El impacto y la repercusión de las sentencias del caso Cuninico sobre derrames de petróleo

Por Juan Carlos Ruiz Molleda, abogado por la PUCP y responsable del área de Litigio Constitucional del IDL

El objetivo de este artículo es analizar el impacto de la decisión del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) y de las sentencias del Poder Judicial (PJ) y del Tribunal Constitucional (TC), en el caso del derrame de 2500 barriles de petróleo, en junio del año 2014 en la Quebrada de Cuninico, en el distrito de Urarinas, provincia y región de Loreto, con grave perjuicio para las comunidades nativas que viven cerca^[1].

Los abogados al momento de evaluar una sentencia, usualmente solo vemos que dijo el juez en la parte resolutiva. En esta oportunidad, hacemos un esfuerzo por analizar no solo el impacto directo de los procesos judiciales contra graves violaciones a los derechos humanos, sino “los otros” impactos. En este artículo evaluamos los impactos directos e indirectos, y los impactos materiales y simbólicos de los procesos impulsados luego del derrame de Cuninico^[2].

1. El caso Cuninico

En agosto del año 2014 las comunidades nativas de Cuninico, San Francisco, Nueva Esperanza y Santa Rosa presentaron una denuncia ambiental ante el OEFA contra Petroperú por el derrame de Cuninico. Posteriormente, en enero del año 2015, las mismas comunidades nativas presentaron una demanda constitucional de cumplimiento contra el Ministerio de Salud, la Dirección Regional de Salud del Loreto adscrita al Gobierno Regional de Loreto y contra Petroperú, entre otros órganos públicos, por omitir sus obligaciones ante el mencionado derrame.

2. ¿Qué decisión y sentencia se han expedido en el Caso Cuninico?

• Las decisiones de OEFA que reconoce la falta de mantenimiento

En setiembre del año 2015, OEFA se pronunció en el proceso administrativo sancionador contra Petroperú (R.D. No 0844-2015-OEFA/DFSAI), reconociendo por primera vez en la historia de nuestro país, que el derrame de Cuninico fue por falta de mantenimiento del Oleoducto Norperuano, lo cual era y es responsabilidad de Petroperú (https://sinia.minam.gob.pe/normas/declaran-responsabilidad-administrativa-empresa-petroleos-peru-petroperu).  Asimismo, reconoció que el derrame de Cuninico ocasionó daño real a la flora y fauna y daño potencial a la salud. Esta resolución no fue materia de impugnación por ninguno de los administrados —incluyendo Petroperú S.A.— dentro del plazo legal establecido, por lo que se declaró consentida mediante Resolución Directoral 945-2015-OEFA/DFSAI, de 26 de octubre de 2015.

• Las sentencias firmes del Poder Judicial que ordena la atención sanitaria

Asimismo, en febrero del año 2018 en el marco del proceso constitucional de cumplimiento, la Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lorero confirmó la sentencia del Juzgado Mixto de Nauta, que ordenó lo siguiente:

 “CONFIRMAR la sentencia en el extremo que declara fundada en parte y ordena al Ministerio de Salud y la Dirección General de Epidemiologia, dentro del plazo de 30 días, diseñen e implementen una estrategia de salud pública de emergencia, que permita establecer un programa de atención médica, así como de vigilancia epidemiológica ambiental y sanitaria, incluyendo el monitoreo constante de los estándares de salubridad del agua, realice un programa de salubridad de la población, en especial de los niños y niñas, madres gestantes y adultos mayores, a efectos de identificar a las personas que pudieran haber sido afectadas de las consecuencia del derrame de petróleo. Además. que informe documentalmente sobre el avance de la ejecución de la estrategia de salud y salubridad. Se exhorta al Gobierno Regional, a la Municipalidad Provincial de Loreto Nauta, que en coordinación con las Municipalidades Distritales participen urgentemente en las acciones de ejecución que permitan la protección de la salud de las comunidades 10 afectadas, todo bajo apercibimiento de imponerse una multa compulsiva y progresiva de 50 URP.”. (Resaltados nuestros)

