Por Diego Mori.
Abogado asociado del Área de Infraestructura, APP y Obras por Impuestos del Estudio Muñiz.
La paralización de obras públicas debe ser, sin lugar a duda, uno de los puntos más comunes y cruciales, para cualquier gestión institucional. Prueba de ello es que, en marzo del presente año, la Dirección General de Abastecimiento (“DGA”) del Ministerio de Economía y Finanzas (“MEF”), publicó la “Guía para la Reactivación de Obras Públicas Paralizadas en el marco de la Ley No. 31589” (“Guía”), con la finalidad de orientar a las entidades en la gestión de la reactivación de aquellas obras públicas que se encontraban paralizadas, con el fin de promover su reactivación y prevenir nuevas y futuras paralizaciones.
Debemos recordar que la Ley No. 31589 (“Ley”) (publicada en octubre del año 2022), tenía como objetivo el establecer un marco legal que garantice la reactivación de las obras públicas paralizadas que formaban parte de las inversiones de las entidades sujetas al Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones, contribuyendo a dinamizar la actividad económica y garantizar la efectiva prestación de servicios públicos en beneficio de la población; y coadyuvando a la adecuada utilización de los recursos económicos del Estado”.
Dicha Ley, a poco más de un año de su publicación, ha sido modificada a través del Decreto Legislativo No. 1584 (“Decreto Legislativo”), teniendo como objetivo, la optimización de sus disposiciones, a fin de dinamizar la reactivación de las obras públicas paralizadas, las cuales comprenden obras relacionadas a la mitigación del Fenómeno de El Niño en progreso, así como facultar a las entidades para convocar el procedimiento especial de selección contenido en el Anexo de la citada Ley hasta el 31 de diciembre de 2024, aspecto sobre el cual, en el presente artículo, no nos pronunciaremos.
Ahora bien, considerando el plazo desde la emisión de la Ley, la optimización a la que hace referencia los considerandos del Decreto Legislativo puede responder a dos causas: (i) que la Ley no haya tenido el impacto necesario para fomentar la reactivación de las obras paralizadas; y/o, (ii) que el accionar de los funcionarios públicos para poder utilizar una herramienta como la Guía no haya sido el esperado.
Considero que, en este caso, ambas causas encuentran presencia. En primer lugar, respecto del impacto de la Ley en la reactivación de las obras:
- De acuerdo con el “Reporte de Obras Paralizadas en el Territorio Nacional a Agosto 2023” elaborado por la Contraloría General de la República, a dicha fecha, se tenía un total de 2010 obras paralizadas a nivel nacional, con un importe de inversión ascendente S/ 26 mil 984 millones.
- Asimismo, las obras paralizadas que se encontraban bajo los alcances del marco normativo de la Ley, a la fecha del reporte, ascendían a 880, por un monto de inversión de S/ 8 mil 442 millones.
Como se aprecia, además del evidente problema respecto de la brecha de infraestructura existente, el número de obras paralizadas, solo en el marco de la Ley, ascendía a 880, número que consideramos, a noviembre presente, debe haber disminuido de forma bastante medida. En ese sentido y considerando dicha primera arista, la norma sí requería ser optimizada.
En segundo lugar, y entrando en análisis del Decreto Legislativo, para que una política normativa camine, requiere, necesariamente, que los operadores de esta puedan colaborar con su aplicación. En esa línea, el mencionado decreto, cuenta con dos elementos novedosos que ameritan comentario aparte: uno ya existente como el relacionado con el informe situacional y; el otro, de incorporación reciente como el de la responsabilidad funcional.
Sobre esto último, la modificación al artículo 3 de la Ley, precisamente, incorpora que el inventario de obras públicas paralizadas resulta de obligatoria elaboración bajo responsabilidad[1] del Titular de la entidad correspondiente, reiterando de este modo, la clara necesidad de colaboración (léase aplicación) por parte de los funcionarios competentes; sin embargo, esta formulación normativa no ataca el problema de fondo el cual radica precisamente en el temor de los funcionarios en la toma de decisiones, por lo cual, se tendría una responsabilidad funcional destinada únicamente a la identificación de los proyectos paralizados, no así a la toma de decisiones finales (las contrataciones directas, por ejemplo), para cumplir con el objetivo del Decreto Legislativo: la reactivación de las obras paralizadas.
Lo señalado podría encontrar mayor sustento si tomamos en cuenta que la Exposición de Motivos del Decreto Legislativo señala que, de la información obtenida por el Ministerio de Economía y Finanzas, se logró identificar que solo 311 obras paralizadas habían sido incluidas en los inventarios registrados por las entidades a nivel nacional en el aplicativo del Banco de Inversiones, de las cuales 60 cuentan con Resolución. Es precisamente ante la identificación de esta problemática que el Decreto Legislativo dispone la implementación de la elaboración del inventario de obras paralizadas se realiza bajo responsabilidad del titular de la entidad correspondiente.
Reiteramos que la medida, desde la parte inicial que corresponde a la identificación de los proyectos nos parece sumamente adecuada; sin embargo, la ruta para la reactivación de los proyectos paralizados no queda en dicha esfera. Resulta una buena ventana de oportunidad para que, a nivel de gestión interna, las distintas entidades en los tres niveles de gobierno, puedan implementar directivas o políticas de mediano y largo plazo, destinadas a la reactivación de las obras paralizadas a su cargo.
Por su parte, en lo relativo al informe situacional, la modificación a la ley permite que la elaboración de aquél, como una cuestión de necesidad urgente, pueda ser contratada por parte de las entidades correspondientes a fin de que sea un tercero quien lo desarrolle.
Finalmente, la emisión del Decreto Legislativo demuestra una clara línea por parte del Estado en contribuir con herramientas (perfectibles, sin duda alguna) que permitan a los funcionarios públicos poder implementar las gestiones necesarias para la reactivación de las obras paralizadas; sin embargo, resulta necesario que las entidades puedan, sobre la base de la guía y teniendo en cuenta sus documentos de gestión interna, determinar un plan de acción orientado a ello; en tanto, toda política pública necesita de actores dispuestos y con las garantías necesarias para su aplicación.
[1] Si bien la norma no lo señala, estaríamos frente a una responsabilidad administrativa funcional, la misma que aquella en la que incurren los servidores y funcionarios por haber contravenido el ordenamiento jurídico administrativo y las normas internas de la entidad a la que pertenecen, se encuentre vigente o extinguido el vínculo laboral o contractual al momento de su identificación durante el desarrollo de la acción de control. Incurren también en responsabilidad administrativa funcional los servidores y funcionarios públicos que, en el ejercicio de sus funciones, hayan desarrollado una gestión deficiente.
