Por Claudia Paredes, estudiante de 9no ciclo de la Facultad de Derecho de la Universidad del Pacífico y practicante del Área Tributario en Payet, Rey, Cauvi, Pérez Abogados, y Karla Apaico, estudiante de la Facultad de Derecho de la Universidad del Pacífico y miembro del Círculo de Derecho Mercantil UP.
La acumulación de pasivos ambientales mineros constituye una de las principales fuentes de degradación ambiental en el Perú. En particular, la minería artesanal y de pequeña escala (MAPE) genera impactos significativos como la deforestación, la contaminación por mercurio y la pérdida de servicios ecosistémicos, sin que exista un marco legal adecuado para su control y remediación. Aunque la Ley N.º 28271 regula la gestión de pasivos ambientales mineros, su aplicación resulta limitada frente a las condiciones informales y transitorias de la MAPE. Esta brecha normativa refleja la necesidad de fortalecer la regulación y la capacidad institucional para prevenir y reparar los daños ambientales.
Como sabemos, los pasivos ambientales comprenden todos los perjuicios ecológicos, aún no compensados, que una empresa ha ocasionado a lo largo del tiempo, tanto en condiciones normales de operación como por incidentes. En otras palabras, se trata de sus deudas hacia la comunidad donde opera (Russi y Martinez Alier, 2002). Desde un punto de vista normativo, la Ley Nº 28271 define a los pasivos ambientales como aquellas instalaciones, efluentes, emisiones, restos o depósitos de residuos producidos por operaciones mineras, en la actualidad abandonadas o inactivas y que constituyen un riesgo permanente y potencial para la salud de la población, el ecosistema circundante y la propiedad.
En el contexto particular de la MAPE, esta actividad suele ser de corta duración: los mineros extraen, provocan impactos en el área intervenida, se desplazan a otra zona y finalmente, no realizan medidas de remediación. Según Peter Low de Peru Support Group (2012), la naturaleza transitoria de la MAPE genera que sus actores muestren escaso interés en reducir los impactos ambientales derivados de su actividad, priorizando las ganancias de corto plazo. Esta lógica se traduce en prácticas que ocasionan graves afectaciones al entorno, especialmente entre mineros que ocupan zonas y extraen recursos hasta ser desplazados. Dado que emplean equipos rudimentarios, cuando los depósitos se agotan o el área se torna excesivamente degradada, simplemente trasladan sus operaciones a una nueva ubicación. En consecuencia, se produce la acumulación de pasivos ambientales y, con frecuencia, la imposibilidad de identificar a los responsables para su reparación.
Los principales pasivos ambientales generados por la MAPE son la deforestación masiva, la contaminación por mercurio (que afecta el suelo, el agua y el aire) y un deterioro grave de la calidad del agua. Además, la actividad deja un paisaje altamente alterado, con la pérdida de servicios ecosistémicos, la remoción de sedimentos finos y la defaunación con un bajo potencial de regeneración (Caballero, J., et al, 2018). Por tal motivo, la acumulación de pasivos ambientales generados por la MAPE constituye una de las expresiones más críticas de la degradación ambiental en el país, pues la ausencia de planificación y control adecuados produce daños significativos sobre el suelo, el agua y los ecosistemas. Esto no solo representa una amenaza ambiental, sino también un reto institucional que exige consolidar un marco normativo capaz de prevenir y remediar sus impactos y asignar responsabilidades claras. Por ello, resulta pertinente analizar el marco legal vigente y sus limitaciones.
Como señalamos, el marco normativo viene dado por la Ley N.º 28271, la cual regula la identificación de los pasivos ambientales de la actividad minera, la determinación de responsabilidades y el financiamiento para la remediación de las áreas afectadas. Además, designa al Ministerio de Energía y Minas (MINEM) como la entidad responsable de elaborar y actualizar el Inventario Nacional de Pasivos Ambientales Mineros (PAM), e identificar a los titulares responsables. La norma reglamentaria, aprobada por el Decreto Supremo N.º 059-2005-EM, estableció que las Direcciones Regionales de Energía y Minas (DREM) están a cargo de evaluar y aprobar los instrumentos de remediación que sean presentadas por los pequeños productores mineros o mineros artesanales respecto de los pasivos ubicados dentro de su circunscripción territorial. Asimismo, las DREM tienen a su cargo la fiscalización de dichos instrumentos.