• La sentencia del Tribunal Constitucional que ordena compensación

Asimismo, en mismo proceso constitucional de cumplimiento, en enero del año 2021 el Tribunal Constitucional ordenó a Petroperú, cumplir con el punto 4 del anexo del D.S. Mo 087-2007-MINEM, que aprobó, el Reglamento de Transporte de Hidrocarburos de Ductos, que establece que cuando haya un siniestro como un derrame de petróleo, el operador del Oleoducto Norperuano debe identificar los daños y los afectados y fijar la indemnización con los afectados (https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2020/03799-2018-AC.pdf).

3. ¿Todo fue litigo judicial?

No todo fue litigio judicial ante el Poder Judicial y ante OEFA. Como siempre lo decimos, el litigio constitucional es una herramienta importante, subutilizada por los abogados de derechos humanos. Pero es débil si no va de la mano con otro tipo de estrategias, de movilización social de los afectados, de organización de los mismo, de difusión.

Fue muy importante el trabajo de difusión mediática. Hubo que colocar en la agenda de la prensa y del Estado, el tema del derrame de Cuninico, y se tuvo que sostener el tema en los medios de comunicación locales, regionales y nacionales.

Asimismo, debemos de señalar que en junio del año 2016 se realizó una audiencia ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, que se realizó en Chile (Ver https://www.youtube.com/watch?v=AG17mzdMiEU&t=1745s), que contó con la asistencia y participación de Galo Vásquez Silva y Flor de María Paraná Vásquez. Esto permitió difundir el problema y cuestionar públicamente a la empresa. El impacto de esta audiencia fue tal que Germán Velásquez Salazar, Presidente del Directorio de Petroperú, invitó a los comisionados de la CIDH a visitar la Quebrada de Cuninico, lo cual se concretó, viajando a la comunidad nativa Cuninico y hablar con los pobladores. (Link a nota de prensa https://www.oas.org/es/cidh/prensa/comunicados/2017/105.asp. Ver fotos de la visita https://www.flickr.com/photos/cidh/sets/72157683823942783/)

Asimismo, ante el pedido de las comunidades afectadas con el apoyo de la IDL, CNDDHH y de Earthrights International, la CIDH otorgó medidas cautelares a las comunidades de Cuninico y San Pedro, afectadas por derrames ocurridos en junio y diciembre del año 2014. (Ver https://www.oas.org/es/cidh/prensa/comunicados/2017/205.asp)

4. ¿Cuáles son los impactos directos de los dos procesos en este caso?

Tres cosas se han logrado con la decisión de OEFA en este caso y que resultan fundamentales para las comunidades afectadas:

1. Remediación de la zona impactada por Petroperú y una sanción por no hacerlo debidamente.
2. Reconocimiento que no se hizo mantenimiento al Oleoducto. Esto resulta clave en un contexto permanente acusación de sabotaje del oleoducto por Petroperú.
3. Reconocimiento que había daño real a la flora y fauna de la zona impactada. Esto fue fundamental en un contexto donde Petroperú se negó a reconocer el daño a las comunidades.

De otro lado, las dos sentencias, La primera del Poder Judicial y la otra del TC han logrado fundamentalmente 2 cosas muy importantes para las comunidades nativas afectadas.

• Plan de salud a las comunidades nativas afectadas debidamente financiado
• Reparación de las comunidades afectada

5. ¿Por qué decimos que estamos ante caso estructural?

En agosto del año 2019, como Instituto de Defensa Legal (IDL) preguntamos una vez más a Osinergmin por la cantidad de derrames. La respuesta que obtuvimos es insólita y reveladora. La respuesta de Osinergmin fue que, desde su creación, han ocurrido 63 derrames en el oleoducto norperuano. Le preguntamos ¿Cuántos de los derrames son por falta de mantenimiento? La respuesta de Osinergmin fue que solo 8 de 63 derrames de petróleo ocurrieron por corrosión. Es decir, según Osinergmin solo el 12% de los derrames ocurrieron por falta de mantenimiento.

