejor la naturaleza especial del procedimiento administrativo de protección al consumidor que se sigue ante el Indecopi, pues nos encontramos frente a un procedimiento sancionador que cuenta con ciertos rasgos de un procedimiento trilateral.
[3] Anteriormente se sostenía que los procedimientos de protección al consumidor calificaban como “trilaterales sancionadores”. Para el caso de los procedimientos sumarísimos la Directiva N.º 004-2010/DIR-COD-INDECOPI señalaba lo siguiente:
“4.3. Inicio del Procedimiento Sumarísimo
4.3.1. El Procedimiento Sumarísimo se inicia de oficio, por denuncia de parte, lo que le otorga una condición trilateral.”
Sin embargo, esta posición fue modificada mediante la Directiva 007-2013/DIR-COD-INDECOPI, mediante la cual se modificó, entre otros, el artículo 4.3.1 de la Directiva N.º 004-2010/DIR-COD-INDECOPI, y se indicó que este procedimiento iniciaba de oficio:
“4.4. Inicio del Procedimiento Sumarísimo
4.4.1. El Procedimiento Sumarísimo se inicia de oficio como consecuencia de una denuncia de denunciante interesado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 107° del Código.”
Y actualmente, la Directiva única que regula los procedimientos de protección al consumidor previstos en el Código de Protección y Defensa del Consumidor establece a la letra lo siguiente:
“Artículo 19.- Procedimiento sancionador por iniciativa de la Autoridad
Se denomina así al procedimiento sancionador en materia de protección al consumidor promovido por propia iniciativa de la Comisión competente, como consecuencia del ejercicio de la función de supervisión realizada de forma directa o mediante delegación.”
[4] MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Tomo II. Lima: Gaceta Jurídica, 12ª Ed., 2017, p. 529.
[5] ALEJOS GUZMÁN, O. (2020). La caducidad del procedimiento sancionador en el Perú. Derecho & Sociedad, 1 (54), p. 414.
[6] Resolución N.º 2458-2018/CC2 de fecha 23 de octubre de 2018, recaída sobre el expediente N.º 580-2017/CC2.
[7] SÁNCHEZ POVIS, Lucio y VALVERDE ENCARNACIÓN, Gianpierre (2019). La caducidad del procedimiento administrativo sancionador en el TUO LPAG. Estudio introductorio para su caracterización en el ordenamiento peruano. Revista De Derecho Administrativo, (17), p.84.
[8] MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Tomo II. Lima: Gaceta Jurídica, 12ª Ed., 2017, p. 530.
[9] Resolución N.º 1981-2019/SPC-INDECOPI de fecha 22 de julio de 2019, recaída sobre el expediente N.º 580-2017/CC2.
