Por Mariana Castillo,
estudiante de quinto superior de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú,
y por Alejandra Salvatierra,
estudiante de quinto superior de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú.
I. Introducción
La tensión en la política peruana del año 2019 alcanzó su punto más crítico cuando la Presidencia del Consejo de Ministros planteó una cuestión de confianza orientada a suspender y dotar de transparencia al proceso de selección de los magistrados del Tribunal Constitucional. Ante esta acción, el Pleno del Parlamento optó por dar continuidad inmediata a la elección de un magistrado, postergando en los hechos la evaluación de la solicitud gubernamental, ante lo cual el Ejecutivo interpretó la actitud de la asamblea como una “denegación fáctica” de la confianza, procediendo a la disolución de la institución legislativa bajo el amparo del artículo 134 de la Constitución. Frente a la coyuntura, el Tribunal Constitucional dictó la Sentencia N.° 00006-2019-CC/TC. En esta ocasión, adoptó una postura sustantivista y funcionalista, otorgando al “rechazo fáctico” un fundamento jurídico real para frenar el fraude contra la Constitución, bajo la premisa de que la confianza no se limita a una declaración explícita o formal, sino que debe tratarse como un acto sustancial que se debe plantear en asuntos de interés. Años después, en el Exp. N.° 00032-2021-AI/TC establece que la cuestión de confianza no es ilimitada ni puede versar sobre cualquier materia. Está referida exclusivamente a las medidas que el Ejecutivo requiera para su gestión, es decir, a la concreción de su política general de gobierno.
Esta aproximación jurisprudencial encuentra un sólido respaldo dogmático en la tesis del jurista César Landa Arroyo respecto al denominado «fraude a la Constitución». Según el análisis de Landa, la validación de la denegación fáctica opera como una garantía jurisdiccional imprescindible para contener el abuso de las prerrogativas meramente formales. El fraude constitucional ocurre cuando una mayoría parlamentaria utiliza de manera abusiva los resquicios y artificios de su propio reglamento interno para edificar una fachada de legalidad; es decir, el Parlamento aparenta otorgar la confianza en el rito procedimental, pero implementa en la práctica acciones destinadas a neutralizar, desmantelar o truncar la política pública que motivaba dicha solicitud. De este modo, el formalismo normativo se instrumentaliza como un escudo para eludir el control político recíproco y quiebra el principio de cooperación entre poderes. Por lo tanto, la conducta del Congreso en 2019 configuró un escenario de fraude al texto constitucional, legitimando que el Tribunal Constitucional priorizara una lectura teleológica orientada a preservar la esencia material de los frenos y contrapesos democráticos.
Posteriormente, este panorama cambió. En el año 2023, este criterio fue reemplazado con la sentencia del Exp. N.° 00004-2022-PCC/TC. Al realizar un overruling, el nuevo Tribunal Constitucional rechazó el criterio anteriormente establecido y argumentó, bajo una óptica estrictamente textualista que priorizó la literalidad procedimental por sobre el análisis funcional, que la interpretación de la confianza pertenece al ámbito de las “competencias exclusivas” del Parlamento. Este viraje doctrinal proscribió taxativamente la figura de la denegación fáctica, suprimiendo la facultad del Ejecutivo para interpretar las acciones de la representación nacional y generando un notable fortalecimiento del fuero legislativo en el balance de poderes. Al respecto, análisis institucionales de organismos especializados como International IDEA (2023) advirtieron que este tipo de reconfiguraciones orgánicas, sumadas a contextos de marcada inestabilidad y crisis de legitimidad, tienden a propiciar escenarios de supremacía parlamentaria.