Como lo dijimos en su momento^[3], si restamos los 5 derrames en investigación de los 63 derrames identificados por Osinergmin, nos queden 58. Si sumamos los que 8 ocurrieron por corrosión, los 29 por causas naturales, el derrame por fisuración por corrosión bajo presión y los 3 por fallas de accesorios (todos ellos identificables y prevenibles previo mantenimiento del ducto), tenemos que 28 de los 58 derrames de petróleo en el oleoducto norperuano ocurren por falta de mantenimiento. Es decir, el 48% de los derrames ocurridos en el oleoducto norperuano son consecuencia de la falta de mantenimiento.

En tal sentido, el caso Cuninico es un caso representativo de una realidad inocultable, cual es los constantes y recurrentes derrames de petróleo por falta de mantenimiento en el Oleoducto Norperuano. Por ello podemos decir que estamos ante un caso estructural. Según la literatura académica definimos los casos estructurales como aquellos que:

“1. afectan a un gran número de personas que por sí mismas o mediante organizaciones que las representan en juicio alegan violaciones de sus derechos;

1. 2. involucran a varios órganos públicos, responsables de las fallas persistentes de la política pública que contribuyen a esas violaciones de derechos, y que
   3. implican requerimientos judiciales de carácter estructural, es decir, órdenes de cumplimiento obligatorio por las cuales los tribunales instruyen a esos organismos públicos para que actúen de forma coordinada a fin de proteger a toda la población afectada y no sólo a los demandantes específicos del caso”^[4].

6. Análisis de los otros impactos de las sentencias del caso Cuninico^[5]

La decisión de OEFA y las dos sentencias obtenidas en el proceso constitucional de cumplimiento han logrado los siguientes efectos e impactos que a continuación pasamos a detallar:

a.- Efecto de desbloquear el Estado. La demanda de cumplimiento y las sentencias han logrado romper la inercia burocrática del Gobierno Regional de Loreto. El MINSA y Diresa se negaron a atender la salud de la población indígena afectada. Petroperú se negaba a compensar a las comunidades afectadas. Luego de años de inacción, las demandas han servido para que el Estado asuma su rol de garante de los derechos humanos, como lo señala el artículo 44 de la Constitución.

b.- Efecto de promover políticas públicas. La demanda de cumplimiento presentada ha logrado que Diresa Loreto diseñe e implemente una política pública de atención a las comunidades nativas afectadas por el derrame de Cuninico. La consecuencia práctica es que hoy contamos con un plan de salud, en cuya elaboración participaron las comunidades afectadas, el cual está debidamente financiado.

c.- Efecto de promover la participación. Las dos sentencias del PJ y del TC y la decisión de OEFA, han logrado no solo generar debate y deliberación pública en torno a las causas del derrame de petróleo, sino que han logrado que las comunidades participen, primero en la elaboración de la demanda, luego en la tramitación de la demanda, sobre todo en las audiencias orales, y ahora, luego de ganar el caso en la ejecución de las sentencias, e incluso, en el caso de la sentencia que ordena a Petroperú compensar, los afectados participaran en la identificación de los daños y de los afectados.

d.- Efecto de redefinición del enfoque del problema. En el caso de la decisión de OEFA, el caso era percibido como un sabotaje, donde Petroperú no tenía responsabilidad. Luego de la decisión de OEFA, el caso cambio de enfoque, se trataba de una grave negligencia de Petroperú por no darle mantenimiento al Oleoducto Norperuano. De otro lado, las dos sentencias por el Poder Judicial y por el TC han logrado que los derrames dejen de ser vistos como sabotaje de los indígenas, como fatalidad de las comunidades, como un accidente de fuerza mayor, como daños colaterales de la actividad de explotación petrolera, o como población sacrificada, para ser entendidos como un caso de violación de derechos humanos. Hoy hay convicción que desde el Estado y en especial desde el MINSA no hay políticas públicas para atender a los afectados por los derrames de petróleo. El enfoque ha cambiado, aun reconociendo todavía hay derrames por sabotaje.

