Por Diego Motta. Abogado y profesor laboralista. Asesor del Despacho Viceministerial de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo.
El 24 de julio de 2022, se ha publicado el Decreto Supremo N° 014-2022-TR, que modifica el Reglamento de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo (LRCT). La norma regula las relaciones laborales colectivas entre trabajadores y empleadores; reconociendo, garantizando y fomentando los derechos de sindicación, negociación colectiva y huelga.
- RELACIONES COLECTIVAS LABORALES Y DEMOCRACIA:
Tanto el reglamento original, como la LRCT fueron parte de las reformas neoliberales introducidas hace 30 años por el régimen dictatorial fujimorista. Ambas normas fueron los productos normativos predilectos emergidos tras el golpe de estado del 5 de abril de 1992, fecha en la que los tanques de la División Blindada tomaron las principales instituciones del Estado y secuestraron a los principales líderes opositores, entre ellos dirigentes sindicales y empresarios, conforme lo reseñaron distintos medios de comunicación y lo establecieron los órganos del Sistema Interamericano de Derechos Humanos en diversos pronunciamientos[i].
La naturaleza antidemocrática de las normas de 1992 es evidente, no solo por las formas (la ley fue aprobada mediante un Decreto Ley, el Reglamento por un gobierno de facto), si no por su contenido y sus consecuencias: ambas normas flexibilizaron y desregularon las garantías mínimas que requiere el funcionamiento armónico de las relaciones laborales en el país.
a. Los cambios tuvieron un impacto evidente respecto al reconocimiento y legitimidad de los actores sociolaborales:
Al inicio del régimen fujimorista en 1990 la tasa de afiliación sindical en Lima Metropolitana (o sea el número de trabajadores organizados) era de 21,9%; en 1992 (año de la reforma laboral neoliberal en materia de libertad sindical) la era de 16,3%; un año después bajó a 10,9%; llegando hasta 2,7% al final del régimen fujimorista (Gráfico 1). Al 2021 la tasa a nivel nacional se encuentra en 5,0%, con una tendencia a la baja en la última década (Gráfico 2).
Gráfico 1
Gráfico 2
Elaboración: Gabinete de Asesores – MTPE
b. El número de acuerdos entre trabajadores y empleadores disminuyó drásticamente:
En 1991 se registraron 1402 convenios colectivos; en 1992, apenas 273; y al 2020, tenemos solo 120.
Gráfico 3
c) Al restringirse el diálogo y la capacidad de negociación, los derechos y las condiciones laborales disminuyeron:
A partir de las reformas laborales neoliberales a inicios de la década de los 90 ha habido un estancamiento de las remuneraciones reales de los trabajadores.
Gráfico 4
Del 2008 al 2013, periodo de mayor crecimiento económico en el país, las remuneraciones promedio de los trabajadores no sindicalizados estuvieron apenas por encima de los S/. 1 500, mientras que las remuneraciones promedio de los trabajadores sindicalizados osciló entre S/. 2 000 y S/. 2 500, 44% más (Gráfico 5). La situación se agrava al 2021 donde la brecha llega a 61% (Gráfico 6). A menor protección de la libertad sindical, menos derechos y remuneraciones para los trabajadores.
Gráfico 5
Gráfico 6
Elaboración: Gabinete de Asesores – MTPE
Con ese contexto era -y es- necesario un cambio en la normativa sociolaboral que busque equilibrar las relaciones colectivas de trabajo. Por ello, con la recuperación de la democracia, el año 2003 se logró modificar la LRCT y se levantaron 12 de las 16 observaciones formuladas por los órganos de control de la OIT (recordemos que el Perú llegó a ser el segundo país en América Latina con mayores quejas ante el Comité de Libertad Sindical de la OIT). Sin embargo, esas modificaciones no fueron recogidas por el Reglamento de la LRCT que operativiza la ley, nunca se realizó una modificación integral de aquel, hasta el Decreto Supremo N° 014-2022-TR.
2. OBJETIVOS DE LA NORMA, ENTRE EL MITO Y LA REALIDAD
Las críticas a la norma no se han hecho esperar. Se ha indicado desde algunos sectores empresariales que el gobierno debió pre publicarla, que no nació del diálogo social, ni existió consenso al interior del Gobierno, o que destruirá a las empresas y fomentará la informalidad. Es necesario precisar lo que persigue la norma:
a. La adecuación en el tiempo a los cambios plasmados en la realidad y la normativa nacional, específicamente a la LRCT modificada el 2003
Después de 30 años de reformas neoliberales la informalidad se ha mantenido alrededor de un 70%, e incluso producto de la crisis económica por la pandemia esta ha aumentado. El camino de la flexibilización laboral no ha sido una repuesta efectiva. ¿Por qué hay que seguir insistiendo en el mismo camino? ¿Cuál es la evidencia de que a menos derechos más formalidad laboral? Y en el supuesto negado de que así fuera: ¿Es correcto precarizar la vida de seres humanos en aras de un objetivo que no se viene alcanzando con la misma receta flexibilizadora?
