Editorial escrito por Enfoque Derecho
1. Introducción:
La inseguridad ciudadana constituye, lamentablemente, uno de los principales problemas que afronta actualmente nuestro país. Ante el incremento de los índices de criminalidad, el Poder Ejecutivo ha recurrido de manera reiterada a la declaratoria del estado de emergencia en Lima Metropolitana y el Callao, con el propósito de reforzar el control del orden interno y permitir la intervención de las Fuerzas Armadas en apoyo a la Policía Nacional del Perú.
Si bien la adopción de esta medida puede encontrar justificación en contextos de especial gravedad que comprometan el orden interno, su aplicación recurrente y prolongada suscita importantes cuestionamientos desde la perspectiva constitucional. En particular, plantea la necesidad de examinar si el uso reiterado de un mecanismo concebido para situaciones excepcionales termina por desvirtuar su naturaleza temporal y extraordinaria.
En esencia, el artículo 137 de nuestra constitución reconoce el estado de emergencia como un régimen excepcional, previsto para situaciones que comprometan gravemente el orden interno o la vida de la nación[1]. Su carácter extraordinario responde precisamente a que permite restringir determinados derechos fundamentales y adoptar medidas que no resultarían admisibles en condiciones ordinarias. Por ello, su utilización no puede convertirse en una respuesta habitual frente a problemas que requieren, ante todo, políticas públicas sostenidas y eficaces.
Por ello, en el presente editorial, Enfoque Derecho sostiene que, si bien se acepta que la criminalidad e inseguridad ciudadana puede justificar una intervención extraordinaria cuando alcanza una gravedad que compromete el orden interno, la persistencia de estas no habilita automáticamente la prolongación de un régimen que restringe derechos fundamentales. Por ello, corresponde examinar si las sucesivas declaratorias y prórrogas estuvieron debidamente justificadas y si su utilización respetó los límites constitucionales que impiden convertir la excepcionalidad en una forma ordinaria de actuación estatal.
2. El marco constitucional del estado de emergencia
2.1. Los estados de excepción y su naturaleza constitucional
El artículo 137 de la Constitución reconoce al estado de emergencia y al estado de sitio como los dos estados de excepción contemplados en nuestro ordenamiento. Sobre el estado de emergencia, este procede ante la perturbación de la paz o del orden interno, catástrofes o graves circunstancias que afecten la vida de la Nación. En su defecto, el estado de sitio responde frente a situaciones de mayor gravedad, como una invasión, guerra exterior, guerra civil o peligro inminente de que estas se produzcan. Así, ambos constituyen mecanismos extraordinarios que permiten al Estado responder a situaciones de crisis bajo condiciones distintas de las previstas para el funcionamiento ordinario de las instituciones.
Como explica Siles desde la doctrina, los estados de excepción deben entenderse como instrumentos destinados a preservar el orden constitucional frente a circunstancias extraordinarias, no como mecanismos que permitan sustituir indefinidamente el funcionamiento regular del Estado[2]. Su naturaleza excepcional exige, por tanto, que su aplicación responda a una situación concreta y especialmente grave.
2.2. Presupuestos para la declaración del estado de emergencia
Conforme al mandato constitucional, es el presidente de la República quien puede declarar el estado de emergencia, con acuerdo del Consejo de Ministros, en todo el territorio nacional o en una parte de él. A la vez, la decisión debe establecer un plazo determinado, no superior a sesenta días, y comunicarse al órgano parlamentario correspondiente para su control. Y finalmente, la declaratoria debe formalizarse mediante decreto supremo y delimitar el ámbito territorial y temporal de aplicación.
Asimismo, no basta con invocar una situación genérica de inseguridad, sino que la medida debe sustentarse en alguna de las circunstancias previstas constitucionalmente y explicar por qué estas alcanzan una gravedad que justifica recurrir a un régimen excepcional. Desde la doctrina, se advierte que la amplitud de expresiones como “perturbación de la paz” o “alteración del orden interno” puede favorecer interpretaciones extensivas de las causales constitucionales. Por ello, su aplicación debe interpretarse restrictivamente y en concordancia con los estándares internacionales sobre suspensión de derechos. [3]
En esa misma línea, estos presupuestos deben interpretarse junto con las obligaciones internacionales asumidas por el Estado peruano. Tanto el artículo 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos como el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos condicionan la suspensión de determinadas obligaciones al cumplimiento de exigencias estrictas[4]. Entre ellas la existencia de una situación excepcional que amenace la vida de la Nación y la necesidad de que las medidas adoptadas se limiten a lo estrictamente requerido por sus circunstancias.
