Editorial escrito por Enfoque Derecho
1. Introducción
La presente temporada de incendios forestales registra más de 370 siniestros en el país, al menos ocho fallecidos, cientos de damnificados y decenas de miles de hectáreas consumidas en regiones como Cusco, Apurímac y Junín. Estas cifras no expresan únicamente la magnitud de una tragedia ambiental. Revelan, sobre todo, un modelo estatal que ha hecho de la reacción tardía su principal instrumento de gestión y que ha convertido la prevención en una obligación de papel, casi siempre postergada hasta que el fuego ya resulta incontrolable.
El impacto de estos incendios trasciende ampliamente la pérdida de bosques y pastizales. En la sierra peruana, los incendios comprometen la vida, la salud, el territorio y los medios de subsistencia de las comunidades campesinas y de agricultura familiar, cuya supervivencia depende directamente de los recursos naturales. Esta problemática responde a la confluencia de diversos factores, entre ellos las quemas agrícolas, las condiciones climáticas extremas y la insuficiente asistencia técnica, a los que se suma la limitada capacidad de respuesta oportuna del Estado.
En ese sentido, atribuir esta crisis exclusivamente a las prácticas de quema realizadas por las comunidades constituye una interpretación reduccionista que omite las múltiples dimensiones del problema. Se trata de un fenómeno complejo en el que confluyen factores climáticos, prácticas productivas históricamente arraigadas y, de manera fundamental, la ausencia de una política pública de prevención integral, articulada y sostenida en el tiempo.
En el Perú, la Ley 29664, que crea el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, y la Ley Orgánica de Municipalidades imponen deberes concretos a los tres niveles de gobierno para planificar, ejecutar y monitorear la prevención del riesgo. El Plan Multisectorial ante Incendios Forestales 2025 a 2027, aprobado por decreto supremo, reconoce el problema y fija metas. Pero la brecha entre la norma y la realidad es abismal.
A ello se suma una respuesta estatal predominantemente reactiva y descoordinada. SERFOR, INDECI, SERNANP, SENAMHI y los gobiernos regionales y locales actúan según sus propios mandatos y capacidades, sin un mando único que articule la alerta temprana con la acción inmediata. No obstante, la Presidencia del Consejo de Ministros tiene asignada la coordinación del Plan Multisectorial, pero no ejerce una conducción operativa efectiva.
En dicho contexto, en el presente editorial, Enfoque Derecho analizará la crisis de los incendios forestales en la sierra peruana a partir de la pregunta central: ¿por qué el Estado peruano sigue sin prevenir los incendios forestales pese a contar con un marco normativo que lo obliga a hacerlo? Para responderla, se abordará, en primer lugar, la prevención como obligación legal incumplida. En segundo lugar, se examinará la descoordinación interinstitucional y la ausencia de un mando único que articule a SERFOR, INDECI, SERNANP, SENAMHI y los gobiernos regionales y locales. En tercer lugar, se evaluará la insuficiencia presupuestaria y la falacia de la emergencia, contrastando la baja ejecución del INDECI con la prioridad otorgada a la respuesta aérea sobre la prevención territorial. Finalmente, se analizará la impunidad de la omisión de funciones, a partir del archivo de la investigación contra ex autoridades nacionales y la criminalización simbólica de comuneros y agricultores, para dar paso a las conclusiones.
2. La prevención como obligación legal incumplida
El marco normativo peruano no deja espacio a la ambigüedad: la prevención de incendios forestales no es una recomendación discrecional, es una obligación jurídica concreta y exigible a los tres niveles de gobierno. La Ley 29664, que crea el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SINAGERD), establece como uno de sus objetivos centrales “la prevención y reducción del riesgo, evitando gradualmente la generación de nuevos riesgos y limitando el impacto adverso de los peligros”[1]. La norma reconoce expresamente al incendio forestal como un peligro que debe ser abordado de manera preventiva mediante procesos de estimación y reducción del riesgo. A ello se suma la Ley Orgánica de Municipalidades, que sujeta a los gobiernos locales a las leyes y planes nacionales e impone competencias específicas en materia de defensa civil y gestión del riesgo. No estamos, por tanto, ante un vacío legal que explique la inacción estatal[2].
