¿Es la Base Gráfica Registral una herramienta determinante para verificar la existencia de duplicidades registrales? Comentarios en torno a un nuevo criterio de la Dirección Técnica Registral de SUNARP

Por Naoky Ccallo, asociado en el Estudio Rubio Leguía Normand.

I. Introducción

En más de una ocasión podemos habernos encontrado con un problema sumamente común en el sistema registral peruano: la correcta determinación o ubicación de una Partida Electrónica predial a nivel geográfico[1].

De hecho, en los últimos años se han realizado varios esfuerzos, desde SUNARP, para corregir o complementar la deficiencia técnica que presentan, sobre todo, los títulos de inscripción antiguos. Este es el caso de la emisión de la Base Gráfica Registral (en adelante, “BGR[2]”) en archivo digital[3], regulado en la Directiva N° 06-2018-SUNARP/SN; así como la incorporación del criterio de “Búsqueda de Partida por Dirección[4]”, implementado en el Servicio de Publicidad Registral en Línea-SPRL (a través de la Resolución N° 177-2021-SUNARP/SN).

La finalidad, en ambos casos, es implementar un sistema que permita de manera adecuada, barata y accesible, el conocimiento masivo de la ubicación geográfica de la propiedad inmueble en el Perú. Lamentablemente, y sin perder de vista el gran avance realizado, estas herramientas no pueden ser utilizadas en todos los predios, debido principalmente a las limitaciones técnicas de los títulos, el carácter rural del predio, y en muchos casos el desplazamiento de la BGR.

En la presente investigación abordaremos la implicancia de este último inconveniente (el desplazamiento de la BGR), en el marco de un reciente criterio definido por la Dirección Técnica Registral de la SUNARP, para verificar si, estrictamente, la BGR es una herramienta suficiente para evidenciar la existencia de duplicidades registrales entre dos o más predios inscritos.

II. La BGR y su “desplazamiento”

La BGR refleja el polígono que forma el área registral y la delimitación de una Partida Electrónica determinada. Se produce a partir de la documentación técnica obrante en los títulos archivados de inscripción que impliquen inmatriculación de predios, independización, parcelación, acumulación, rectificación de áreas y medidas perimétricas y/o cualquier otro acto que genere la modificación física del inmueble.

Como se indicó anteriormente, la BGR es un sistema informático sumamente necesario, tanto para la ciudadanía así como para la Administración Pública; pues, justamente con su apoyo puede determinarse la ubicación registral de un inmueble, conllevando ello a una mejor accesibilidad y publicidad del Registro Predial.

Ahora bien, teniendo en claro lo que debe entenderse por BGR, conviene señalar lo que implica el desplazamiento de la misma. A nivel semántico, por lo menos, podemos definir que la palabra desplazar significa mover o sacar a algo o alguien del lugar en que está[5].

El desplazamiento de la BGR puede definirse como aquel error técnico que ocasiona una incorrecta georreferenciación de los predios a nivel registral. De esta forma, la ubicación física del inmueble diferirá de la ubicación de la BGR; conllevando ello a una patología en el registro, pues este último no podrá publicitar la ubicación correcta y posición real del inmueble.

Un ejemplo del desplazamiento de la BGR, podemos visualizarlo en la imagen adjunta a continuación[6]. En esta, el polígono de color rojo representa a la BGR del inmueble, la cual se encuentra desplazada hacia el noroeste de la posición física del mismo (tomar como referencia las piscinas señaladas en color azul).

A nivel técnico[7], se diferencia incluso el “error de desplazamiento puro” del “error de giro”; señalándose que si el error de posicionamiento es lineal e idéntico para todos los pares de coordenadas de todos los puntos, nos encontramos ante el llamado “error de desplazamiento”, pues todos y cada uno de los puntos de la representación gráfica georreferenciada están igual de desplazados o movidos en línea recta respecto de la ubicación real del punto del terreno al que cada uno pretende representar.  (Por ejemplo; todos los puntos están desplazados un metro hacia el este y dos metros hacia el norte).