Al contrario de lo que muchos plantean de manera superficial, la norma busca eliminar el burocratismo administrativista adecuando los procedimientos administrativos regulados en el Reglamento, a las últimas modificaciones de la Ley del Procedimiento Administrativo General, según su TUO aprobado por D.S. 004-2019-JUS. Al respecto cabe indicar que antes de la aprobación de la norma, el MTPE ha realizado el Análisis de Calidad Regulatoria (ACR ex ante), de conformidad con el Decreto Legislativo Nº 1310. Siendo los procedimientos administrativos de la norma validados por la Comisión Multisectorial de Calidad Regulatoria (conformada por PCM, MEF y MINJUSDH).
A pesar de que el Decreto Supremo N° 014-2022-TR solo implica una adecuación a los cambios que ha recibido en el tiempo la LRCT y no obstante ser una norma de carácter sectorial, se recibió comentarios de distintos sectores del Gobierno, los mismos que fueron respondidos de manera verbal y escrita, y cuando correspondía acogidos por el MTPE. Motivo por el cual no se puede decir que sea una norma que viole la normativa nacional o que no haya pasado por mecanismos de diálogo, debate y consenso al interior del Gobierno.
b. La adecuación a los estándares internacionales, consagrados en el artículo 28 de la Constitución, a las decisiones, recomendaciones y observaciones de los órganos de control de la OIT y a los estándares del Sistema Interamericano de Derechos Humanos.
Todos los países que se mencionan como referentes del Estado peruano garantizan el derecho de los trabajadores a formar sindicatos, fomentan la negociación entre empresas y trabajadores, y reconocen el derecho a la huelga. Ninguno ha entrado en crisis por esos motivos. Durante la década de los 90 el Perú fue un paria a nivel de cumplimiento de normas internacionales, eso se ha venido corrigiendo. Los derechos fundamentales deben leerse y aplicarse siguiendo los criterios del Tribunal Constitucional sobre el bloque de constitucionalidad; es decir, de conformidad a los Convenios Internacionales del Trabajo de la OIT (siendo el 87 y el 98 los más importantes), así como a los tratados internacionales del Sistema Interamericano de Derechos Humanos y sus pronunciamientos (de manera relevante la Opinión Consultiva OC-27/21 de la Corte IDH[ii]). Asimismo, a nivel de un análisis económico, los Acuerdos Comerciales internacionales más importantes suscritos por el Perú (con EE. UU., la UE, Canadá, etc.) o a los que el Perú aspira incorporarse (OCDE) establecen como requisito la adecuación de nuestras normas al estándar internacional mencionado. El DS N° 014-2022-TR persigue esa adecuación ¿Quiénes critican la norma pretenden escabullirse a las responsabilidades contraídas con esos tratados económicos?
Por dichos motivos, es decir al tratarse de una adecuación a normas preexistentes y al estándar internacional, era innecesaria la prepublicación del DS N° 014-2022-TR, conforme a lo estipulado por en el artículo 14, numeral 3.2 del D.S. Nº 001-2009-JUS, Reglamento que establece disposiciones relativas a la publicidad, publicación de proyectos normativos y difusión de normas legales de carácter general.
c. Cumplir con las políticas públicas del Estado.
La norma fomenta la ciudadanía laboral con actores sociales legitimados y formalizados, busca reducir la conflictividad laboral y promueve la cohesión social. Todo ello conforme a la Política Nacional de Empleo Decente de 2021 y a la propuesta del Plan Estratégico de Desarrollo Nacional al 2050, políticas que el gobierno está obligado a cumplir[iii].
En esa línea es importante recordar los objetivos sociales e históricos de la institución jurídica de la Libertad Sindical:
- Equilibrar los poderes desiguales entre el trabajador y el empleador
- Componer o pacificar los conflictos socio laborales
- Procurar una igualdad material mediante una redistribución más equitativa del excedente de la riqueza producida por el esfuerzo conjunto de empleadores y trabajadores, a través de la negociación colectiva de estos.
Como se puede apreciar en el siguiente gráfico desde la reforma neoliberal de la década de los 90 no ha existido una distribución equitativa de la riqueza. Al contrario, las brechas entre lo que ganan las empresas (especialmente las grandes que reciben utilidades) vs lo que reciben los trabajadores ha aumentado escandalosamente: La brecha ha crecido aproximadamente del 20 al 30%, llegando a ser esta mayor en los periodos de crecimiento económico del país.
Gráfico 7
3. DIÁLOGO SOCIAL TRIPARTITO Y “POSVERDAD”
Es necesario resaltar los alcances del diálogo social tripartito (Gobierno, empleadores y trabajadores) en la elaboración de las normas, en el marco del principio buena fe, a fin de no vaciar de contenido este, pues el diálogo social no puede ser usado a conveniencia de parte. En el Perú, conforme al Decreto Supremo N° 001-2005-TR, la instancia referente del proceso de diálogo social tripartito es el Consejo Nacional de Trabajo y Promoción del Empleo – CNTPE. El proceso de diálogo no está exento de tensiones entre las partes, más aún cuando se trata de relaciones laborales las cuales guardan en su seno la contradicción, a veces latente, otras manifiesta, entre capital y trabajo. No obstante, esta debe ser vista no como algo patológico, si no como una oportunidad. El diálogo supone disensos y consensos, pero nunca que el gobierno renuncie a sus atribuciones.