e.- Efecto de mejoramiento de las condiciones materiales. Las comunidades nativas afectadas por el derrame de Cuninico hoy cuentan con un plan de atención a la salud, debidamente financiado por el Gobierno, con cerca de 3 millones de soles. Pero, además, en estos momentos el TC acaba de ordenar a Petroperú que indemnice a las comunidades afectadas, lo cual contribuirá a mejorar la situación de la población afectada.

f.- Efecto de empoderamiento y visibilización de los demandantes. Las demandas han logrado mejorar la posición de negociación de las comunidades en su relación con el Estado. Se ha logrado quebrar y romper la invisibilización de las comunidades afectadas por la prensa, por los gobiernos, por la empresa Petroperú. En el proceso constitucional de cumplimiento ante el PJ y el TC, las comunidades nativas afectadas por el derrame de Cuninico, han tenido un rol protagónico, tanto en el litigio como en la ejecución del proceso constitucional. Hoy las comunidades se han convertido en actores e interlocutores del Estado y de Petroperú. Los procesos judiciales han dado voz a las comunidades afectadas.

g.- Efecto de legitimación de los cuestionamientos de los demandantes. Las decisiones de OEFA, del PJ y del TC terminan asumiendo como posición institucional del Estado la versión que las comunidades sostuvieron desde el inicio. Que ellos no habían atentado contra el oleoducto, que el derrame ha dañado el territorio de las comunidades, que el derrame ha afectado gravemente la salud de las comunidades. Estas demandas han permitido visibilizar y legitimar las demandas de las comunidades afectadas, han permitido legitimar sus denuncias contra MINSA, Diresa Loreto y Petroperú.

k.- Efecto de fortalecer la institucionalidad democrática. Las sentencias expedidas tienen un efecto de legitimar los procesos administrativos sancionadores y los procesos judiciales, como mecanismos institucionales de resolución de conflictos, en un contexto de sistemáticas y recurrentes violaciones de derechos humanos. Los procesos constitucionales obligan al Estado a asumir su rol de garante de derechos humanos de toda la población.

Podríamos resumir los efectos de la decisión de OEFA y de las sentencias del Poder Judciial y del TC:

7. Análisis de la repercusión de la sentencia

Para César Rodríguez^[6] la repercusión de las sentencias debe ser evaluada sobre la base de 3 elementos: 1) el contenido de los derechos reconocidos por una sentencia determinada; 2) los tipos de remedios otorgados por el tribunal; y 3) la existencia y variedad de mecanismos de seguimiento que el tribunal emplea para garantizar el cumplimiento de sus sentencias.

a.- La decisión de OEFA

OEFA en su decisión reconoce que se han violado normas ambientales de cumplimiento obligatorio por Petroperú. No se reconoce violación de derecho porque no estamos ante un proceso constitucional. Luego la decisión de OEFA establece claramente cuáles son los remedios que Petroperú debe asumir y cumplir, dándole un plazo para el cumplimiento de estas medidas. Finalmente, OEFA hace seguimiento a Petroperú para garantizar el cumplimiento de su decisión, llegando a imponer sanción por no haber acabado la remediación. Por esta razón consideramos que la decisión de OEFA tiene una alta repercusión.

b.- La decisión del Poder Judicial

La Sala Civil de la Corte de Loreto reconoce que se ha afectado el derecho fundamental a la salud de la población afectada. Y este reconocimiento se hace reconociendo expresamente que el derecho a la salud es un derecho exigible judicialmente y es de aplicación inmediata, que no está atado a la existencia y disponibilidad de recursos fiscales, sino que es un derecho fundamental plenamente exigible. Por eso decimos que el reconocimiento de los derechos es fuerte.