El Plan Multisectorial ante Incendios Forestales 2025-2027, aprobado por Decreto Supremo 010-2025-PCM, materializa esas obligaciones en un instrumento de articulación multisectorial. Su objetivo es reducir la vulnerabilidad de la población y sus medios de vida frente a los incendios forestales mediante intervenciones planificadas en territorios priorizados[3]. El plan fue formulado por la Presidencia del Consejo de Ministros, en su calidad de ente rector del SINAGERD, y vincula a entidades como el SERFOR, el INDECI, el SERNANP y el SENAMHI. Incluso contempla un mecanismo de seguimiento, monitoreo de la ejecución física y financiera, y avance de indicadores de resultados. Sobre el papel, el diseño institucional existe.
La brecha entre el diseño y la realidad, sin embargo, es abismal. El informe oficial de cierre del año 2025 registra una ejecución financiera global del 99.29% del plan, pero esa cifra agregada oculta una distribución profundamente desigual. El INDECI, entidad clave para la respuesta y la preparación, alcanzó apenas el 17.52% de su meta financiera[4]. Esta subejecución no es un detalle administrativo menor, debido a que revela que los recursos asignados a la prevención y la preparación no se tradujeron en capacidades operativas reales.
Ante ello, la Defensoría del Pueblo ha identificado esta desconexión como un problema estructural. En julio de 2025, al advertir el inicio de la temporada seca, señaló que, a pesar del avance en algunas regiones, persisten brechas críticas en prevención, alerta temprana y coordinación[5]. La institución fue clara al mencionar que existen deficiencias estructurales en la planificación preventiva, los sistemas de alerta temprana, la coordinación interinstitucional y el financiamiento específico para estas acciones[6]. Y subrayó la necesidad de pasar de un enfoque reactivo a uno preventivo, constatando que esa transición, invocada año tras año, sigue sin concretarse.
En este sentido, la ausencia de acciones preventivas no obedece a la falta de marco regulatorio o de financiamiento, sino a deficiencias en la ejecución y a la falta de continuidad del compromiso político. De este modo, la persistencia de los daños pone de manifiesto que el principal desafío reside en garantizar una gestión pública articulada y fiscalizable.
3. La descoordinación interinstitucional y la ausencia de un mando único
El segundo núcleo del problema no es la falta de entidades con competencias en incendios forestales, sino la ausencia de una autoridad que las articule operativamente antes y durante la emergencia. El Plan Multisectorial compromete a SERFOR, INDECI, SERNANP, SENAMHI, CENEPRED, MINAM y los gobiernos regionales y locales, bajo la coordinación de la Presidencia del Consejo de Ministros[7]. Sin embargo, esa coordinación se ejerce en el plano de la formulación del plan y del seguimiento administrativo, no en el de la conducción operativa unificada. Cada entidad actúa según su propio mandato sectorial, sus capacidades y sus tiempos, sin un protocolo único que traduzca la alerta temprana en acción inmediata y vinculante.
Bajo este contexto, existen diversas investigaciones y reportes confirman esta falta de coordinación en el terreno. Un informe técnico sobre la respuesta institucional en el distrito de Tabaconas, en Cajamarca, concluyó que la capacidad de respuesta estatal resulta crítica y deficiente en sus tres dimensiones: los medios y recursos disponibles son precarios, la coordinación interinstitucional es tardía y fragmentada, y las acciones de control y extinción presentan una eficacia extremadamente baja, con un desfase de veinticuatro a cuarenta y ocho horas en el tiempo de respuesta inicial[8].
Este documento evidencia que los protocolos tácticos estandarizados, como el Sistema de Comando de Incidentes, son omitidos en la práctica, lo que fuerza la improvisación en el terreno. Esta fragmentación operacional demuestra que las deficiencias no se reducen a la falta de presupuesto o de equipamiento, sino a fallas profundas en la arquitectura de coordinación institucional. En la práctica, estas falencias organizativas impiden traducir los recursos existentes en una capacidad operativa real, dejando a los brigadistas y a las autoridades locales sin las herramientas de articulación necesarias para contener las emergencias de manera oportuna.