Por otro lado, si el error de posicionamiento no es lineal e idéntico para todos los pares de coordenadas de todos los puntos, nos encontramos ante el llamado “error de giro”, en el que los puntos resultan estar movidos, pero no en línea recta, sino efectuando un giro o rotación respecto de algún punto concreto.

A efectos prácticos, el giro no es más que un caso concreto de desplazamiento, no lineal, sino angular; en tal sentido, para la presente investigación nos vamos a referir a los desplazamientos en sentido amplio (incluyendo tanto desplazamiento lineales como los giros).

III. La BGR y las duplicidades registrales

El Principio de Especialidad o de Folio Real[8] constituye la técnica o mecanismo que permite extender las inscripciones en el Registro con relativo orden. En el caso del Registro de Predios, el estado jurídico-dominial de la “unidad inmobiliaria”, “predio” o “finca”, se concentra en un solo instrumento denominado partida registral, en el que deben constar todos los derechos reales constituidos sobre él y las alteraciones físicas que dicho predio sufra en el transcurso del tiempo.

Sin perjuicio de lo señalado, ocurren situaciones excepcionales en el procedimiento registral vinculados a la extensión de asientos registrales que no se enmarcan dentro de los cánones del principio de especialidad o folio real; como la apertura de más de una partida registral con titulares distintos respecto a un solo predio, debido a deficiencias en la información gráfica que ocasionan patologías como la doble inmatriculación, la ocurrencia de superposiciones gráficas totales o parciales de predios colindantes, entre otras situaciones ocurridas exclusivamente por defecto de técnica registral.

Estas patologías o defectos encuentran tratamiento en el TUO del Reglamento General de los Registros Públicos, aprobado por Resolución de Superintendente Nacional de los Públicos N° 126-2012-SUNARP/SN, donde a través del procedimiento administrativo de cierre partidas por duplicidad, se busca dar solución a esta circunstancia.

Cabe precisar que el TUO del Reglamento General de los Registros Públicos contempla hasta tres escenarios en los cuales se puede producir una duplicidad de partidas:

• Duplicidad de partidas idénticas[9]: se produce cuando se han extendido dos o más partidas registrales que contienen la misma información respecto a las inscripciones o anotaciones que publicita.
• Duplicidad de partidas con inscripciones compatibles[10]: se produce cuando se han extendido dos o más partidas registrales que contienen información vinculada entre sí, las cuales deberían constar en una sola unidad registral por tratarse de información que no es contradictoria, sino, más bien, complementaria.
• Duplicidad de partidas con inscripciones incompatibles[11]: se produce cuando se han extendido dos o más partidas registrales que contienen información contradictoria entre sí, respecto al mismo bien mueble o inmueble, o a la misma persona jurídica o natural. Dicho defecto puede encerrar un eventual conflicto entre dos o más partes, por lo que este procedimiento comprende la posibilidad de formular oposición por la parte afectada (partida que se pretenda cerrar).

Es preciso indicar que el procedimiento de cierre de partidas registrales por duplicidad, se inicia de oficio (o a petición de parte) y no tiene por fin emitir un pronunciamiento sobre el fondo respecto a los derechos inscritos[12] y publicitados; sino que la decisión de cierre de la partida menos antigua busca corregir una deficiencia en la aplicación de la técnica registral de acuerdo con el principio registral de especialidad, evitando inscripciones ulteriores en la partida cerrada.

¿Cuál es la vinculación entre la BGR y las duplicidades registrales?

Evidentemente, es necesario que las instancias registrales previa calificación del título que se les soliciten, requieran una opinión técnica que verifique la no afectación a predios de terceros.  Justamente esta labor analítica es ejecutada por el área de catastro, la misma que, con la información técnica brindada por el usuario, procede a comparar el polígono solicitado, con la Base Gráfica Registral con la que se cuente sobre el predio; de esta forma, el órgano técnico emitirá un informe señalando que el polígono solicitado se superpone con una (partida de interés) o más partidas electrónica.