Sin embargo, esta regulación fue pensada para la gran y mediana minería, donde los titulares mineros están formalmente registrados, las operaciones son estables y existen instrumentos de gestión ambiental aprobados. En ese contexto, la identificación de los responsables y la ejecución de medidas de remediación resultan viables. En cambio, la MAPE tiene particularidades que hace muy difícil la aplicación de este marco normativo. Concretamente, se desarrolla mediante operaciones dispersas, de corta duración y, en muchos casos, fuera del régimen de concesiones mineras. Ello hace casi imposible identificar a los responsables e incorporar sus impactos en el inventario oficial. Los daños derivados de la MAPE no suelen ser registrados, dado que el sistema requiere información técnica y documentación formal que rara vez tiene la MAPE.
La descentralización minera hacia los gobiernos regionales (GORE) para supervisar y controlar la MAPE no ha sido acompañada por un fortalecimiento institucional de los GORE. El Informe Defensorial N.º 234-2025 advierte que “la falta de fiscalización posterior para más de 700 autorizaciones emitidas pone de manifiesto un problema estructural en la supervisión de las actividades mineras”. Señalando, además, que “esta situación requiere acciones urgentes para fortalecer las capacidades de las Direcciones Regionales de Energía y Minas (DREM), para garantizar la asignación de recursos suficientes y estandarizar los criterios técnicos para la evaluación y fiscalización de las autorizaciones de inicio o reinicio de actividades mineras” (p. 40). Asimismo, el documento precisa que “la delegación […] se desarrolló únicamente en el procedimiento de transferencia de fondos del MINEM a los Gobiernos Regionales para colaborar en el proceso de formalización de la MAPE”, con el objetivo de “fortalecer las capacidades de los Gobiernos Regionales y coadyuvar a la fiscalización de la MAPE” (p. 43).
Estas afirmaciones reflejan que el proceso de descentralización se ha quedado en el plano administrativo, sin una transferencia efectiva de recursos, personal técnico ni herramientas de gestión. Las DREM asumen la responsabilidad de fiscalizar y autorizar las actividades de la MAPE, pero enfrentan una seria limitación estructural: falta de capacidades técnicas, presupuesto e infraestructura. Por tanto, los impactos ambientales de esta actividad no son registrados ni gestionados, permaneciendo fuera del Inventario Nacional de Pasivos Ambientales Mineros.
En 2024 el Decreto Legislativo N.º 1639 dispuso priorizar la atención de los pasivos “de alto y muy alto riesgo” e incentivar la “remediación voluntaria” de los titulares mineros. Se busca, así, concentrar los esfuerzos estatales en los casos de mayor peligro ambiental, reafirmando un modelo excluyente que no considera las condiciones particulares de la MAPE. En este sector, donde no existen titulares formalmente reconocidos ni capacidad económica para asumir una remediación voluntaria, los pasivos ambientales siguen fuera del radar institucional.
Por su parte, el Proyecto de Ley N.º 9555/2024-CR (en proceso de dictamen) que busca establecer un régimen especial para la MAPE, no desarrolla con la profundidad necesaria el tema de los pasivos ambientales. Visto el documento se aprecia que no incorpora disposiciones específicas sobre la gestión o remediación, pese a que reconoce la importancia de una minería responsable y sostenible. Simplemente, mantiene una remisión genérica a la Ley N.º 28271, sin evaluar si esta resulta aplicable a la MAPE. En la práctica, ello significa conservar un marco normativo ineficaz, pues al no establecer mecanismos diferenciados, los problemas persisten para la MAPE: imposición de obligaciones inalcanzables, ausencia de registro de los pasivos generados y falta de atribución de responsabilidades.