Debe considerarse, además, la reforma constitucional introducida por la Ley Nº 31988, que restableció la bicameralidad[5]. El texto reformado del artículo 137 establece que la prórroga del estado de emergencia requiere aprobación del Senado. Por lo que, esta exigencia debe distinguirse de la declaración inicial, que corresponde al Poder Ejecutivo.⁷
2.3. Excepcionalidad y temporalidad de la medida
En principio, la Constitución establece que el estado de emergencia no puede exceder de sesenta días y que su prórroga requiere un nuevo acto normativo. Por su naturaleza, este límite temporal busca impedir que las facultades extraordinarias se mantengan indefinidamente y obliga al Ejecutivo a justificar la continuidad de la medida cuando subsistan las circunstancias que motivaron su declaración.
Al respecto, el Tribunal Constitucional, en la sentencia recaída en el Expediente N° 00964-2018-PHC/TC, señaló que los estados de excepción deben constituir un recurso extremo y temporal, aplicable a situaciones específicas y claramente delimitadas[6]. Asimismo, el mismo Tribunal advirtió que las prórrogas sucesivas pueden resultar desproporcionadas cuando la medida no contribuye a resolver el problema que justificó su adopción o cuando existen alternativas menos restrictivas.
De ello se desprende que la persistencia de una situación de inseguridad no basta, por sí sola, para justificar nuevas extensiones. Cada prórroga exige evaluar la eficacia de las medidas anteriores y la necesidad de mantener las restricciones. De lo contrario, el límite temporal previsto por la Constitución perdería su función de garantía y la excepcionalidad podría convertirse en una condición habitual.
2.4. Restricción de derechos fundamentales y participación de las Fuerzas Armadas
La declaración del estado de emergencia permite restringir o suspender el ejercicio de determinados derechos constitucionales. De acuerdo con el artículo 137, estos son la libertad y seguridad personales, la inviolabilidad del domicilio, la libertad de reunión y la libertad de tránsito, reconocidos en los numerales 9, 11, 12 y 24, literal f), del artículo 2 de la Constitución. Aun así, ello no supone su eliminación ni habilita a las autoridades a actuar arbitrariamente, pues toda restricción debe guardar relación con las circunstancias que justificaron la declaratoria y respetar los límites constitucionales.
En torno a tratados internacionales, el artículo 27 de la Convención Americana establece que determinados derechos no pueden ser suspendidos, entre ellos la vida y la integridad personal, y preserva las garantías judiciales indispensables para protegerlos. Por consiguiente, incluso durante un régimen de excepción, el Estado continúa obligado a respetar los derechos que no admiten suspensión y a garantizar la legalidad de las intervenciones de sus agentes.[7]
Por otro lado, en un estado de emergencia es el presidente quien puede disponer que las Fuerzas Armadas asuman el control del orden interno, de acuerdo con las condiciones previstas en la Constitución. No obstante, su participación no es automática. En los supuestos en que intervienen en apoyo a la Policía Nacional, esta conserva el control del orden interno, conforme al régimen de empleo y uso de la fuerza establecido en el Decreto Legislativo N° 1095.
La intervención militar debe entenderse, por ello, como una medida excepcional y no como un reemplazo permanente de las funciones policiales. La prevención, investigación y combate de la delincuencia corresponden fundamentalmente a la Policía Nacional, de acuerdo con el artículo 166 de la Constitución. Entonces, es completamente válido recurrir a las Fuerzas Armadas para complementar esa labor en circunstancias extraordinarias, pero esto no sustituye la obligación estatal de fortalecer las instituciones encargadas de la seguridad ciudadana.