A raíz de la publicación del Reglamento de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, y trayendo a colación el Reglamento de la Ley que regula los servicios de tercerización, un conjunto de gremios empresariales ha anunciado la suspensión de su participación en el CNTPE “mientras el Decreto Supremo N° 001-2022-TR y el Decreto Supremo N° 014-2022-TR no sean derogados”, dado que se habrían “vulnerado nuevamente, los canales institucionales”.
Al respecto debemos mencionar que no es la primera vez que un sector se retira del CNTPE. Años antes lo hicieron las organizaciones sindicales, y luego volvieron. No obstante, en dichas oportunidades las distintas administraciones del Gobierno no variaron su postura. Cabe señalar que el Decreto Supremo N° 014-2022-TR es una norma sectorial que regula materias de competencia del MTPE y que, de conformidad a su Ley de Organización y Funciones, Ley Nº 29381, y a los artículos 6, 22 y 23 de la Ley Nº 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, no puede dejar de regular. El gobierno no puede abdicar de sus competencias. ¿Se puede someter a consulta el cumplimiento de los derechos fundamentales reconocidos en la ley, la Constitución y tratados internacionales?
Muchos de los que reclaman que las normas del Ejecutivo pasen obligatoriamente por el diálogo social tripartito, no se inmutaron cuando se aprobaron las normas de la reforma laboral de 1992, ni tampoco cuando se aprobaron la Política y el Plan Nacional de Productividad y Competitividad laboral del 2018 y 2019 respectivamente, a pesar de que existía un compromiso en el Consejo Nacional de Trabajo y Promoción del Empleo de que estas políticas se discutan en su seno. ¿Por qué en un caso es válido alegar el diálogo social y en otros no?
Asimismo, no es exacto que la adecuación a los estándares internacionales en materia de derechos laborales fundamentales -y que hoy recoge el reglamento de la LRCT-, no haya pasado por el diálogo entre las partes. En el periodo 2001-2002 se debatió en el CNTPE las modificatorias a la LRCT a fin de levantar las observaciones formuladas por los órganos de control de la OIT a dicha norma[iv]. En esa ocasión se consensuaron y se levantaron 12 de las 16 observaciones, las que luego tuvieron su correlato a nivel legal en la modificatoria de la LRCT del 2003. Es decir, ya pasaron por el diálogo social tripartito en su momento: Empleadores y trabajadores estuvieron de acuerdo. ¿Los gremios empresariales pretenden desconocer esos acuerdos?
A diferencia de lo sucedido en los últimos años, el MTPE viene cumpliendo con someter a los canales democráticos las normas de mayor calado que regularán las relaciones laborales en el país. En específico el Anteproyecto del Código del Trabajo (que recoge la Libertad Sindical) ha sido pre publicado mediante RM 092-2022-TR[v], y ha recibido innumerables aportes de la sociedad civil, de los trabajadores, empresarios y de la academia. Asimismo, ha sido puesto en la agenda del CNTPE, y pasará por el congreso antes de ser publicado. Recordemos que este es un anhelo postergado desde el año 2002 y que ningún gobierno anterior se atrevió pre publicar. ¿Acaso este no es el momento de mayor apertura y diálogo en el sector trabajo en los últimos años?
Fuentes:
[i] El Comercio 06/04/2021. Ver: https://elcomercio.pe/respuestas/que-sucedio-el-5-de-abril-de-1992-en-el-peru-autogolpe-alberto-fujimori-constitucion-de-1993-revtli-noticia/?ref=ecr
[ii] Opinión Consultiva OC-27/21 del 5 de mayo de 2021 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Ver: https://img.lpderecho.pe/wp-content/uploads/2021/07/opinion-consultiva-CIDH-LP.pdf
[iii] Política Nacional de Empleo Decente. Objetivo prioritario 4. Ampliar el acceso a la protección social, derechos y beneficios sociales de las y los trabajadores. Busca ampliar el acceso a un seguro de salud pagado por el empleador, al sistema previsional y al derecho de sindicación y negociación colectiva, así como otras formas de diálogo social en entornos laborales. https://www.trabajo.gob.pe/archivos/file/SNIL/normas/2021-06-13_13-2021-TR_7946.pdf
PLAN ESTRATÉGICO DE DESARROLLO NACIONAL AL 2050. A.E. 3.2.4. Disminuir los conflictos entre los actores laborales mediante una adecuada gestión y promoción de los derechos de negociación colectiva y sindicación de los trabajadores, así como el fomento del diálogo social.
[iv] Programa Laboral de Desarrollo. Situación de los Derechos Sindicales en el Perú 2014-2018, 2019. P.36. Ver: http://www.plades.org.pe/publicaciones/
[v] Ver: https://www.gob.pe/institucion/mtpe/normas-legales/2915304-092-2022-tr
Los gráficos elaborados por Fernando Cuadros se pueden apreciar en: https://trabajodigno.pe/
