Autores:
Gino Costa Santolalla
Presidente de Ciudad Nuestra y ex Ministro del Interior
Carlos Romero Rivera
Investigador en seguridad ciudadana de Ciudad Nuestra
La Constitución de 1993 estableció que la seguridad ciudadana es un servicio municipal, que se brinda con la cooperación de la Policía. Su artículo 195 inicial estableció que «La ley regula la cooperación de la Policía Nacional con las municipalidades en materia de seguridad ciudadana». Esta es la primera y única mención a la seguridad ciudadana en la historia constitucional.
Nueve años después, este artículo fue modificado por Ley 27680, que hace más explícitas las atribuciones de los municipios en seguridad. El nuevo artículo 197, que reemplazó al 195 inicial, dice que las municipalidades «[…] brindan servicio de seguridad ciudadana, con la cooperación de la Policía Nacional, conforme a ley». Es interesante notar que, hasta la fecha, esta materia sigue sin contar con una ley de desarrollo.
Además de este cambio constitucional, a partir del 2002 ocurrieron cambios legales que fortalecieron el papel municipal en la seguridad ciudadana. El primero fue la creación del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana[1]; el segundo, la nueva Ley Orgánica de Municipalidades[2].
La arquitectura del gobierno de la seguridad ciudadana contempla la existencia de un consejo nacional en su cúspide, y de comités regionales, provinciales y distritales.
El consejo nacional es el responsable del desarrollo y el fortalecimiento del sistema, a través del diseño de los grandes lineamientos de política pública, que se plasman en un plan nacional que se formula anualmente. Además, supervisa el funcionamiento de los comités en los distintos niveles de gobierno, asegura el compromiso de las instituciones que los integran y formula propuestas legislativas que canaliza a través del Poder Ejecutivo, entre otros. Es presidido por el ministro del Interior e integrado por los de Justicia, Educación, Salud y Economía y Finanzas, así como por las más altas autoridades de la seguridad y la justicia. Entre ellas se incluye a un representante de la Corte Suprema de Justicia, al fiscal de la Nación y al defensor del Pueblo, así como al director general de la Policía y al presidente del Instituto Nacional Penitenciario. También lo integran el alcalde metropolitano de Lima, dos presidentes regionales[3] y los alcaldes de las dos provincias capitales de región con mayor número de electores.[4] Finalmente, el consejo se completa con dos representantes de los gremios de seguridad privada. El consejo nacional está facultado para invitar a sus sesiones a representantes de diferentes instituciones públicas y privadas, de acuerdo con los temas por tratar.[5] El consejo cuenta con una secretaría técnica, que es su órgano técnico, ejecutivo y de coordinación, y que depende del Ministerio del Interior. Esta secretaría regula el funcionamiento de las secretarías técnicas de los comités regionales, provinciales y distritales, que son nombradas por estos a propuesta de sus presidentes, de quienes dependen.
Los comités regionales son órganos técnico-normativos que estudian la problemática de su jurisdicción y formulan la política regional; promueven los esfuerzos y evalúan a los comités provinciales: e, informan al consejo nacional. Están presididos por el presidente regional e integrados por las más altas autoridades política, policial, educativa, de salud, judicial, fiscal y defensorial de la región, así como por los tres alcaldes de sus provincias que concentran el mayor número de electores.
Los comités provinciales son órganos técnico-normativos para la provincia y ejecutivos para el Cercado. Se encargan de estudiar la problemática; elaboran el mapa del delito y formulan la política de seguridad ciudadana; formulan y ejecutan los planes en el Cercado; y, evalúan a los comités distritales e informan al consejo nacional. Están presididos por el alcalde provincial e integrados por las más altas autoridades política, policial, educativa, de salud, judicial, fiscal y defensorial de la jurisdicción, así como por los tres alcaldes de sus distritos que concentran el mayor número de electores. También están integrados por un representante de las juntas vecinales y de las rondas campesinas —donde estas existan—, quienes son elegidos públicamente por el comité.
Los comités distritales son órganos ejecutivos y constituyen la célula básica del sistema. Se encargan de estudiar la problemática, elaborar el mapa del delito, formular la política y ejecutar los planes. Son presididos por el alcalde distrital e integrados por las más altas autoridades política, policial y judicial de la circunscripción. También los integran un representante de las juntas vecinales y de las rondas campesinas —donde las hubiera—, quienes son elegidos públicamente por el comité. Donde existan centros poblados menores, se incorporará a dos de sus alcaldes. De acuerdo con la realidad de cada distrito, se incorporará a representantes de las instituciones civiles y comunitarias.
Como en Lima Metropolitana la jurisdicción provincial es la misma que la regional, existe un solo comité de seguridad ciudadana, en el que se subsumen ambas funciones. Este comité, que se instaló en setiembre del 2003, constituye la más alta autoridad del gobierno de la seguridad en la ciudad.
La Ley Orgánica de Municipalidades, en su artículo 161, le otorga a la Municipalidad Metropolitana competencia y función especial para crear, normar, dirigir y controlar el Sistema Metropolitano de Seguridad Ciudadana. De acuerdo con el artículo 157, le corresponde al Concejo Metropolitano,[6] órgano legislativo del municipio, aprobar dicho sistema y crear el Serenazgo Metropolitano (numeral 17); regular la cooperación de la Policía Nacional con los municipios (numerales 18 y 19); y regular el funcionamiento de la Policía de Tránsito y de la Policía de Turismo y Ecología (numeral 20).