3. Cronología del estado de emergencia en Lima y Callao (octubre de 2025 – agosto de 2026)
3.1. La primera declaratoria y sus antecedentes
En materia los periodos de análisis del presente editorial, el 21 de octubre de 2025 se publicó el Decreto Supremo N° 124-2025-PCM, mediante el cual el gobierno declaró el estado de emergencia en Lima Metropolitana y el Callao por treinta días calendario, a partir del 22 de octubre[8]. Asimismo, la decisión se produjo en un contexto de preocupación por el avance de la criminalidad, particularmente por los delitos de extorsión y homicidio, y buscó reforzar las acciones de seguridad mediante el trabajo conjunto de la Policía Nacional y las Fuerzas Armadas.
Durante este periodo, la Policía Nacional mantuvo el control del orden interno, mientras que las Fuerzas Armadas participaron en apoyo a sus labores. Posteriormente, el Decreto Supremo Nº 127-2025-PCM modificó algunas disposiciones de la declaratoria inicial y estableció medidas complementarias. De esta manera, la primera medida no se limitó a establecer un régimen excepcional, sino que dio inicio a una sucesión de decisiones que prolongaron su aplicación durante los meses siguientes.
3.2. Sucesivas prórrogas y nuevas declaratorias
En este contexto, la primera prórroga se dispuso mediante el Decreto Supremo Nº 132-2025-PCM, publicado el 20 de noviembre de 2025, que extendió el estado de emergencia por treinta días desde el 21 de noviembre. La decisión se sustentó en informes policiales que advertían la persistencia de la perturbación del orden interno y el incremento de delitos como homicidio, sicariato y extorsión. Posteriormente, el Decreto Supremo Nº 140-2025-PCM prorrogó la medida por otros treinta días. La continuidad se extendió mediante el Decreto Supremo Nº 006-2026-PCM, publicado el 18 de enero de 2026, que dispuso una nueva prórroga por treinta días a partir del 20 de enero, sobre la base de informes que advertían la persistencia de los mismos fenómenos delictivos.[9]
El siguiente acto normativo no fue una prórroga, sino una nueva declaratoria que se publicó con el Decreto Supremo Nº 027-2026-PCM, el cual, declaró nuevamente el estado de emergencia por treinta días ante la persistencia de la inseguridad ciudadana. Cabe denotar que la vigencia de la medida anterior había culminado el 18 de febrero, por lo que existió un intervalo de nueve días sin estado de emergencia. Esta interrupción impide afirmar que el régimen se mantuvo formalmente ininterrumpido, aunque el Ejecutivo volvió a recurrir a él pocos días después.
Esta nueva declaratoria fue prorrogada mediante el Decreto Supremo Nº 044-2026-PCM, publicado el 28 de marzo, por treinta días desde el 30 de marzo. Finalmente, el Decreto Supremo Nº 096-2026-PCM dispuso otra prórroga por sesenta días y, tras su vencimiento, el Decreto Supremo Nº 123-2026-PCM declaró nuevamente el estado de emergencia por sesenta días, durante el gobierno de Keiko Fujimori.
En suma, entre octubre de 2025 y agosto de 2026, el Ejecutivo recurrió a modificaciones, prórrogas y nuevas declaratorias para mantener las medidas extraordinarias frente a la criminalidad. Pese a las breves interrupciones, hasta el 26 de agosto se habían acumulado aproximadamente 300 días de vigencia del estado de emergencia, lo que evidencia una continuidad material considerable, aunque no formalmente ininterrumpida.
3.3. La continuidad de la medida a través de tres gobiernos
La sucesión de declaratorias y prórrogas se extendió a lo largo de tres gobiernos. La medida fue adoptada inicialmente durante la administración de José Jerí, bajo la cual se emitieron los Decretos Supremos Nº 124-2025-PCM y Nº 140-2025-PCM. Posteriormente, durante el gobierno de José María Balcázar, se aprobaron nuevas prórrogas que dieron continuidad a la medida.
Por último, Keiko Fujimori asumió la Presidencia el 28 de julio de 2026, cuando aún se encontraba vigente la última prórroga que culminó el 26 de agosto, fecha en que su gobierno declaró nuevamente el estado de emergencia mediante el Decreto Supremo Nº 123-2026-PCM.
Que la medida haya sido utilizada durante tres gobiernos distintos muestra que no respondió únicamente a una decisión aislada del gobierno de turno. Por el contrario, se convirtió en una herramienta y práctica recurrente frente a la inseguridad ciudadana en nuestra sociedad. Esta continuidad plantea la necesidad de evaluar si cada gobierno examinó los resultados de las medidas anteriores o si terminó manteniendo una misma respuesta excepcional frente a un problema ya estructural.