Tomando en consideración estos tres fallos, y enfocándonos en el primero y el tercero, por ser los más divergentes, se plantea la siguiente problemática: el Tribunal Constitucional procedió a adoptar dos posiciones opuestas respecto al mismo mecanismo constitucional, sin reforma normativa alguna, ni ofrecer una motivación que justifique el apartamiento de este precedente. Desde nuestro punto de vista, las sentencias han generado criterios ineficientes para la interpretación, siendo extremadamente amplias, o innecesariamente taxativas, por lo que terminan afectando los contrapesos que la Constitución brinda a los poderes, con el objetivo de mantener el balance. En primer lugar, se plantea un análisis conjunto de ambas sentencias. En segundo lugar, se plantean una serie de criterios que podrían utilizarse para criticar sus motivos y razonamientos. Finalmente, se planteará una serie de alternativas para mejorar la utilización de la cuestión de confianza en el ordenamiento jurídico peruano.
II. Análisis conjunto de dos sentencias del Tribunal Constitucional
Las dos sentencias que se analizarán abordan el mismo problema constitucional: acerca de si es que la cuestión de confianza puede ser denegada mediante únicamente votación expresa del Congreso de la República, o si, además, se podría considerar que es debido a sus diversos actos. Sorprendentemente, ambas llegan a conclusiones sustancialmente opuestas acerca del tema.
En primer lugar, se analizará el Exp. N.° 00006-2019-CC/TC. Este reconoce la figura de la denegación fáctica, debido a que, en su artículo 134, la Constitución únicamente señala que el Congreso debe de haber negado su confianza; de esta manera, no se pide de manera expresa que la votación formal ocurra para poder proclamar que este hecho ha ocurrido. A partir de esta interpretación es que se entiende que la confianza puede ser rechazada cuando existen actos que contradicen de manera directa la confianza que el Congreso ha brindado al Ejecutivo. Debido a que el Ejecutivo solicitó suspender la elección de magistrados del Tribunal Constitucional, y el Congreso decidió continuar con la elección de igual manera, el TC concluyó que estaba ocurriendo una denegación fáctica.
La sentencia establece un criterio de interés nacional, en el fundamento 185, lo cual podría verse como un límite; sin embargo, la amplitud de este criterio genera una falta de utilidad clara. La sentencia no define qué es marcado interés nacional. Por lo tanto, en el día a día, termina teniendo la consecuencia de que, si el presidente decide qué materias son de “interés público” suficiente para una cuestión de confianza, entonces este contrapeso político termina volviéndose una herramienta de uso discrecional.
En segundo lugar, el Exp. N.° 00004-2022-PCC/TC termina contando la historia a la inversa: rechaza la interpretación previa del Tribunal Constitucional, y establece que la denegación fáctica no existe en el ordenamiento peruano. Desde este punto de vista, la votación es el método formal y aceptado para formalizar la denegación de confianza, y no el comportamiento parlamentario. Permitir una interpretación, por lo tanto, significa permitir que el Ejecutivo determine cuando se le ha denegado la confianza, otorgando un poder excesivo, y causando que el equilibrio de poderes se vea afectado gravemente. La sentencia del 2023 descarta el criterio de interés nacional como un parámetro válido, y los sustituye por una exigencia formal de votación expresa.
Lo interesante de esta sentencia es que, además de este cambio de posición del Tribunal Constitucional, consolida un sistema de prohibiciones acerca de qué acciones pueden ser objeto de una cuestión de confianza. El TC establece que el Ejecutivo no puede plantear cuestión de confianza sobre reformas constitucionales, sobre competencias exclusivas y excluyentes del Congreso, ni sobre materias que afecten los procedimientos de organismos constitucionalmente autónomos. En la práctica, desde nuestro punto de vista, y según los hechos de estos años, esta acción ha vaciado el contenido de la cuestión de confianza como un método de equilibrio de poderes. Sumando estos requisitos a la prohibición de la denegación fáctica, el efecto es que el ejecutivo solo puede plantear cuestiones en las que el Congreso tenga competencia alguna, que son precisamente los casos en los que el conflicto institucional suele producirse. La sentencia de 2023 restringe el mecanismo exactamente en los escenarios donde resulta más necesario. Al circunscribirla a esta última función, el Tribunal la priva de su razón de ser institucional, dejando al Ejecutivo sin herramienta efectiva de presión precisamente cuando el Congreso ejerce sus competencias de forma obstruccionista.