No obstante, la fragmentación tampoco es un fenómeno aislado de un distrito. La situación en Puno ilustra cómo la descoordinación se reproduce a escala regional y diluye cualquier intento de respuesta oportuna. Durante la emergencia de octubre de 2026, el diputado César Tito Rojas denunció que los alcaldes distritales y el Gobierno Regional se responsabilizaban mutuamente por la falta de atención a los incendios, mientras los municipios no registraban damnificados ni reportaban sus necesidades y la gestión regional condicionaba la ayuda humanitaria a la presentación de esos trámites[9]. La gravedad de esta falta de articulación se evidencia en que las autoridades distritales omiten el ejercicio efectivo de sus funciones, lo que genera la necesidad de capacitarlas para garantizar un reporte oportuno de los daños y requerimientos en sus jurisdicciones.
En esta línea, la Ley 32592, publicada el 15 de mayo de 2026, intentó responder a este déficit al declarar de interés nacional la creación de un Sistema de Vigilancia Amazónico y Nacional con capacidades de detección temprana de incendios forestales. La norma establece un esquema de coordinación que involucra al Ministerio de Defensa, el Ministerio del Interior, el Ministerio del Ambiente, la CONIDA y los gobiernos regionales y locales, y designa al Ministerio de Defensa como ente rector. Pero se trata de una declaración de interés nacional, no de un sistema operativo ya en funcionamiento. El Poder Ejecutivo cuenta con un plazo de 120 días hábiles para elaborar la propuesta normativa de implementación. Mientras ese plazo transcurre, la temporada de incendios sigue su curso y la ausencia de un mando único operativo continúa cobrando hectáreas y vidas.
La consecuencia más grave de esta arquitectura fragmentada es que la alerta temprana, cuando existe, no se traduce en acción. El SERFOR emite alertas satelitales diarias de focos de calor y las comparte con otras instituciones, pero sin un protocolo vinculante que obligue a cada entidad a actuar de manera coordinada y en plazos definidos, la información se dispersa entre las instituciones y pierde capacidad operativa.
4. Insuficiencia presupuestaria y la falacia del estado de emergencia:
Frente a los peligros que pueden afectar significativamente la integridad de las personas y los espacios en los que desarrollan sus actividades, el Estado tiene la obligación de implementar planes de prevención y control que permitan evitar los daños o, en su defecto, reducir sus efectos al mínimo posible. Tal es el caso de los incendios forestales, los cuales no son ninguna novedad para nuestro país. Este tipo de incidentes vienen siendo reportados con una mayor frecuencia, incrementando el promedio de incendios por año, según información de INDECI, a 253 casos entre 2019 y 2023, a comparación con lo registrado en el periodo 2004 – 2008 con 29 incendios[10]. En tal sentido, no solo la elaboración de un plan de acción, sino contar con un presupuesto que permita cubrir los potenciales gastos frente a esta problemática, se vuelven imperativos para las instituciones estatales.
Como respuesta a esta problemática, el Estado cuenta con iniciativas como el Programa Presupuestal 0068, denominado “Reducción de la vulnerabilidad y atención de emergencias por desastres”, y el “Plan Multisectorial ante Incendios Forestales 2025-2027”, aprobado mediante el Decreto Supremo Nº 010-2025-PCM. Este último articula intervenciones de ocho entidades públicas, con el objetivo de reducir la vulnerabilidad de la población y sus medios de vida en los territorios priorizados (PCM, 2025)[11]. Sin embargo, la existencia de estos instrumentos no basta para garantizar una gestión eficaz del riesgo. Es necesario examinar cómo se distribuyen los recursos, qué metas se establecen y en qué medida las intervenciones previstas permiten actuar antes de que el fuego se propague.
Para el año fiscal 2025, el Plan Multisectorial contempló un presupuesto de S/ 7 464 545, destinado a financiar 23 intervenciones. De este monto, alrededor de S/ 4 millones fueron asignados al Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (SERFOR), entidad responsable de diversas acciones de investigación, detección, monitoreo y asistencia técnica. No obstante, al examinar las medidas dirigidas específicamente a evitar las quemas agrícolas, se advierte una limitación relevante: la asistencia técnica en alternativas para no quemar dirigida a productores agrarios recibió solo S/ 319 257 y tuvo como meta física la intervención de una sola entidad (PCM, 2025)[12]. Esta programación contrasta con la necesidad de extender soluciones preventivas a los productores agrarios de los territorios expuestos, especialmente cuando las prácticas de quema de residuos agrícolas y de vegetación pueden desencadenar incendios forestales.