3.4. Fundamentos utilizados por el Poder Ejecutivo
A lo largo del periodo estudiado, los decretos supremos mantuvieron una justificación sustancialmente similar. El Ejecutivo invocó la perturbación del orden interno y el incremento de la inseguridad ciudadana y para sustentar sus decisiones recurrió a informes de la Comandancia General de la Policía Nacional, la Dirección Nacional de Orden y Seguridad y las regiones policiales de Lima y Callao, que advertían sobre la persistencia de la incidencia delictiva y justificaban la necesidad de mantener las medidas extraordinarias.
En cuanto a las medidas adoptadas, las normas mantuvieron a la Policía Nacional a cargo del control del orden interno, con apoyo de las Fuerzas Armadas. También contemplaron intervenciones focalizadas en zonas identificadas como de mayor incidencia criminal, a partir de información de inteligencia, estadísticas y mapas del delito. En las disposiciones posteriores se incorporaron, además, mecanismos de coordinación y seguimiento, como el Comando de Coordinación Operativa Unificada y los comités de apoyo, destinados a articular la actuación de las distintas entidades involucradas en la seguridad ciudadana.[10]
Sin embargo, la reiteración de los mismos fenómenos delictivos como fundamento de las sucesivas declaratorias plantea cuestionarnos si cada prórroga estuvo acompañada de una evaluación concreta de los resultados del periodo anterior. Conforme a los criterios del Tribunal Constitucional en el Expediente N.º 00964-2018-PHC/TC, la persistencia de las circunstancias que motivaron la emergencia no basta, por sí sola, para justificar su prolongación, ya que el Estado debe evaluar la eficacia de las medidas adoptadas y considerar alternativas menos restrictivas. Por ello, la repetición de fundamentos similares exige examinar si se justificó realmente la necesidad de mantener el régimen excepcional.
3.5. Evolución de la criminalidad durante los periodos de emergencia
La evaluación de la eficacia del estado de emergencia requiere contrastar sus fundamentos con la evolución de los principales indicadores de criminalidad. Para ello, es necesario distinguir entre las denuncias registradas por la Policía Nacional, las encuestas de victimización y los registros de homicidios del Sistema Informático Nacional de Defunciones (SINADEF), pues cada fuente emplea una metodología distinta.
Según el reporte de enero de 2026 del Observatorio Nacional de Seguridad Ciudadana, las denuncias por extorsión en Lima Metropolitana disminuyeron de 913 en enero de 2025 a 502 en enero de 2026, una reducción del 45%. En el Callao, pasaron de 71 a 55, equivalente al 23%. En cambio, las denuncias por homicidio en Lima aumentaron de 86 a 92, mientras que en el Callao disminuyeron de 23 a 16. Estas cifras muestran que la evolución de la criminalidad no fue uniforme y que los resultados variaron según el delito y la jurisdicción.[11]
Por su parte, el Informe Técnico de Seguridad Ciudadana del INEI correspondiente al semestre móvil febrero-julio de 2026 registró que el porcentaje de personas de quince años o más víctimas de algún hecho delictivo en Lima Metropolitana y el Callao pasó de 27,9% en el mismo periodo de 2025 a 26,0% en 2026[12]. La proporción de personas víctimas de más de un hecho delictivo también disminuyó, de 12,1% a 10,0%.
A ello se suman los registros preliminares del SINADEF, según los cuales entre el 28 de julio y el 24 de agosto de 2026 se registraron 151 homicidios a nivel nacional, de los cuales 48 correspondieron a Lima y 17 al Callao.. Asimismo, el informe técnico del INEI sobre homicidios para el periodo 2022-2025 registró 3675 homicidios dolosos en 2025, frente a los 3426 contabilizados en 2024, con una tasa estimada de 10,7 homicidios por cada 100 000 habitantes.
En conjunto, los indicadores presentan resultados distintos y variados. Mientras algunas denuncias policiales y estimaciones de victimización disminuyeron, la percepción de inseguridad se mantuvo elevada y los registros de homicidios evidenciaron la persistencia del problema. Por tanto, no es posible atribuir directamente al estado de emergencia una mejora o un deterioro de la seguridad ciudadana.