El citado proyecto de ley refuerza el papel de los GORE como autoridades competentes en la supervisión y fiscalización de la MAPE. Sin embargo, no define con precisión sus responsabilidades en materia de pasivos ambientales ni prevé los recursos técnicos y financieros necesarios para que cumplan esa función. Esto supone, en la práctica, que los GORE siguen con limitaciones de capacidad, por lo que esta “descentralización” no garantiza ningún resultado, es más perpetua un modelo en el que la carga ambiental se distribuye y la acción estatal sigue siendo insuficiente. Tampoco plantea cómo se articularán las funciones de los GORE con el MINEM, el MINAM o el OEFA. Esto limita la posibilidad de integrar los registros regionales en un inventario nacional, impidiéndose así dimensionar la magnitud real del problema. Consideramos que, sin una coordinación interinstitucional clara, la identificación y atención de los pasivos de la MAPE seguirán sin resolverse.
A partir de lo expuesto, planteamos las siguientes propuestas:
- Incluir en la nueva ley MAPE un capítulo sobre la gestión de pasivos ambientales. Según Rosales (2024), esto es necesario para perfeccionar el marco legal, incorporar mejores prácticas, cerrar vacíos regulatorios y fortalecer la responsabilidad de las empresas en la remediación y prevención de nuevos pasivos. Ello garantizará una gestión ambiental eficaz, la protección de la salud pública y la sostenibilidad a largo plazo.
- Crear un fondo especial destinado a la remediación de pasivos ambientales generados por la MAPE, aplicable cuando no sea posible identificar al responsable. Su financiamiento podría provenir de aportes de mineros formalizados y del canon minero, garantizando una respuesta estatal sostenida. Esta medida se sustenta en el principio de “quien contamina, paga” y en la necesidad de adoptar modelos ampliados de responsabilidad que aseguren la cobertura de los costos de remediación, en concordancia con los principios de responsabilidad social y desarrollo sostenible (Rodríguez, 2018).
- Impulsar programas de capacitación técnica, financiamiento sostenido y protocolos uniformes de fiscalización para los GORE, en coordinación con el MINEM, el MINAM y el OEFA.
En conclusión, la gestión de los pasivos ambientales generados por la MAPE no tiene un marco normativo adecuado a sus particularidades (especialmente, informalidad y transitoriedad). Por ello, es imprescindible que la nueva ley MAPE: i) aborde un régimen especial de gestión de pasivos ambientales, ii) cree un fondo de remediación financiado con recursos del canon minero y aportes de mineros formalizados, y iii) fortalezca la capacidad técnica e institucional de los GORE, promoviendo una coordinación efectiva entre las entidades competentes para garantizar una gestión ambiental preventiva, equitativa y sostenible.
Referencias Bibliográficas:
Caballero, J., et al. (2018). Deforestación y degradación forestal por la minería de oro en la Amazonía peruana: una perspectiva de 34 años. Remote Sensing, 10 (12), 1903. https://doi.org/10.3390/rs10121903
Defensoría del Pueblo. (2025). Informe Defensorial N.º 234-2025: Supervisión de la formalización minera y fiscalización ambiental en regiones mineras del Perú. Lima: Defensoría del Pueblo.
Low, P. (2012). Artisanal and small-scale gold mining in Peru: A blessing or a curse? (Update Extra). Peru Support Group. https://perusupportgroup.org.uk/wp-content/uploads/2019/09/Artisanal-and-Small-scale-Gold-Mining-in-Peru.pdf
Ministerio de Energía y Minas. (2024). Boletín Ambiental Minero. Noviembre 2024. Lima: Dirección General de Asuntos Ambientales Mineros, MINEM.
Rodríguez Lázaro, C. (2018). Estudio de caso de pasivos ambientales mineros en la Región La Libertad/Perú: Las relaveras de La Ciénaga/Pataz. Gestión del Estado Peruano y análisis específico de responsabilidad histórica y legal. Instituto Federal de Geociencias y Recursos Naturales (BGR); Cooperación Alemana para el Desarrollo (GIZ).
Rosales Suárez, S. Y. (2024). Un llamado a la remediación de la historia del Perú: pasivos ambientales mineros. Justicia Ambiental, 4(6), 79-110. https://doi.org/10.35292/justiciaambiental.v4i6.886
Russi, D., & Martínez Alier, J. (2002). Los pasivos ambientales. Iconos. Revista de Ciencias Sociales, (15), 123–131. http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=50901513