De otro lado, los remedios judiciales ordenados por la Sala son moderados porque la Sala no le ordena qué medidas concretas debe realizar. Lo que hace la Sala es ordenar se “diseñen e implementen una estrategia de salud pública de emergencia, que permita establecer un programa de atención médica, así como de vigilancia epidemiológica ambiental y sanitaria”. No le ordena el contenido concreto de estas políticas. Eso lo deja a criterio de Diresa Loreto. Respeta las competencias del gobierno, en este caso, del gobierno regional.

En cuanto al seguimiento, la Sala ordena “Además. que informe documentalmente sobre el avance de la ejecución de la estrategia de salud y salubridad. Se exhorta al Gobierno Regional, a la Municipalidad Provincial de Loreto Nauta, que en coordinación con las Municipalidades Distritales participen urgentemente en las acciones de ejecución que permitan la protección de la salud de las comunidades 10 afectadas, todo bajo apercibimiento de imponerse una multa compulsiva y progresiva de 50 URP”. Consideramos que el seguimiento es fuerte, porque el Poder Judicial no se desentiende, no se lava las manos, sino que establece la obligación de informar, amenazando con imponer multas si no se cumple. De alguna manera fija pautas y criterios que ayudaran al juez de ejecución, a la ejecución de la sentencia. Ciertamente los afectados demandaran la ejecución de sentencia ante el juez de ejecución, tal como venimos haciendo. Por todo esto consideramos que estamos ante una sentencia con alta repercusión.

c.- La decisión del TC

La decisión del TC no reconoce que se han violado derechos. No obstante, establece que estamos ante un mandato de cumplimiento obligatorio por parte de Petroperú. Luego el TC no precisa cuales el monto de dinero con el que Petroperú debe compensar. Esto debe precisarse en el marco del proceso establecido en la norma cuyo cumplimiento exigido por el TC. Solo precisa que se debe cumplir con la norma que establece la obligación de compensar. Finalmente, si bien no establece la forma de hacer seguimiento, el artículo 22 y 59 del Código Procesal Constitucional establece las medidas coercitivas que se pueden utilizar contra el funcionario público renuente a dar cumplimiento a una sentencia. Los abogados sabemos lo que debe hacerse para asegurar el cumplimiento de la sentencia.

Podemos advertir que las decisiones del caso Cuninico, si bien no siempre reconocen derechos de una manera fuerte, si son mandatos de cumplimiento obligatorio. Asimismo, son mayoritariamente decisiones donde los remedios o lo mandatos establecidos en los fallos son moderados, porque no le dicen a los gobiernos lo que deben hacer, dejando margen para que el contenido sea precisado por los obligados. Y finalmente, tenemos que el seguimiento en todos ellos es fuerte. Por eso consideramos que se trata de decisión con una elevada repercusión.

En relación con la caracterización y la tipificación de las sentencias en materia de restitución de derechos, Rodríguez define “sentencias dialógicas” como aquellas “que combinan derechos fuertes (es decir, la protección judicial de niveles básicos de bienestar), remedios moderados (es decir, órdenes abiertas que dejan los detalles de la política pública al gobierno, pero especifican plazos y procedimientos que este debe cumplir) y seguimiento fuerte (es decir, decisiones de seguimiento que valoren el progreso, presionen a los funcionarios recalcitrantes a cumplir e involucren a diversos grupos de interesados en un proceso de deliberación pública y de solución colaborativa de problemas sobre las causas subyacentes a las violaciones de los DESC)”^[7]. Añade este autor que, “es más probable que las intervenciones judiciales dialógicas tengan un mayor impacto en el cumplimiento de los DESC que las monológicas”^[8]. En el presenta caso consideramos que estamos ante sentencias dialógicas

8. Conclusión

La decisión de OEFA y las dos sentencias del PJ y del TC en el proceso de cumplimiento luego del derrame de Cuninico, no solo han logrado impactos directos en situación de las comunidades nativas afectadas por este, que pueden ser encontrados en la parte resolutiva de las decisiones finales de OEFA, el PJ y el TC, sino que han tenido otro tipo de efectos e impactos que merece la pena destacar.