Desde una perspectiva constitucional, lo relevante es determinar si el Ejecutivo evaluó los resultados de las medidas adoptadas y justificó la necesidad de mantener un régimen que permite restringir derechos fundamentales. O en su defecto, se recurre sucesivamente al Estado de emergencia sin demostrar su eficacia ni considerar alternativas ordinarias.
4. La desnaturalización del estado de emergencia
4.1. Normalización del estado de emergencia cómo un mecanismo ordinario de respuesta frente a la criminalidad
La constante sucesión de prórrogas y declaratorias desarrolladas en el apartado anterior permiten evidenciar que, las autoridades recurren al estado de emergencia como una respuesta automática frente a la criminalidad en Lima y Callao. Su utilización de manera prácticamente continua durante tres gobiernos distintos, con fundamentos sustancialmente similares, son muestra de que esta medida ha sido desnaturalizada, al punto de ser casi equivalente a una política de seguridad ciudadana permanente.
Se advierte la “normalización del estado de excepción” cuando una medida concebida estrictamente como excepcional y transitoria se incorpora en la gestión regular del Estado[13]. Al respecto, el Tribunal Constitucional ha señalado que el estado de excepción es un mecanismo de último recurso que solo debe ser empleado en casos extremos[14]. No obstante, el fenómeno delictivo que viene enfrentando Lima y Callao durante estos últimos años no es coyuntural, es una situación asentada.
Es importante señalar que el carácter excepcional del estado de emergencia no solo exige que se aplique durante un lugar y tiempo determinados. También requiere que su utilización se justifique en circunstancias concretas para las cuales, es necesaria apartarse del funcionamiento normal de las instituciones y restringir ciertos derechos fundamentales. Por ello, cuando el Ejecutivo recurre a la aplicación de esta medida para contrarrestar la criminalidad persistente, no se responde a una situación extraordinaria. En este sentido, se produce una erosión del sentido “excepcional” de la medida, y pasa a formar parte de la actuación normal del Estado.
Esto es especialmente alarmante pues, dinámicas criminales como la extorsión, sicariato y robos, deben ser detenidas mediante una actuación constante de las instituciones encargadas. El gobierno debería priorizar la implementación de mejoras en políticas policiales, labores de inteligencia, colaboración con el Ministerio Público y Poder Judicial antes que recurrir de forma automática al Estado de Emergencia. Si bien esta medida puede complementar las estrategias ordinarias de seguridad, no debería considerarse como el principal mecanismo para enfrentar problemas estructurales. El propio Tribunal Constitucional ha mencionado que la facultad del Estado de perseguir actos delictivos concretos no requiere un estado general de permanente e injustificada restricción de derechos fundamentales[15].
Asimismo, de los datos mencionados en el anterior apartado se desprende que la evolución de la criminalidad no ha sido uniforme. Mientras que en algunos periodos se evidencian ligeras reducciones, otros demuestran persistencia e incluso incremento de las actividades delictivas. Estos datos demuestran que, la sola presencia de inseguridad ciudadana no justifica la prolongación de una medida excepcional ni demuestra, por sí misma, su necesidad o idoneidad.
Con relación a esto, el Tribunal ha precisado que son inconstitucionales las prolongaciones que únicamente se justifican en la persistencia de las condiciones que generaron la declaración[16]. Además, fija como requisitos que se analice si la medida contribuye realmente a resolver el problema y si existen medios menos gravosos para la consecución del mismo fin.
En consecuencia, la problemática constitucional no reside en que se haga uso del estado de emergencia frente a las situaciones graves previstas por nuestro ordenamiento, sino que su aplicación reiterada provoque la normalización de esta como una herramienta habitual de seguridad ciudadana. Como ha quedado demostrado por lo expuesto, el Estado peruano recurre frecuentemente a la aplicación de esta medida como respuesta a situaciones que requieren soluciones institucionales permanentes. Por ello, se ha vuelto cada vez más difusa la barrera entre la normalidad constitucional y la excepción, desnaturalizando un mecanismo previsto para enfrentar situaciones extraordinarias en una respuesta ordinaria frente a la criminalidad.
