Por César Veliz, estudiante de la Facultad de Derecho de la PUCP y miembro del Consejo Editorial de Enfoque Derecho
Actualmente ha vuelvo a abrirse el debate alrededor de la inmunidad parlamentaria. Esto debido a que recientemente esta figura ha estado en la mira de distintas propuestas políticas. Desde el anuncio de Vizcarra y su intención de eliminar dicha figura de llegar al cargo de congresista[1], hasta la reciente aprobación de la reforma política por la Comisión de Constitucionalidad del Congreso[2].
Lo cierto es que hay muchas dudas sobre este mecanismo de protección, además de su incorrecto uso a lo largo de muchos años. Por ello, muchos autores han propuesto que esta sea eliminada de nuestro sistema. Incluso al día de hoy en el Poder Legislativo existe la posibilidad de que dicha eliminación se realice. Esto ocasiona que el tema de la inmunidad parlamentaria vuelva una vez más a ser un punto de análisis interesante.
En el presente trabajo analizaremos teóricamente lo que es conocido como inmunidad parlamentaria. En primer lugar, analizaremos sus principales características y motivaciones. En segundo lugar, investigaremos la presencia de este mecanismo en la realidad peruana y su tratamiento normativo (Constitución, Jurisprudencia, etc.). En tercer lugar, recogeremos diversas posiciones de autores que se han pronunciado sobre la inmunidad parlamentaria. Por último, brindaremos una apreciación personal sobre la existencia de dicha inmunidad.
¿Qué es la Inmunidad Parlamentaria?
Para poder iniciar con la explicación de esta institución, es necesario realizar un análisis de sus orígenes. Si bien es cierto que los antecedentes de la inmunidad parlamentaria inician en el derecho inglés con las instituciones “freedom of arrest” y “freedom for speech”, el precedente más claro de la institución existente en nuestro sistema tiene origen en el sistema parlamentario francés del siglo XVIII. En este contexto, la inmunidad parlamentaria nace “inspirado en el dogma de la soberanía parlamentaria, pues el Parlamento fue entendido como el único órgano capaz de hacer presente y operante la voluntad del nuevo sujeto titular de la soberanía: la nación” (Latorre, 2008, p.163). Por ello, se entendía que era una necesidad la creación mecanismos que protejan esta soberanía ante cualquier ataque por parte de la Monarquía, la cual buscaba constantemente reducir y eliminar el poder parlamentario.
Hoy en día, si bien ya no existe una Monarquía que se encuentre en un constante conflicto con el Parlamento, esto no ha dejado libre de rivales a dicho poder. Como afirma Gutiérrez (2016):
Se puede observar en concreto como es que en la actualidad el parlamento se enfrenta ahora con sectores atípicos. Ya no necesariamente con el gobierno como ente con el que hay que pugnar por el dominio del debate político, pero sí frente a las nuevas fuerzas sociales que se organizan en asociaciones, gremios, grupos, corporaciones, etc. (p.16)
En este sentido, en la actualidad, además de los otros poderes del Estado (Ejecutivo y Judicial), se suman nuevos rivales contra el Poder Parlamentario, donde podemos encontrar asociaciones civiles, medios de comunicación, entre muchos otros. Por ello, si bien ya no tiene la misma finalidad que cuando nació, aún hay razones para fundamentar la existencia de la inmunidad parlamentaria.
Una vez explicada el origen de la inmunidad parlamentaria podemos pasar a un desarrollo teórico de este mecanismo de protección. La inmunidad parlamentaria es “una institución de la asamblea legislativa que tiene por finalidad garantizar su funcionamiento a través de la protección de sus miembros frente a cualquier perturbación o molestia de naturaleza penal, la cual se sostenga en un ánimo político de persecución” (Gutiérrez 2016, p.31). En este sentido, la inmunidad parlamentaria es un mecanismo de protección hacia los miembros del Parlamento (congresistas) para que su labor no resulte comprometida por ningún proceso penal. Por ello, no se puede arrestar o iniciar un proceso de naturaleza penal contra algún miembro del Parlamento, salvo por autorización parlamentaria.
