Luis Angel Rivera Salcedo, estudiante de Derecho en la Pontificia Universidad Católica y miembro del Consejo Editorial de Enfoque Derecho – Themis
1. Introducción
Siempre he creído que una de las claves en la vida es ser claro con lo que quieres comunicar. Por poner un ejemplo bastante simple, en una cafetería, si una persona simplemente dice “quiero café”, abre un abanico de posibilidades y pone en serios problemas a quien le atiende. Puede ser café americano, un macchiato, un espresso, etc. Es necesaria la precisión al comunicar para dejar constancia indubitable de lo que se quiere decir y así evitar problemas de interpretación.
Luego del autogolpe perpetrado por Alberto Fujimori el 5 de abril de 1992, se convocaron a elecciones para que la población peruana eligiera a sus representantes para conformar un Congreso Constituyente Democrático. Este congreso tenía la finalidad de elaborar las nuevas normas constitucionales y dar forma a una nueva Constitución que reemplace aquella vigente en la época, elaborada en 1979. De esta forma, se eligieron a 80 representantes de las principales agrupaciones políticas del país y se conformó una asamblea constituyente.
Lamentablemente, pareciera que ninguno de los 80 estimados integrantes del Congreso Constituyente Democrático se preocupó particularmente por la precisión al elaborar las normas constitucionales. Si ya es necesaria la claridad al pedir un café, no podría enfatizar lo suficiente su importancia al redactar las normas que dan forma al ordenamiento jurídico nacional y rigen la vida de millones de personas.
2. La palabra perdida en el artículo 115
Aunque lo pareciese por la introducción, este no se trata de un artículo sobre la redacción o una crítica a los constituyentes del 93. Este es un artículo sobre la palabra pérdida en el párrafo del artículo 115 de la Constitución Política del Perú, cuya ausencia ha ocasionado discusiones jurídicas en las últimas semanas. La norma en cuestión dice lo siguiente:
“Por impedimento temporal o permanente del Presidente de la República, asume sus funciones el Primer Vicepresidente. En defecto de éste, el Segundo Vicepresidente. Por impedimento de ambos, el Presidente del Congreso. Si el impedimento es permanente, el Presidente del Congreso convoca de inmediato a elecciones.” [1]
La primera parte se entiende bien. Si existen impedimentos temporales o permanentes para que el Presidente de la República ejerza sus funciones, entonces asume el Primer Vicepresidente. Si este tampoco puede ejercer las funciones, entonces asumirá el Segundo Vicepresidente. En caso este también se encuentre impedido, entonces asumirá el Presidente del Congreso. Como mencioné al inicio del párrafo, esto se entiende bastante bien. El problema llega con la oración siguiente.
“Si el impedimento es permanente, el Presidente del Congreso convoca de inmediato a elecciones.”. Si el impedimento de los integrantes de la plancha presidencial es permanente, entonces el Presidente del Congreso deberá convocar de inmediato a elecciones… pero ¿de qué tipo de elecciones estamos hablando?
3. Discusión
La controversia gira alrededor de una pregunta en particular: El artículo 115 de la Constitución, ¿se refiere a elecciones generales o presidenciales? A continuación se analizarán los argumentos de ambos bandos para intentar dar una respuesta a esta divisoria pregunta.
3.1 Elecciones Generales
Uno de los argumentos para defender que las elecciones referidas en el artículo 115 de la Constituciones son generales, es que esto es acorde con la tradición impuesta por los constituyentes de realizar las elecciones congresales y presidenciales de forma simultánea. Así, por ejemplo, Carlos Hakkanson menciona que “atendiendo que la voluntad del constituyente ha sido optar por las elecciones simultáneas de los Poderes Ejecutivo y Legislativo en su forma de gobierno, consideramos que no se trata de una elección parcial.”[2]
Este argumento es parcialmente correcto. Digo parcialmente porque efectivamente es una voluntad constituyente que se realicen de forma simultánea elecciones congresales y presidenciales; sin embargo, el argumento se centra únicamente en el artículo 115 y olvida el principio de Unidad de la Constitución, que manda la interpretación de esta como un todo, en forma integral, armónica y sistemática. Al analizar unitariamente la Constitución se encuentra que la voluntad de realizar elecciones simultáneas no significa que no admitan situaciones excepciones donde se realicen elecciones parciales.