Esto devela la potencialidad y el aporte que el litigio constitucional puede dar a la solución de problemas estructurales como son los derrames de petróleo en el Perú. Utilizando una metodología desarrollada por DeJusticia de Colombia, podemos advertir e identificar impactos directos e indirectos, impactos materiales y simbólicos, todos los cuales consideramos resultan significativos en la solución de la problemática de los derrames.

En el caso concreto del derrame de Cuninico podemos encontrar que los procesos administrativo y judicial ha logrado un efecto de desbloquear el Estado, han logrado promover políticas públicas para atender la salud de la población afectada, han logrado promover la participación de los afectados en la solución de los problemas, han logrado redefinir la forma como nos acercábamos y pensábamos el tema de los derrames. Han logrado un efecto de mejoramiento de las condiciones materiales. Asimismo, estas decisiones. Han logrado un efecto de empoderamiento y visibilización de los demandantes, un efecto de legitimación de los cuestionamientos de los demandantes y han logrado fortalecer la institucionalidad democrática, al dar un canal institucional para reconducir los conflictos.

Todo esto nos lleva a la conclusión que los procesos iniciados luego del derrame de Cuninico por las comunidades afectadas, han logrado una alta repercusión en la vida de las comunidades afectadas, en la solución de la problemática de los constantes derrames de petróleo, y en la determinación de la responsabilidad de Petroperú y Diresa Lorero para enfrentar el problema.

Bibliografía:

^[1] Lo obtenido en Cuninico es fruto de un trabajo colectivo de muchas organizaciones y personas. Hay que destacar a Galo Vásquez Silva, Flor de María Parana, César Mozombite, Julio Arirua, Armando Arce, Pablo Silva, etc, de las comunidades de Cuninico, San Francisco, Nueva Esperanza y Santa Rosa. También tenemos que mencionar a los sacerdotes Miguel Cadena y Manuel Berjón, la Vicaría de Iquitos, especialmente Rita Ruck y Carmen Arévalo, IDL, de manera especial Maritza Quispe Mamani, las hermanas de Santa Rita de Castillo, en especial la hermana Nancy Roca, los amigos de Radio Ucamara, en especial Leonardo Tello, Marilez Tello y Rita Muñoz, la CNDDHH, Stephany Boyd, Miguel Araoz.

^[2] Seguimos la metodología utilizada por los amigos de Dejusticia en esta publicación: César Rodríguez Garavito y Diana Rodríguez Franco, Juicio a la exclusión. El impacto de los tribunales sobre los derechos sociales en el Sur Global, Siglo XXI Editores y Dejusticia, Buenos Aires, 2015.

^[3] Juan Carlos Ruiz Molleda, La mitad de los derrames del oleoducto Norperuano es por falta de mantenimiento. Disponible en https://www.servindi.org/actualidad-noticias/07/12/2019/la-mitad-de-derrames-del-oleoducto-norperuano-es-por-falta-de.

^[4] César Rodríguez Garavito y Diana Rodríguez Franco, Juicio a la exclusión. El impacto de los tribunales sobre los derechos sociales en el Sur Global, Siglo XXI Editores y Dejusticia, Buenos Aires, 2015, pág. 25.

^[5] Seguimos los tipos de impactos identificados y desarrollados por César Rodríguez Garavito y Diana Rodríguez Franco en Juicio a la exclusión. El impacto de los tribunales sobre los derechos sociales en el Sur Global, Siglo XXI Editores y Dejusticia, Buenos Aires, 2015, pág. 68 y sgts.

^[6] Ibídem, pág. 240.

^[7] Ibídem.

^[8] Ibídem.

Fuente de imagen: observatoriopetrolero.org