4.2. Riesgo de declarar en vez de prolongar como vía encubierta para eludir el control del Senado
Como se mencionó en el apartado del marco constitucional, la Ley Nº 31988 modificó los requisitos para prorrogar el estado de emergencia al establecer que ahora se necesita la aprobación del Senado. Esta reforma busca introducir un mecanismo de control político a la prolongación de una medida que, por su naturaleza excepcional y transitoria establecida en la constitución, no debería ser competencia exclusiva e indefinida del Poder Ejecutivo. En este sentido, mientras la declaratoria inicial corresponde al presidente de la República, con acuerdo del Consejo de Ministros, por un plazo determinado y dando cuenta al Senado para su control, la prórroga de la medida exige la aprobación de este último y sólo por un plazo máximo de 60 días.
La diferencia entre ambos tiene sustento en que, a diferencia de la declaratoria inicial, en la prolongación no se responde a un hecho imprevisto que exija una reacción inmediata, por lo que es razonable e idóneo someterla a la confirmación parlamentaria[17]. De este modo, se evita que la decisión recaiga únicamente en el Ejecutivo, lo cual brinda de mayor legitimidad la decisión de extender dicha medida y previene su uso arbitrario e innecesario.
Sin embargo, se advierte que el texto constitucional no prohíbe que, una vez vencido el plazo, el Ejecutivo en lugar de solicitar la prórroga necesaria, opte por declarar un nuevo estado de emergencia sobre el mismo territorio y ante circunstancias de hecho sustancialmente similares. Mientras la prórroga exige aprobación del Senado, la nueva declaratoria sólo exige acuerdo del Consejo de Ministros y dar cuenta, lo que crea un incentivo perverso para reiniciar el ciclo en lugar de prolongarlo y así evadir este contrapeso político. De esta manera, se estaría dictando una prórroga encubierta bajo la figura de una nueva declaratoria, situación que no ha sido prevista por nuestro ordenamiento.
Esta posibilidad no es meramente hipotética, los acontecimientos del 2026 muestran cómo opera en la práctica. Tras el vencimiento de la prórroga de dos meses de estado de emergencia en Lima y Callao, en el 27 de agosto, la presidenta Keiko Fujimori oficializó, el 28 de agosto, un nuevo estado de emergencia mediante el Decreto Supremo N.º 123-2026-PCM. Aunque esta tuvo la misma finalidad del anterior, enfrentar la criminalidad, y se aplicó al mismo ámbito territorial, el Ejecutivo optó por emitir una nueva declaratoria en lugar de solicitar una prórroga. De este modo, logró eludir la necesidad de convencer a la cámara de Senadores sobre la necesidad de volver a aplicar esta medida.
5. Los riesgos para el Estado de derecho
5.1. Limitación de derechos fundamentales y debilitamiento de la seguridad jurídica
La utilización recurrente y normalizada del estado de emergencia como respuesta frente a la criminalidad no sólo plantea cuestionamientos respecto a la pérdida de su naturaleza excepcional, sino que también exige examinar sus efectos en el debilitamiento de las garantías procesales y limitación de derechos fundamentales. Si bien el artículo 137 de nuestra Constitución permite restringir el ejercicio de ciertos derechos durante su vigencia, esto no significa que toda actuación estatal ejercida dentro de este contexto sea legítima, ni mucho menos que se encuentre exenta de control posterior.
En este sentido, la reiteración del régimen de excepción incrementa el riesgo de que las fuerzas del orden actúen con un mayor rango discrecional, lo cual puede derivar en arbitrariedad o vulneraciones al debido proceso. Como señala Espinosa, históricamente en el Perú se han usado estas medidas para justificar detenciones arbitrarias, casi siempre acompañadas de torturas y otras vulneraciones a la integridad y dignidad del arrestado[18].
En situaciones de normalidad constitucional, la privación de libertad tiene como requisitos la existencia de un delito flagrante o de un mandato judicial escrito y debidamente motivado, sustentado en indicios objetivos. Sin embargo, cuando se normaliza la excepción como modelo de gestión regular de la seguridad, dicha exigencia probatoria tiende a diluirse, lo cual genera un escenario en el que cualquier ciudadano puede ser objeto de intervenciones, retenciones o allanamientos domiciliarios sin una motivación basada en su conducta individual.