El artículo 134 de la Constitución menciona que, de disolverse el Congreso de la República, entonces el Presidente convocará a elecciones parlamentarias. El artículo 136 da continuidad a esta norma, mencionando que el congreso excepcionalmente elegido completará el mandato constitucional del congreso disuelto. Entonces, la elección excepcional de uno de los poderes estatales no contradice la voluntad de los constituyentes, siempre que sólo sea para completar el mandato de los miembros reemplazados.
Otros argumentos, en lugar de interpretar la voluntad de los constituyentes, se basan en principios constitucionales. En esta línea, el constitucionalista Diego Pomareda defiende las elecciones generales basándose en el principio democrático y de equilibrio de poderes[3].
Como se sabe, del artículo 43 de nuestra Constitución se desprende que el Perú es una república democrática que se organiza bajo la separación de poderes. Sin embargo, esta separación de poderes no significa un aislamiento entre los tres poderes del Estado, sino la conformación y el funcionamiento democrático de tres poderes. Esto quiere decir que, además de repartirse facultades para dirigir el rumbo del país, los tres poderes se controlan recíprocamente de modo que ninguno pueda imponer arbitrariamente su voluntad.
En este sentido, las acciones del Poder Ejecutivo dependen en gran medida del control del Poder Legislativo. La concordancia entre ambos poderes es crucial para un gobierno estable. Siguiendo esta línea, el constitucionalista menciona que la convocatoria de elecciones únicamente presidenciales darían como resultado un Poder Ejecutivo sin bancada en el congreso y, por ende, sin apoyo para gobernar[4].
De esta manera, se produciría un desbalance entre el Poder Legislativo y Ejecutivo que impediría que el gobierno pueda cumplir plenamente sus deberes consagrados en el artículo 44 de la Constitución, como garantizar la vigencia de los Derechos Humanos o promover el desarrollo integral y equilibrado de la Nación. El ejemplo más reciente de un presidente sin banda es Martin Vizcarra, que fue vacado de forma polémica bajo la causal de “incapacidad moral permanente”. Por lo tanto, son necesarias elecciones generales para proteger el equilibrio de poderes y la democracia.
Al igual que el primer argumento analizado, este argumento cae en el error de poner su atención casi exclusivamente en el artículo 115, olvidando el principio de Unidad de la Constitución mencionado párrafos atrás.
En primer lugar, siendo que nos encontramos en una democracia que consagra la separación de poderes, donde cada uno tiene igual importancia y contrapesos establecidos en la Constitución, la vacancia presidencial y la reelección de congresistas (señalada en los artículos 134 y 136) deben ser vistas como caras de una moneda. Al respecto, el constitucionalista Hubert Wieland menciona que ambas figuras “deben ser interpretadas como siendo una la imagen en el espejo de la otra, toda vez que ambas tienen la función de equilibrarse mutuamente, garantizando así un sano equilibrio de poderes.”[5]
Mencionado lo anterior, es justamente por los principios de democracia y equilibrio de poderes, acompañados de una mirada unitaria de la Constitución, que no se puede afirmar que el artículo 115 haga referencia a elecciones generales. Que la incapacidad permanente del Presidente de la República de como resultado la elección de un nuevo Congreso significaría desproteger al Poder Legislativo y colocarlo en una posición de inferioridad respecto del Poder Ejecutivo.
En segundo lugar, aunque es cierto que un Presidente sin bancada podría traer como resultado una situación de desgobierno y la falta de desarrollo nacional, esta posibilidad también podría ocurrir por la aplicación del artículo 134, que estipula la reelección parlamentaria como remedio para la disolución del Congreso. Afirmar que las elecciones únicamente presidenciales abren la posibilidad de una tiranía del Poder Legislativo y situación de desgobierno, significa afirmar también que la propia Constitución contradice sus máximas y deberes consagrados en los artículos 33 y 34[6], ya que abre la puerta a las mismas situaciones con su artículo 134.
3.2 Elecciones Presidenciales
Por parte de quienes defienden que el artículo 115 de la Constitución se refiere a elecciones presidenciales, uno de los primeros argumentos se basa en una mirada unitaria de la Constitución. Como es lógico, afirmar que las elecciones son generales y no presidenciales, traería consigo la inevitable consecuencia de que se recorte el mandato de los congresistas. Sin embargo, como hace notar Wieland[7], al revisar las normas constitucionales competentes al Congreso, se encuentra que el artículo 134 estipula expresamente que la única forma de recortar el mandato presidencial es con la disolución constitucional del Congreso.