III. Los cambios del Tribunal Constitucional en el marco de la cuestión de confianza
El cambio de criterio entre las sentencias que hemos analizado no implica un overruling del Tribunal Constitucional, pues no toda variación exige este procedimiento formal. No obstante, los criterios que la doctrina utiliza para el overruling podrían ayudarnos a evaluar si es que la posición del tribunal se encuentra justificada para cambiar drásticamente de opinión.
Según Quiroga, para que el Tribunal Constitucional realice un overruling válido se debe cumplir con tres requisitos: que se cite el precedente anterior, que se razone y motive las consideraciones que justifican el apartamiento y la necesidad de generar un nuevo precedente constitucional de orden vinculante, y que se genere efectivamente ese nuevo precedente vinculante en el fallo corrector. Estos criterios expresan una exigencia más general de coherencia y motivación que debe acompañar todo cambio de doctrina jurisprudencial relevante.
Aplicando los estándares al giro de opinión del año 2023, el balance termina siendo crítico. Entre los años 2020 y 2023 no hubo una evolución relevante en el derecho comparado que pudiera justificar el cambio. El argumento empleado en 2023 era invocable en 2020, y fue descartado implícitamente por el Tribunal al adoptar una lectura funcional. En cambio, sí se verifican los indicios de un cambio extrajurídicamente motivado: el giro coincide con la renovación de la composición del Tribunal por parte del Congreso en 2022, y los efectos de la nueva doctrina benefician directamente al poder que designó a los nuevos magistrados. Lo anterior no implica necesariamente que los magistrados de 2023 hayan actuado de mala fe, ni que su interpretación sea técnicamente insostenible. Lo que sí implica es que el cambio no puede explicarse satisfactoriamente.
Lo más relevante para este artículo es que ninguna de las tres sentencias logra ofrecer una solución institucional estable al problema de fondo. La sentencia de 2020 reconoció la denegación fáctica pero no fijó criterios objetivos para determinar cuándo opera, dejando esa calificación en manos del propio Ejecutivo. Posteriormente, la sentencia de 2023 eliminó la figura, pero impuso un sistema de prohibiciones tan amplio que el mecanismo quedó vacío de su función de equilibrio precisamente en los escenarios de conflicto institucional donde más se necesita. El método interpretativo se revierte, sin que ninguna de las posiciones resuelva el problema constitucional subyacente: la ausencia de criterios claros, objetivos, y estables sobre el alcance de la cuestión de confianza como mecanismo de control entre poderes.
IV. Medidas alternativas para mejorar en la práctica la cuestión de confianza
Lamentablemente, existe una profunda división en el modelo peruano de pesos y contrapesos, la cual se muestra por la oscilación extrema entre el enfoque funcionalista y sustantivista de la Sentencia N° 00006-2019-CC/TC, que legitimó la denegación fáctica, y el radicalismo textualista de la Sentencia N° 00004-2022-PCC/TC, que blindó completamente el fuero parlamentario. Por ello, es esencial diseñar reformas institucionales que definan claramente qué debe hacerse en la práctica, con el fin de cerrar esta brecha jurisprudencial y disminuir tanto la posibilidad de una supremacía parlamentaria como la de una hegemonía del Ejecutivo. A continuación, se expondrán algunas de las alternativas normativas destinadas a democratizar el control político y dotar de previsibilidad al equilibrio de poderes.