En el supuesto menos problemático (ideal) el área materia de inscripción se debería superponer (según la BGR) solamente con las partidas electrónicas de interés del usuario. Sin embargo, muchas veces el área de catastro de SUNARP determina que el polígono materia de solicitud se superpone con partidas de terceros sobre los que el solicitante no tuvo conocimiento, lo cual imposibilita su acceso al registro[13], pues la inscripción de su título generaría una duplicidad registral.

Existe una gran variedad de aspectos técnicos que pueden ocasionar este último inconveniente (por ejemplo, la falta de actualización de la BGR, la deficiencia de los títulos de inscripción, la mala inscripción de coordenadas, etc.). Por nuestro lado, nos abocaremos a describir y ejemplificar como es que el desplazamiento de la BGR también puede ocasionar la existencia de duplicidades registrales.

Sobre el particular, si tenemos claro las implicancias de lo que debe entenderse por desplazamiento de la BGR de un predio; podremos observar que al desplazarse este polígono, necesariamente deberá caer sobre una superficie adyacente al mismo (superposición parcial). Esta superficie, en la mayoría de los casos cuenta también con una BGR perteneciente a otro predio que no necesariamente se encuentra desplazada. Entonces, el desplazamiento inicial ocasiona que el predio que tiene la BGR incorrecta se superponga con el predio adyacente a él, ocasionando ello una duplicidad registral aparente (también conocida como superposición gráfica), generada única y exclusivamente por el desplazamiento de la BGR.

A nivel de jurisprudencial, el Tribunal Registral ha conocido este tipo de anomalías técnicas (desplazamiento de BGR que ocasiona duplicidades registrales); sin embargo, no se ha pronunciado sobre el fondo del asunto, ni mucho menos ha podido evaluar técnicamente la misma a efectos de corregir o actualizar la BGR. Este es el caso de las siguientes Resoluciones:

1. Resolución N° 458-2020-SUNARP-TR-A, de fecha 19 de octubre de 2020:

ACTO NO INSCRIBIBLE

“La modificación y/o actualización de la base gráfica registral no constituye por sí sola acto inscribible en el Registro de Predios por no encontrarse dentro de los supuestos a los que se refiere el artículo 2019 del Código Civil”

2. Resolución N° 584-2020-SUNARP-TR A, de fecha 26 de diciembre de 2020:

PREVALENCIA DE  INFORMACIÓN CATASTRAL

“De acuerdo a la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo N° 1192, la información catastral elaborada por la entidad pública para efectuar los actos de saneamiento físico legal, prevalece sobre la información existente de la base gráfica registral del Registro de Predios de la SUNARP” 

3. Resolución N° 1328-2022-SUNARP-TR, de fecha 08 de abril de 2022:

SUPERPOSICIÓN CON VÍAS PÚBLICAS POR DESPLAZAMIENTO DEL POLÍGONO

“Si del contraste de la documentación técnica presentada con la Base Gráfica Registral y otras herramientas de apoyo, se visualiza que el polígono del predio resultante de la acumulación se desplaza superponiéndose con vías públicas (calles), dicha circunstancia no será obstáculo siempre que la documentación técnica se encuentre visada por la autoridad municipal, pues ello significa que evaluó que no se están afectando bienes de dominio público que se hallan bajo su administración”.

IV. Criterio establecido por la Dirección Técnica Registral

En atención a la problemática anteriormente señalada, no existía una vía conocida en la que se pudiera ventilar los casos en los que se ocasione una duplicidad registral debido al desplazamiento de la BGR. De hecho, la mayor dificultad se encuentra en el área de catastro, pues esta última difícilmente logra determinar tal inconveniente (debido principalmente a la diferencia en el tipo de coordenadas utilizadas por este órgano para la georreferenciación: PSAD 56[14]).