En respuesta a este tipo de razonamiento, Pomareda contraargumenta afirmando que dicha disposición no puede tomarse de forma taxativa, dado que existen otras formas de recortar el mandato congresal, por ejemplo, a causa de la inhabilitación o destitución por un juicio político, la condena mediante sentencia firme a pena privativa de la libertad o la muerte[8]. Considero que este contraargumento es bastante acertado, dado que afirmar que el artículo 134 prohíbe todas las otras formas de recortar el mandato congresal significa también rechazar situaciones donde el orden público o la fuerza mayor exigen el recorte.
Refutado el argumento anterior, es momento de analizar los dos argumentos centrales de esta postura. El primero está basado en el criterio de interpretación sistemática por ubicación. Según este, para hallar el sentido del término elecciones del artículo 115 se debe analizar el entorno en que se halla. De esta forma, es fácil notar que nos encontramos ante una norma que forma parte del capítulo “Poder Ejecutivo”, lo que permite inferir que todas las normas allí contenidas tratan sobre las facultades y limitaciones de los integrantes del Poder Ejecutivo. Una norma contenida en este apartado de la Constitución no podría designar mecanismos para destituir un sector del Estado que se encuentra regulado en otro apartado distinto.
El segundo, en la ley 27375, titulada “Ley de Interpretación del Artículo 115 de la Constitución Política del Perú”. Esta se promulgó para entender la naturaleza del cargo que ostentaba Valentín Paniagua tras su ascenso por ser Presidente del Congreso y es la única ley vigente que interpreta el artículo 115.
Así, su único artículo menciona que el Presidente del Congreso sólo asume las funciones del Presidente de la República, lo cual “no implica la vacancia de su cargo de Presidente del Congreso ni de su condición de Congresista de la República”[9]. De esta oración se desprende la intención de que el Presidente del Congreso regrese a sus funciones y culmine su periodo como congresista después de ejercer las funciones como presidente. Si las elecciones fueran a ser generales, no tendría sentido emitir una ley que proteja al Presidente del Congreso, porque, de igual forma, este (al igual que todos los congresistas) abandonaría su cargo para dar paso a los nuevos parlamentarios.
Pomareda vuelve una vez más para refutar ambos argumentos. Aunque reconoce su certeza y validez, los considera insuficientes para el caso concreto. De acuerdo al constitucionalista, es primordial tener en cuenta la realidad política al momento de interpretar las normas constitucionales, por lo que se debe analizar el contexto social del país para dar una respuesta sobre la naturaleza de las elecciones y no quedarse con interpretaciones meramente normativas[10].
Sobre esto, es innegable la necesidad de tomar en consideración el contexto social al interpretar la Constitución. Siendo que nos encontramos en un Estado Social y Democrático de Derecho, las decisiones que tomen los poderes públicos deben ser acordes a las necesidades de la sociedad, lo que implica indubitablemente que la población sea escuchada.
Sin perjuicio de lo mencionado, yo considero que, en este caso particular, se está hablando de una norma fundamental en el engranaje constitucional, por lo que su malinterpretación, como ya se mencionó, podría traer consigo un desequilibrio en los poderes públicos. Si se interpreta el artículo 115 en base al índice de aprobación del Congreso, se estaría condicionando el futuro del país a causa de la situación actual de un fenómeno cambiante. La desaprobación del congreso es un fenómeno actual, mas no es una situación permanente, ya que esta fluctúa dependiendo de diversos factores. El próximo congreso podría tener un alto índice alto de aprobación y encontrarse bajo la amenaza de dicha interpretación.
Los legisladores que promulgaron la ley 27375 coincidieron en que no debía interpretarse dicha ley en base a una situación actual, sino que se debía dar una solución a futuro. El constitucionalista Luciano López hizo una breve presentación de algunas declaraciones de aquel debate. Entre estas declaraciones destaca la realizada por Carmen Lozada[11], segunda vicepresidenta de aquel congreso, quien mencionó “no debemos pensar sólo en la coyuntura actual, de tal manera que la salida que adoptemos sirva para más adelante”.