La importancia de esta intervención no es menor. El propio SERFOR reconoce que las quemas agropecuarias pueden ocasionar incendios forestales cuando concurren condiciones ambientales desfavorables y promueve alternativas como el aprovechamiento de los residuos de cosecha para conservar la humedad y la materia orgánica del suelo (SERFOR, 2024)[13]. Estas medidas permiten abordar parte del problema desde su origen, al ofrecer a los productores opciones distintas al uso del fuego. Por ello, la prevención no debería limitarse a campañas informativas o intervenciones puntuales, sino traducirse en asistencia técnica sostenida, acompañamiento en el territorio y ampliación progresiva de la cobertura de estas alternativas.
A esta limitación se suma el recurso a las declaratorias de estado de emergencia como respuesta frente a los daños ocasionados. Un ejemplo no tan lejano es lo ocurrido en septiembre del 2024, cuando el Gobierno declaró, mediante el Decreto Supremo N.° 097-2024-PCM, estado de emergencia en diversos distritos de Amazonas, San Martín y Ucayali, con el propósito de ejecutar medidas excepcionales e inmediatas de respuesta y rehabilitación ante los daños provocados por incendios forestales (PCM, 2024)[14]. Este mecanismo cumple una función legítima cuando la magnitud de los daños exige una intervención urgente; el problema surge cuando la capacidad de respuesta ante el desastre no está acompañada de esfuerzos preventivos suficientes y sostenidos. En otras palabras, atender una emergencia es indispensable, pero no sustituye la obligación de reducir anticipadamente las condiciones que favorecen su aparición y propagación.
En consecuencia, el desafío del Estado peruano no consiste únicamente en disponer de recursos para combatir los incendios una vez iniciados, sino en garantizar que la planificación presupuestaria se traduzca en resultados preventivos verificables. Para ello, resulta necesario ampliar el alcance territorial de la asistencia técnica del SERFOR, fortalecer las brigadas comunitarias y los sistemas de alerta temprana, e impulsar medidas de protección forestal adaptadas a las características de cada zona. Asimismo, el seguimiento del Plan Multisectorial debe permitir evaluar no solo cuánto presupuesto se ejecuta, sino también qué metas físicas se cumplen y qué resultados se obtienen en la reducción del riesgo. De lo contrario, el Estado corre el riesgo de mantener una gestión predominantemente reactiva, en la que la emergencia concentra la atención institucional mientras las condiciones que favorecen la recurrencia de los incendios permanecen insuficientemente atendidas.
5. La impunidad de la omisión de funciones
La responsabilidad del Estado frente a los incendios forestales no se agota en la reacción ante los daños ocasionados, sino que comprende el cumplimiento de los deberes de prevención y reducción del riesgo que el ordenamiento jurídico impone a sus instituciones. En efecto, la Ley N.° 29664, que crea el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SINAGERD), establece un marco institucional orientado a prevenir y reducir los riesgos asociados a los desastres, así como a preparar y responder frente a ellos. Sin embargo, la existencia de estas obligaciones no garantiza por sí misma su cumplimiento. El Informe Defensorial N.° 225, publicado en 2024, advirtió deficiencias en la planificación preventiva frente a los incendios forestales, siendo necesaria la actualización del mismo; como también, el implementar mecanismos de monitoreo y evaluación, con la finalidad de evaluar las actividades realizadas por las instituciones estatales. Asimismo, identificó una reducción del presupuesto destinado a acciones preventivas del Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (SERFOR), que pasó de S/ 7 505 986 a S/ 2 685 762 en 2024 (Defensoría del Pueblo, 2024)[15]. Estas observaciones evidencian que las dificultades de la gestión preventiva no son una preocupación meramente hipotética, sino deficiencias institucionales advertidas por un organismo constitucionalmente autónomo.