Estando a ello, con fecha 22 de marzo de 2022, la Dirección Técnica Registral emite la Resolución N° 016-2022-SUNARP/DTR, en la que determina que:

“Resulta procedente disponer el inicio del procedimiento de cierre de partidas, cuando el área técnica pueda georeferenciar los predios involucrados y, de esta manera, determinar la existencia de superposición gráfica, conforme a la información que obra en el archivo registral”.

Ciertamente este criterio es un tanto novedoso no por la sumilla que lo resume, sino por la actuación y acciones tomadas en este caso por la Dirección Técnica Registral y la Oficina de Catastro. El resumen del caso es el siguiente:

1. El administrado solicita el cierre parcial de la Partida N° 11067376 por superponerse gráficamente con la Partida N° 11031004 (de su propiedad). Dicha solicitud fue desestimada en primera instancia por la Unidad Registral de Piura, en atención a que la Oficina de Catastro no pudo determinar la existencia de superposiciones.
2. En vía de apelación, el administrado solicita a la Dirección Técnica Registral que se evalúe su solicitud tomando en cuenta los datos obrantes en su Título Archivado, y no la información publicitada en la BGR. Ello, debido a que según este último sistema el predio de su propiedad se encontraría desplazado superponiéndose con vías terrestres e incluso propiedad privada al otro de la vía (lo cual físicamente es incorrecto).
3. En el trámite del recurso, la Dirección Técnica Registral solicita hasta en dos (02) oportunidades la emisión de un nuevo Informe de Catastro en el que se evalúe la georreferenciación del inmueble del administrado teniendo en cuenta los datos técnicos de su título archivado. Es así que, mediante Informe Técnico de Catastro N° 006-2021-SUNARP/DTR/SCT/KVP, se determinó lo siguiente:

2.1.- Análisis Técnico de la partida electrónica N°11031004 del Registro de Predios de Sullana

(…)

b) Revisado el título archivado N°6066-23/11/2006 que dio mérito a la inscripción, se verifica que cuenta con plano que nos permita definir su ámbito de ocupación.

c) Se señala, que no han sido consideradas las coordenadas UTM para ubicar el polígono del predio inscrito, debido a que lo muestran desplazado, en ese sentido, se ha ubicado espacialmente considerando las imágenes del Google Earth, colindancias y la información gráfica del plano de acumulación de lotes-lámina AC-03 del título archivado N°6066-23/11/2006.

(…)

2.3.-Contrastación de la P.E N°11031004 y N°11067376:

a) Con los polígonos generados de los predios inscritos en las partidas electrónicas N°11031004 y N°11067376 a partir de los planos que obran en sus títulos archivados, se procedió a contrastarlos entre estos verificando que existe superposición gráfica parcial de 4,379 m2.

De manera complementaria, mediante informe N°003-2022-Z.R.N°I-UREG/CAT, se señala en adición a lo mencionado, que:

1. 1. Es necesario se realice la actualización del predio inscrito de la partida electrónica N°11031004, debido a que la ubicación del predio, considerando las coordenadas UTM, no coinciden con la memoria descriptiva, colindancias inscritas y plano de título archivado, ya que no se encuentra sobre la carretera, sino colindante a ésta.

4. Con todo ello, la Dirección Técnica Registral Resuelve declarar admisible el recurso de apelación interpuesto por el administrado, en consecuencia revoca la Resolución de la Unidad Registral; y, dispone que esta última expida el acto resolutivo de inicio de procedimiento de cierre parcial de la Partida N° 11067376 por haber determinado la existencia de superposición gráfica con la Partida N° 11031004.

Asimismo, dispone también que la Unidad Registral proceda a actualizar la BGR en atención a los informes de técnicos elaborados para la emisión de la Resolución materia de comentario.

Lo mencionado hasta el momento no puede hacer más que evidenciar un buen criterio por parte de la Dirección Técnica Registral;  pues, de seguir considerando como determinante la información publicitada por la BGR, tendría que aceptarse que la Partida del administrado se encontraba sobre la carretera e incluso abarcando propiedad privada de terceros (suceso que en la realidad no fue, ni podría ser posible).