Esta frase se complementa con un ejemplo presentado por la congresista: ¿Qué ocurriría si el Presidente de la República y sus vicepresidentes mueren en un accidente aéreo? Aunque es un hecho poco probable y altamente indeseable, sigue siendo una posibilidad. También pudo haber ocurrido el fallecimiento del Presidente de la República a causa de la pandemia del Covid-19, que cobró casi 200 mil vidas en nuestro país. Interpretar el artículo 115 en base a una situación temporal y omitiendo los diferentes escenarios que podría enfrentar el país en el largo plazo es una decisión irresponsable que condenaría a futuros congresos y la estabilidad nacional.
4. Reflexiones
Debo iniciar las reflexiones con una confesión para el lector. Antes de escribir e investigar para este artículo, estaba a favor de que las elecciones referidas en el artículo 115 eran presidenciales. Cuando investigué, leí e inicié la redacción, me convencí de que estaba equivocado y realmente eran elecciones generales.
No fue hasta que entré profundamente a analizar y discutir los argumentos de ambos lados que di con mi postura actual. Como pueden deducir luego de leer la sección anterior, he vuelto a mi percepción inicial y estoy convencido firmemente de que las elecciones establecidas en el artículo 115 son presidenciales.
En mi opinión, los argumentos que interpretan las elecciones como generales caen en el error (bienintencionado, vale decir) de dejarse influenciar por la coyuntura actual. No considero que esta influencia sea negativa per se, pero estamos discutiendo una norma clave para el equilibrio de poderes en nuestro convulso e impredecible país. Dada la importancia de la decisión, considero que la interpretación de este artículo debe partir por considerar la prevención de riesgos y no el contexto actual, que, aunque importante, bien podría cambiar de un día al otro.
Para terminar finalmente este artículo, es necesario reconocer que nuestro país se encuentra en una situación insostenible a causa del Poder Ejecutivo y Legislativo. No estamos ante una mera situación de falta de consenso, sino de intolerancia, enfrentamiento y egoísmo de ambas partes. Los integrantes del Congreso y el Poder Ejecutivo (actual y anterior) han fallado en sus deberes y considero tienen la obligación moral de retirarse de sus cargos lo más pronto posible, pero malinterpretar el artículo 115 de la Constitución no sería más que una decisión cortoplacista, populista e irresponsable.
Hoy nos enfrentamos a este problema y sólo Dios sabrá a cuál nos enfrentaremos mañana. Sólo nos queda prevenir, para luego no lamentar aún más.
FUENTES
[1] Constitución Política del Perú https://diariooficial.elperuano.pe/pdf/0001/1-constitucion-politica-del-peru-1.pdf
[2] Hakkanson, C. (2022). “Vacancia Presidencial, Transición Democrática y Omisiones Constitucionales”. Revista de Derecho. https://revistas.udep.edu.pe/derecho/article/view/2908/2461
[3] Pomareda, D. (2023) “Son elecciones generales”. La Mula. https://dpomareda.lamula.pe/2023/02/13/son-elecciones-generales/dpomareda/
[4] Pomareda, D. (2023) “Son elecciones generales”. La Mula. https://dpomareda.lamula.pe/2023/02/13/son-elecciones-generales/dpomareda/
[5] Wieland, H. (2023). “El adelanto de elecciones en la Constitución de 1993”. La Mula. https://plumainquieta.lamula.pe/2023/02/05/el-adelanto-de-elecciones-en-la-constitucion-de-1993/hubert/
[6] Constitución Política del Perú https://diariooficial.elperuano.pe/pdf/0001/1-constitucion-politica-del-peru-1.pdf
[7] Wieland, H. (2023). “El adelanto de elecciones en la Constitución de 1993”. La Mula. https://plumainquieta.lamula.pe/2023/02/05/el-adelanto-de-elecciones-en-la-constitucion-de-1993/hubert/
[8] Pomareda, D. (2023) “Son elecciones generales”. La Mula. https://dpomareda.lamula.pe/2023/02/13/son-elecciones-generales/dpomareda/
[9] Congreso de la República. (2000). Ley de Interpretación del Artículo 115 de la Constitución Política del Perú. Congreso de la República https://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con5_uibd.nsf/3DA15BF30E8D7B89052586F40068A73E/$FILE/LEY-27375.pdf
[10] Pomareda, D. (2023) “Son elecciones generales”. La Mula. https://dpomareda.lamula.pe/2023/02/13/son-elecciones-generales/dpomareda/
[11] López, L. (2019) https://twitter.com/lucianolopez27/status/1156769579202416640/photo/1