Primero: la desconcentración y apertura de la calificación presidencial. En la etapa liminar, la mesa directiva tiene una concentración excesiva de facultades para decidir sobre la admisibilidad y la procedibilidad de la cuestión de confianza. Este es uno de los aspectos fundamentales en el diseño del procedimiento parlamentario actual. Bajo el estado actual, este órgano tiene la competencia exclusiva para evaluar si la petición del Ejecutivo cumple con los criterios formales o si choca con las atribuciones del Legislativo. El problema fundamental de este diseño es que la Mesa Directiva tiende a funcionar de forma cerrada y hermética, empleando nociones ambiguas acerca de lo que se considera una “competencia exclusiva y excluyente” para bloquear unilateralmente las iniciativas del gobierno.
Para resolver este diseño obstructivo, es necesario democratizar y transparentar el examen de procedibilidad. Por eso, consideramos que es el Pleno del Congreso de la República el que debe tener obligatoriamente la potestad de decidir si admite o no a trámite la cuestión de confianza, en vez de dejar que una entidad con escasa confianza política entierre herméticamente la solicitud del Ejecutivo. Mover esta competencia al Pleno asegura un contexto de deliberación pública y abierta, donde todos los partidos representativos del país contribuyan en el análisis. Así, se previene que las mayorías circunstanciales utilicen los resquicios procesales internos como un escudo hermético para eludir el control del Ejecutivo, devolviendo la lógica del control mutuo al diseño constitucional.
Como segunda medida alternativa, proponemos que se realice una regulación por norma con rango de Ley. La inestabilidad notable que envuelve a la cuestión de confianza se debe a que su configuración y sus límites han sido alterados unilateralmente, ya sea mediante reformas al Reglamento del Congreso o por medio de directrices del mismo Tribunal Constitucional. La indefinición de principios como el “interés nacional”, acentúa esta fragilidad normativa. Esta laxitud conceptual hace que aumenten las áreas de conflicto e incertidumbre jurídica entre los poderes del Estado.
Es por esto que la reforma requiere que la tipificación, el procedimiento y los límites materiales de la cuestión de confianza se establezcan mediante una norma con rango de ley, y dejen de estar sujetos únicamente a la discrecionalidad del Reglamento del Congreso para cerrar esta brecha. Es requerida la instauración de una nueva ley orgánica o de desarrollo constitucional, la cual esté sujeta a un control abstracto de constitucionalidad y al consenso de múltiples partidos habilitó dos cosas. Por un lado, permitiría delimitar con claridad la materia de gestión, pues precisaría los supuestos bajo los cuales el Ejecutivo puede plantear válidamente la confianza con respecto a sus políticas públicas. Por otro lado, permitiría fijar cláusulas de exclusión explícitas. Pues determinaría de forma nítida qué es y qué no es una materia de competencia exclusiva del Congreso, dejando establecido que no cabe el mecanismo sobre reformas constitucionales o legales esenciales, pero restando margen para que el Legislativo abuse de esta excepción para neutralizar al gabinete.
V. Conclusión
Por concluir, el análisis de las dos sentencias muestra que no se resolverá la inestabilidad en el equilibrio de poderes con cambios temporales en la interpretación jurídica, sino a través de una reforma institucional con normas estables. Partiendo de los argumentos presentados, el problema principal es que la cuestión de confianza ha sido subordinada a las circunstancias políticas y a la conformación del Tribunal Constitucional, lo que ha distorsionado su función de equilibrio. Es importante investigar este asunto con mayor profundidad, tanto desde el punto de vista académico como del interés público inmediato, porque determina la supervivencia democrática y previene que el Estado se mueva entre un absolutismo parlamentario y una hegemonía presidencial. Por ende, la solución no provendrá de nuevas sentencias, sino de un nuevo diseño normativo. Este sistema de doble perspectiva (la deliberación abierta en el Pleno y la protección normativa a través de rango legal) disminuye la arbitrariedad del Ejecutivo al disolver el parlamento con interpretaciones puramente fácticas, así como el fraude constitucional del Congreso al vaciar la confianza mediante formalismos reglamentarios rigurosos.
Referencias Bibliográficas
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