Por otro lado, se advierte que la perpetuación de este régimen tiene efectos directos en la vida cotidiana de los ciudadanos, especialmente cuando se mantiene vigente por más de un año, tal como ha ocurrido en Lima y Callao. Como sostiene Salinas, la restricción constante de derechos produce un “acostumbramiento social” a la suspensión de garantías constitucionales, lo cual debilita la conciencia democrática y la exigencia de rendición de cuentas[19].
Asimismo, esta dinámica tiene efectos directos en la seguridad jurídica, especialmente en el ámbito de la previsibilidad. La constante sucesión de prórrogas y nuevas declaratorias, con intervalos breves como el de febrero de 2026, obliga a los ciudadanos a examinar constantemente la vigencia, el ámbito territorial y las restricciones aplicables en cada periodo. A pesar de que el régimen vigente es identificable con cada Decreto Supremo, la frecuencia con la que se emiten, en situaciones similares puede dificultar que los habitantes accedan a conocer con claridad las condiciones bajo las cuales se encuentran sujetos a restricciones de derechos.
En definitiva, el riesgo no reside únicamente en la limitación de derechos, sino también en que la reiteración de estas medidas terminan siendo percibidas como como actuaciones ordinarias, reduciendo la exigencia de justificación, rendición de cuentas, control y previsibilidad por parte de los ciudadanos.
5.2. La militarización de la seguridad ciudadana y el debilitamiento de la institucionalidad democrática.
Otro de los riesgos advertidos de la utilización constante de los estados de emergencia es la progresiva normalización de que las Fuerzas Armadas participen en tareas de seguridad ciudadana y orden interno. Si bien el artículo 137 permite que, durante el estado de emergencia, las Fuerzas Armadas asuman el control del orden interno si así lo dispone el presidente, dicha posibilidad debe entenderse en el marco de una situación excepcional y temporal.
Asimismo, nuestra Constitución establece una diferenciada distribución de funciones, mientras que la policía se encarga de garantizar, mantener y restablecer el orden interno, así como prevenir y combatir la delincuencia. Las Fuerzas Armadas tienen como finalidad primordial garantizar la independencia, la soberanía y la integridad territorial de la República.
En este sentido, su intervención puede constituir un apoyo legítimo a las labores policiales cuando se enfrentan circunstancias excepcionales que afectan el orden interno. Sin embargo, el riesgo surge cuando este apoyo se regulariza, en la práctica Lima y Callao tuvieron presencia militar durante unos diez meses casi continuos en tareas de seguridad ciudadana. Sobre esto, La Corte Interamericana ha establecido que el mantenimiento del orden interno y seguridad ciudadana debe estar reservado primordialmente a los cuerpos policiales. Cuando las Fuerzas Armadas intervienen, su participación debe limitarse al máximo y responder a criterios de estricta excepcionalidad, pues su formación está dirigida a derrotar al enemigo y no a la protección o control de civiles[20].
Frente a estos criterios, el cumplimiento del Estado peruano ha sido irregular. Mientras que la subordinación a la policía parece cumplirse, se evidencian problemas relacionados a la excepcionalidad y temporalidad de la intervención. La presencia prácticamente permanente de las Fuerzas Armadas, debido a las reiteradas declaratorias y prórrogas de estados de emergencia permiten concluir que, la intervención concebida para situaciones extraordinarias, se incorporó como parte habitual de la respuesta frente a la criminalidad en Lima y Callao.
Por lo tanto, no solo se desnaturaliza la excepcionalidad de los estados de emergencia, sino también el rol constitucional de las Fuerzas Armadas cuando estas asumen de manera constante labores ordinarias de la policía. Esta situación provoca que se sustituya la investigación criminal estratégica y medidas de prevención policial por la capacidad disuasoria de los servicios armados.
6. Conclusiones
Las reiteradas declaraciones y prórrogas de estados de emergencia en Lima y Callao entre octubre de 2025 y agosto de 2026, evidencian la desnaturalización de esta medida constitucional concebida para circunstancias excepcionales. Si bien, la criminalidad es una problemática que exige respuestas urgentes por parte del Estado, su persistencia no justifica por sí sola, que se recurra a la aplicación de este mecanismo. Por el contrario, cada declaratoria, debe sustentarse individualmente en situaciones imprevistas y excepcionales, rescatando el verdadero significado constitucional establecido en el artículo 137.