Por otro lado, con el mencionado pronunciamiento, podemos verificar nuevamente que la BGR es un sistema sumamente positivo e imprescindible para el registro; sin embargo, no es determinante para evaluar rigurosamente las eventuales superposiciones entre predios inscritos. La información que ella aporta es de carácter referencial (debido a que se encuentra en constante actualización) y, sin lugar a dudas deberá ser complementado con el análisis técnico y legal que arroje la evaluación de los planos y/o memorias descriptivas (o referencias geográficas) integrantes de sus títulos de inscripción.

V. Conclusiones

La BGR se produce a partir de la documentación técnica obrante en los títulos archivados de inscripción que impliquen inmatriculación de predios, independización, parcelación, acumulación, rectificación de áreas y medidas perimétricas y/o cualquier otro acto que genere la modificación física del inmueble.

El desplazamiento de la BGR puede definirse como aquel error técnico que ocasiona una incorrecta georreferenciación de los predios a nivel registral. De esta forma, la ubicación física del inmueble diferirá de la ubicación de la BGR; conllevando ello a una patología en el registro, pues este último no podrá publicitar la ubicación correcta y posición real del inmueble.

Si tenemos claro las implicancias de lo que debe entenderse por desplazamiento de la BGR de un predio; podremos observar que al desplazarse este polígono, necesariamente deberá caer sobre una superficie adyacente al mismo (superposición parcial). Esta superficie, en la mayoría de los casos cuenta también con una BGR perteneciente a otro predio que no necesariamente se encuentra desplazada. Entonces, el desplazamiento inicial ocasiona que el predio que tiene la BGR incorrecta se superponga con el predio adyacente a él, ocasionando ello una duplicidad registral aparente (también conocida como superposición gráfica), generada única y exclusivamente por el desplazamiento de la BGR.

Finalmente, la BGR no es determinante para evaluar rigurosamente las eventuales superposiciones entre predios inscritos. La información que ella aporta es de carácter referencial (debido a que se encuentra en constante actualización) y, sin lugar a dudas deberá ser complementado con el análisis técnico y legal que arroje la evaluación de los planos y/o memorias descriptivas (o referencias geográficas) integrantes de sus títulos archivados.

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Referencias:

[1] Ello se debe a que, principalmente y desde sus orígenes, el Registro de Propiedad Predial no preveía como requisito necesario la inclusión de elementos técnicos dentro las inscripciones que conllevaban la modificación física del predio (independización, parcelación, acumulación, etc.)

[2] Sistema de información gráfica registral estructurada y organizada, constituida por la base de datos gráficos y alfanuméricos automatizados de predios inscritos en el Registro de Predios, a partir de la información técnica que obra en los títulos archivados, elaborado sobre una Cartografía Base.

[3] Es el servicio mediante el cual se entrega, en archivo digital, el polígono que corresponde a la partida o asiento registral de un predio, siempre que dicho polígono se encuentre incorporado en la BGR.

El servicio es entregado a través del portal web institucional y, de forma excepcional, en un CD/DVD, en ambos casos en formato GIS (shp), conforme a las reglas previstas en la Directiva, según corresponda.

[4] Consiste en incorporar un criterio de búsqueda adicional, la opción de búsqueda por dirección del predio, como alternativa complementaria a la búsqueda por nombre del titular registral, para obtener el número de la partida registral, así como conocer la ubicación del predio inscrito, cuando se encuentre incorporado a la Base Grafica Registral

[5] Significado según Diccionario de la Real Academia Española, recuperado de: https://dle.rae.es/desplazar?m=form

[6] Imagen extraída del Blog: REGIS PRO.ES, a través del siguiente link: https://regispro.es/a-vueltas-con-la-pesadilla-de-los-desplazamientos-de-la-cartografia-catastral/

[7] Joaquín Delgado. Los desplazamientos en la cartografía catastral. Incidencia en el proceso de coordinación. Preguntas y respuestas. En: REGIS PRO.ES: https://regispro.es/j-delgado-los-desplamientos-en-la-cartografia-catastral-incidencia-en-el-proceso-de-coordinacion-preguntas-y-respuestas/#examen-especial-de-las-previsiones-de-la-resolucion-conjunta-dgsj-dgc-de-23-9-2020-en-materia-de-desplazamientos-

[8] Fundamentación jurídica esgrimida en la Resolución N° 015-2022-SUNARP-DTR, de fecha 16 de marzo de 2022.