En marzo de 2025, la Defensoría del Pueblo informó que los gobiernos regionales habían ejecutado, en promedio, apenas el 3,4 % de los recursos del Programa Presupuestal 0068, mientras que los gobiernos locales registraban una ejecución promedio del 10,1 % (Defensoría del Pueblo, 2025). Aunque estas cifras corresponden al inicio del ejercicio fiscal y al conjunto de intervenciones de reducción de vulnerabilidad y atención de emergencias, no exclusivamente a los incendios forestales, evidencian las dificultades para transformar oportunamente los recursos disponibles en acciones concretas de prevención. A ello se suma la necesidad de coordinación entre los gobiernos nacional, regionales y locales, pues las capacidades técnicas, operativas y financieras de estos últimos pueden resultar insuficientes frente a emergencias de gran magnitud. En consecuencia, el problema no radica únicamente en cuánto dinero asigna el Estado, sino también en la oportunidad con que se habilita, compromete y ejecuta el gasto, así como en la articulación entre las instituciones responsables.
Esta situación obliga a examinar críticamente las prioridades y decisiones de gestión pública. En febrero de 2026, el Gobierno autorizó una transferencia de S/ 1 137 millones para financiar parcialmente un proyecto de recuperación de la capacidad de control aeroespacial de la Fuerza Aérea del Perú (Agencia Peruana de Noticias Andina, 2026)[16]. Estas inversiones responden a objetivos de defensa nacional y no corresponde asumir, sin evidencia presupuestaria, que sus recursos podían destinarse directamente a combatir incendios forestales. No obstante, su magnitud invita a exigir que el Estado explique cómo articula sus distintas prioridades estratégicas con la protección de la población y del patrimonio natural. La discusión adquiere especial relevancia cuando la propia Defensoría del Pueblo ha identificado deficiencias en la planificación y el financiamiento de la prevención, mientras que el sector Defensa ha reconocido la necesidad de fortalecer sus capacidades de respuesta ante incendios forestales.
Por ello, la responsabilidad estatal debe evaluarse a partir de resultados verificables y no únicamente de la aprobación de planes o de la existencia formal de presupuestos. Pese a la existencia de plataformas que permitan la verificación del uso del presupuesto público, habilitados por el Ministerio de Economía y Finanzas, esta información debe complementarse con el seguimiento de las metas físicas y de los resultados obtenidos en los territorios expuestos a incendios forestales. Cuando existan indicios de incumplimientos funcionales concretos, corresponde a las autoridades competentes evaluar las responsabilidades administrativas, civiles o penales que procedan, sin presumir que una ejecución presupuestaria deficiente configura automáticamente el delito de omisión de funciones.
En definitiva, una política de prevención efectiva exige que los tres niveles de gobierno no solo dispongan de recursos, sino que los conviertan oportunamente en brigadas capacitadas, asistencia técnica, sistemas de alerta y equipamiento operativo. De lo contrario, las obligaciones legales de prevención corren el riesgo de permanecer en el plano declarativo, mientras la población y los ecosistemas continúan expuestos a riesgos que pudieron reducirse mediante una gestión pública oportuna y articulada.
6. Conclusiones
La persistencia de los incendios forestales en diferentes zonas de nuestro país evidencia que el principal problema no radica en la ausencia de un marco normativo, sino en las dificultades del Estado para convertir sus obligaciones legales en acciones preventivas efectivas. Si bien la Ley N.° 29664 y el Plan Multisectorial ante Incendios Forestales 2025-2027 establecen instrumentos para reducir los riesgos, las deficiencias en la planificación, el seguimiento de las intervenciones y la ejecución de los recursos asignados revelan una brecha entre las disposiciones normativas y su cumplimiento. En consecuencia, la prevención debe dejar de concebirse como una obligación formal y convertirse en una política pública permanente, sustentada en metas verificables, financiamiento suficiente y mecanismos de evaluación que permitan determinar si las medidas adoptadas reducen efectivamente la vulnerabilidad de los territorios expuestos.