De todas estas atribuciones, la única que ha ejercido el concejo es la creación del Serenazgo Metropolitano, creado por Ordenanza 638, publicada el 21 de junio del 2004. Según esta norma, este servicio —interdistrital, intercomunicado e informatizado— está integrado por el serenazgo de la Municipalidad Metropolitana y los serenazgos distritales. Su propósito es llevar a cabo operaciones de patrullaje; prestar auxilio y orientar al ciudadano cuando lo requiera; supervisar el cumplimiento de las normas de seguridad en establecimientos públicos; propiciar la tranquilidad, el orden, la seguridad y la convivencia pacífica; vigilar la preservación de la calidad de vida, la limpieza y el ornato público; prestar apoyo a los órganos del gobierno local cuando lo soliciten; e implementar y actualizar el Sistema de Información Integrado Metropolitano. La ordenanza también estableció como función del serenazgo metropolitano la de «asumir el control del tránsito vehicular en todos aquellos lugares necesarios en que no se encuentren efectivos de la Policía Nacional».
Pocos días después de publicada, la ordenanza fue modificada en dos aspectos. Primero, se dejó sin efecto la función referida al control del tránsito vehicular. Segundo, se modificaron los términos de la función referida al patrullaje. De acuerdo con la versión original, el serenazgo metropolitano estaba facultado para «planificar y ejecutar operaciones de patrullaje general y selección, en coordinación con la Policía Nacional». La versión corregida quedó como sigue: «Coordinar con la Policía Nacional la realización de acciones de patrullaje general y selectivo, de conformidad con el Reglamento de la Ley 27933», que establece que el patrullaje es organizado y dirigido por el comisario. Es de suponer que ambas modificaciones fueron el resultado de fuertes presiones policiales.
Aunque el serenazgo metropolitano y el sistema de información integrado aún no existen como tales, a principios del 2009 la Municipalidad de Lima constituyó el Serenazgo sin Fronteras, un germen del primero, por cuanto integra al serenazgo del Cercado con sus ocho vecinos. A través de la Resolución Gerencial 04-2009-MML/GSGC, del 3 de abril del 2009, esta instancia ya ha aprobado el perfil del sereno, sobre la base de una propuesta de las gerencias de seguridad ciudadana de Breña, Pueblo Libre y Jesús María. Su relevancia reside en que es uno de los primeros esfuerzos por uniformar criterios para la organización y el funcionamiento de los serenazgos en Lima.
La alcaldía metropolitana, el órgano ejecutivo del municipio, cuenta con varias gerencias, que constituyen sus órganos de línea, una de las cuales es la de seguridad ciudadana. A esta le corresponde proponer las políticas y estrategias en esta materia, con el propósito de contribuir a la convivencia pacífica, el control de la violencia urbana y la prevención de delitos y faltas, en coordinación con la Policía Nacional y con la sociedad civil organizada. En términos territoriales, la gerencia tiene dos competencias. Primero, sobre el Cercado, donde conduce y supervisa las actividades en seguridad ciudadana. Segundo, sobre toda la ciudad, donde coordina —con las municipalidades distritales, las instituciones públicas y privadas, y la sociedad civil— la implementación del Sistema de Seguridad Ciudadana y del Serenazgo Metropolitano. Funcionalmente, es también responsable de la defensa civil. Cuenta, para ello, con dos subgerencias, una de operaciones —a cargo de la seguridad ciudadana— y otra de defensa civil.[7]
¿Cómo citar este artículo?
COSTA SANTOLALLA, Gino / ROMERO RIVERA, Carlos. Las municipalidades y la seguridad ciudadana en Lima Metropolitana: evolución de su tratamiento normativo. Publicado el 30 de julio de 2010. https://enfoquederecho.com/las-municipalidades-y-la-seguridad-ciudadana-en-lima-metropolitana-evolucion-de-su-tratamiento-normativo/(visitado el dd/mm/aa a las hh:mm).
[1] Ley 27933, cuyo reglamento fue aprobado mediante Decreto Supremo 012-2003-IN de octubre de 2003.
[2]Ley 27972.
[3]En la actualidad, asisten los representantes de los gobiernos regionales de Lima Provincias y del Callao.
[4]En la actualidad, asisten los representantes de las municipalidades provinciales de Arequipa y Callao.
[5]Regularmente, asisten como invitados los representantes de los ministerios de la Mujer y Desarrollo Social, de Transportes y Comunicaciones, y de Comercio Exterior y Turismo, así como el director de la Familia, Participación y Seguridad Ciudadana de la Policía Nacional.
[6] El Concejo Metropolitano cuenta con varias comisiones temáticas integradas por regidores, una de las cuales es la de seguridad ciudadana.
[7]Texto compendiado del Reglamento de Organización y Funciones de la Municipalidad Metropolitana de Lima, aprobado mediante la Ordenanza 812 y sus modificatorias.