[9] Artículo 58.- Duplicidad de partidas idénticas

Cuando las partidas registrales duplicadas contengan las mismas inscripciones o anotaciones, la Gerencia correspondiente dispondrá el cierre de la partida menos antigua y la extensión de una anotación en la más antigua, dejando constancia que contiene los mismos asientos de la partida que ha sido cerrada, con la indicación de su número. Asimismo, en la anotación de cierre se dejará constancia que las inscripciones y anotaciones se encuentran registradas en la partida que permanece abierta.

Cuando las partidas idénticas se hayan generado en mérito al mismo título, permanecerá abierta aquella cuyo número se haya consignado en la respectiva anotación de inscripción; si en ésta no se hubiera indicado el número de la partida, se dispondrá el cierre de aquélla cuyo número correlativo sea el mayor. En este último caso se dispondrá, además, la rectificación de la omisión incurrida en la anotación de inscripción.

[10] Artículo 59.- Duplicidad de partidas con inscripciones compatibles

Cuando las partidas registrales duplicadas contengan inscripciones y anotaciones compatibles, la Gerencia correspondiente dispondrá el cierre de la partida menos antigua y el traslado de las inscripciones que no fueron extendidas en la partida de mayor antigüedad.

[11] Artículo 60.- Duplicidad de partidas con inscripciones incompatibles y oposición

Cuando las partidas registrales duplicadas contengan inscripciones o anotaciones incompatibles, la Gerencia Registral correspondiente dispondrá el inicio del trámite de cierre de partidas y ordenará se publicite la duplicidad existente, mediante anotaciones en ambas partidas. La Resolución que emita dicha Gerencia, será notificada a los titulares de ambas partidas, así como a aquellos cuyos derechos inscritos puedan verse afectados por el eventual cierre, en el domicilio que aparece señalado en el título inscrito con fecha más reciente.

Adicionalmente, a fin de que cualquier interesado pueda apersonarse al procedimiento y formular oposición al cierre, se publicará un aviso conteniendo un extracto de la citada resolución en el Diario Oficial El Peruano y en uno de mayor circulación en el territorio nacional, pudiendo publicarse en forma conjunta en un solo aviso, el extracto de dos o más resoluciones.

Asimismo, el aviso se publicitará a través de la página Web de la SUNARP, a cuyo efecto, la Gerencia Registral remitirá copia del mismo a la Oficina de Imagen Institucional y Relaciones Públicas, antes del inicio del cómputo del plazo a que se refiere el penúltimo párrafo, a efectos que se publicite durante dicho plazo. (…)

[12] Por lo tanto, dicha decisión administrativa de ninguna manera pretende desconocer o reconocer derechos sustantivos a los titulares registrales afectados, pues la declaración de mejor derecho de propiedad o la nulidad de una inscripción registral corresponde a la competencia exclusiva del Poder Judicial, de conformidad con lo establecido en el artículo 2013 del Código Civil.

[13] Solo en el caso en el que el título solicitado ocasione una nueva duplicidad. En caso la duplicidad registral preexista a la nueva solicitud de inscripción, el registrador no podrá alegar dicho aspecto como causal para evitar la inscripción (ello, en atención al criterio adoptado por la Resolución N°1913-2021-SUNARP-TR y Resolución N° 1930-2022-SUNARP-TR)

[14] Como se sabe, actualmente las coordenadas WGS 84 otorgan mayor precisión a la georreferenciación de los predios. El DATUM PSAD 56, no es muy utilizado al día de hoy, sin embargo existen todavía técnicos de catastros que trabajan bajo este último sistema.