Asimismo, la descoordinación entre las entidades públicas y los distintos niveles de gobierno limita la capacidad de respuesta frente a los incendios forestales. La ausencia de una articulación operativa eficaz impide que las alertas tempranas se traduzcan oportunamente en acciones concretas, mientras que las deficiencias en la ejecución presupuestaria y la limitada cobertura de determinadas intervenciones preventivas dificultan la reducción del riesgo desde su origen. A ello se suma el recurso recurrente a las declaratorias de emergencia, que, pese a ser necesarias para atender situaciones críticas, no sustituyen la planificación anticipada ni la inversión sostenida en prevención. Por tanto, resulta indispensable fortalecer la coordinación interinstitucional, ampliar la asistencia técnica a los agricultores, equipar las brigadas comunitarias y garantizar que los recursos públicos se conviertan en capacidades operativas efectivas.
La verdadera eficacia de la gestión pública no debe medirse únicamente por su capacidad para responder ante el desastre, sino por su capacidad para evitar que vuelva a ocurrir. Mientras la prevención permanezca subordinada a la reacción, los incendios forestales seguirán evidenciando no solo una crisis ambiental, sino también las limitaciones de un Estado que todavía no consigue convertir sus obligaciones jurídicas en una protección efectiva de la población y del patrimonio natural.
Editorial escrito por Lucía Zúniga y Juan Carlos Alcántara
Referencias Bibliográficas:
[1] Ley 29664, Ley que crea el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SINAGERD).
[2] Decreto Supremo N.º 010-2025-PCM, Decreto Supremo que aprueba el Plan Multisectorial ante Incendios Forestales 2025-2027, Presidencia del Consejo de Ministros, Lima, Perú, 18 de enero de 2025.
[3] Ídem.
[4] Editorial de Gestión, Incendios anunciados, Diario Gestión, Lima, 15 de octubre de 2026.
[5] Defensoría del Pueblo, Defensoría del Pueblo exhorta a las autoridades de los tres niveles de gobierno a fortalecer acciones preventivas frente a incendios forestales y proteger vidas y ecosistemas ante el inicio de la temporada seca, nota de prensa, Lima, 17 de julio de 2025.
[6] Ídem
[7] Editorial de Gestión, Incendios anunciados, Diario Gestión, Lima, 15 de octubre de 2026.
[8] Vargas Abarca, F. E., Loli Sánchez, W. L. y Talavera Prado, G. M. G. (2026). Eficacia de la capacidad de respuesta ante incendios forestales en el distrito de Tabaconas, provincia de San Ignacio, región Cajamarca, 2025 (Trabajo de investigación, Escuela Superior de Guerra del Ejército. Escuela de Posgrado). Repositorio ESGE.
[9] Red de Medios Regionales del Perú. (2026, 14 de octubre). Incendios forestales en Puno exponen descoordinación entre alcaldes y Gobierno Regional. El Búho.
[10] Instituto Peruano de Economía (2026). Incendios forestales se multiplicaron por casi nueve en dos décadas: las razones y los riesgos. El Comercio.
[11] Presidencia del Consejo de Ministros. (2025). Plan multisectorial ante incendios forestales 2025-2027. https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/7521879/6395418-plan-multisectorial-ante-incendios-forestales-2025-2027.pdf?v=1737500653
[12] Ibid.
[13] Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre. (2024). ¿Por qué son importantes las alternativas para no quemar residuos de las cosechas? Plataforma Digital Única del Estado Peruano. https://www.gob.pe/institucion/serfor/noticias/1024827-por-que-son-importantes-las-alternativas-para-no-quemar-residuos-de-las-cosechas
[14] Presidencia del Consejo de Ministros. (2024, 18 de septiembre). Decreto Supremo N.° 097-2024-PCM, que declara el Estado de Emergencia en varios distritos de algunas provincias de los departamentos de Amazonas, San Martín y Ucayali, por impacto de daños a consecuencia de incendios forestales. Diario Oficial El Peruano. https://sinia.minam.gob.pe/sites/default/files/archivos/public/docs/DS%20Estado%20Emergencia%20Incendios.PDF
[15] Defensoría del Pueblo. (2024). Informe Defensorial N.° 225: Informe de supervisión en el marco de los incendios forestales 2024: Impacto, responsabilidad y vulneración de derechos fundamentales.
[16] Agencia Peruana de Noticias Andina. (2026). Gobierno autoriza transferencia de S/ 1 137 millones para adquirir aviones de guerra.