Como se ha desarrollado, la desnaturalización de los estados de emergencia presenta riesgos para el Estado de Derecho que trascienden la mera pérdida de excepcionalidad de la medida. Por un lado, se puede normalizar la restricción de derechos fundamentales, erosión de la seguridad jurídica y debilitamiento de las garantías procesales. Por otro lado, se propicia la participación de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad ciudadana correspondientes a la policía. Lo cual, puede desplazar las labores de inteligencia y prevención para combatir la criminalidad por fuerza disuasoria, que genera una falsa sensación de seguridad sin presentar resultados sólidos.
Editorial escrito por Cesar Valqui y Josué Grados
Referencias Bibliográficas
[1] Constitución Política del Perú. (1993), art. 137.
[2] Siles, A. (2017). Problemática constitucional del estado de emergencia en Perú: Algunas cuestiones fundamentales. Estudios Constitucionales, 15(2), 123-145. https://doi.org/10.4067/S0718-52002017000200123
[3] Siles, A. (2017). Problemática constitucional del estado de emergencia en Perú: Algunas cuestiones fundamentales. Estudios Constitucionales, 15(2), 140-160. https://doi.org/10.4067/S0718-52002017000200123
[4] Organización de los Estados Americanos. (1969). Convención Americana sobre Derechos Humanos, art. 27; Naciones Unidas. (1966). Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos..
[5] Ley N.º 31988. (2024, 20 de marzo). Ley de reforma constitucional que restablece la bicameralidad en el Congreso de la República del Perú. Diario Oficial El Peruano.
[6] Tribunal Constitucional. (2020, 24 de noviembre). Sentencia 945/2020, Expediente N.º 00964-2018-PHC/TC, fundamentos 24-34.
[7] Organización de los Estados Americanos. (1969), op. cit., art. 27.
[8] Decreto Supremo N.º 124-2025-PCM (2025); Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas (2025).
[9] Presidencia de la República del Perú. (2025, 20 de noviembre). Decreto Supremo N.º 132-2025-PCM
[10] Decretos Supremos N.º 062-2026-PCM y N.º 123-2026-PCM
[11] Ministerio del Interior. (2026, 12 de febrero). Reporte de denuncias registradas en el Sistema de Denuncias Policiales (SIDPOL) a enero del 2026. Observatorio Nacional de Seguridad Ciudadana.
[12] Instituto Nacional de Estadística e Informática. (2026). Estadísticas de seguridad ciudadana: Semestre móvil febrero-julio 2026. Informe técnico N.º 04.
[13] Salinas Bernedo, M. J. (2026). Prórroga de los estados de emergencia en el Perú: análisis de la normalización del estado de excepción.
https://hdl.handle.net/20.500.12920/17492
[14]Tribunal Constitucional. (2020, 24 de noviembre). Sentencia 945/2020, Expediente N.º 00964-2018-PHC/TC.
[15] Tribunal Constitucional. (2020, 24 de noviembre). Sentencia 945/2020, Expediente N.º 00964-2018-PHC/TC.
[16] Tribunal Constitucional. (2020, 24 de noviembre). Sentencia 945/2020, Expediente N.º 00964-2018-PHC/TC.
[17] Siles, A. (2017). Problemática constitucional del estado de emergencia en Perú: Algunas cuestiones fundamentales. Estudios Constitucionales, 15(2), 123-145. https://doi.org/10.4067/S0718-52002017000200123
[18] Espinosa, E. (1995). Razonabilidad, temporalidad, proporcionalidad y necesidad en la resolución de hábeas corpus en los estados de excepción: el caso peruano.Derecho y Sociedad. Núm. 10
http://revistas.pucp.edu.pe/index.php/derechoysociedad/article/view/14310
[19] Salinas Bernedo, M. J. (2026). Prórroga de los estados de emergencia en el Perú: análisis de la normalización del estado de excepción.
https://hdl.handle.net/20.500.12920/17492
[20] Corte IDH, Caso Alvarado Espinoza y otros vs. México, sentencia del 28 de noviembre de 2018.