La inmunidad parlamentaria cuenta con ciertas características que vale la pena explicar para poder conocer bien los efectos que tiene esta institución. La primera característica a la que haremos alusión es la excepcionalidad de esta institución. Como ya mencionamos anteriormente, solo se aplica esta inmunidad en casos de materia penal. Esto debido a que el inicio de un proceso penal y el arresto son cuestiones que afectarían directamente la labor parlamentaria. Por ello, antes de que se den estos supuestos, es necesario que el mismo Congreso de autorización y se proceda con el levantamiento de la inmunidad.
Otra característica muy importante de la inmunidad parlamentaria es que solo protege de ataque políticos a los miembros del Congreso. Por ello, ante algún pedido de levantamiento de dicha inmunidad, la Comisión pertinente debe realizar un análisis de caso muy especial. “Sólo el carácter político de la persecución justificará, con independencia de los hechos imputados, la aplicación de la inmunidad; es decir, únicamente si la instrucción judicial fuera la máscara de una velada intencionalidad política de cualquier tipo, sería lícita la aplicación de la prerrogativa estudiada” (Cerdán 2018, pp. 32-33). Por ello, no estamos ante un juzgamiento previo realizado por el Congreso sobre los hechos imputados al parlamentario. Lo que se protege con la inmunidad es que no haya motivos netamente políticos detrás de las acusaciones que se pueden presentar contra los parlamentarios. Como afirma Derik Latorre (2008), “es crucial entender que la inmunidad parlamentaria protege la función del parlamentario, no implica un juicio de culpabilidad o no culpabilidad” (p.164).
Siguiendo con las características de la inmunidad parlamentaria, encontramos que esta inmunidad no está dirigida individualmente a los parlamentarios, como muchos creen. Si no, todo lo contrario, la inmunidad busca proteger al Parlamento como institución, no individualmente a cada uno de sus miembros. En este sentido, Pareja Paz Soldán (1980) sostenía que:
… las inmunidades no deben considerarse como privilegios en la vida social y política respecto de los demás ciudadanos. Tampoco debe entenderse como una patente de impunidad absoluta. Es un fuero que protege al representante contra la persecución inmotivada en razón de la función parlamentaria. Es una garantía no sólo de esa función sino también de la majestad e integridad del Congreso. (pág. 377)
En este sentido, la inmunidad parlamentaria no se presenta como un privilegio que poseen los parlamentarios que los pone en una mejor categoría que otros ciudadanos, lo cual iría en contra de la igualdad ante la ley. El fondo de la inmunidad parlamentaria es proteger a la institución, no a sus miembros de manera individual.
Por último, una cuestión que siempre genera dudas en la aplicación de esta inmunidad es el carácter temporal de esta. Se debate mucho sobre si la inmunidad parlamentaria se aplica únicamente a las acusaciones o procesos iniciados ya cuando el parlamentario ha sido electo y está ejerciendo funciones parlamentarias; o si es que esta inmunidad también se aplica a procesos que han iniciado antes de la elección del parlamentario pero que continúan durante el periodo legislativo. Lo cierto es que esto depende mucho del nivel de protección que se reconozca con la inmunidad parlamentaria. En el caso peruano, como veremos más adelante, la aplicación de inmunidad no es tan extensiva, ya que solo se aplica a sucesos durante el periodo legislativo.
La inmunidad parlamentaria en el Perú
Dentro de nuestro sistema contamos con la presencia de este mecanismo en diversas normativas, iniciando por el artículo 93° de la Constitución Política. Según lo establecido en este artículo, los congresistas cuentan con inmunidad parlamentaria ante cualquier proceso por delito común. La única excepción aplicable es el caso del flagrante delito; sin embargo, aún en dicho caso, estos deben ponerse a disposición del Congreso. Por lo tanto, podemos ver que necesariamente para que algún Congresista pueda afrontar algún caso penal que se le impute se necesita de la autorización del Congreso. Esto incluso en el caso de flagrante delito, ya que, si bien se le puede detener, este debe ser dirigido al Congreso para que ellos decidan sobre el caso.
En segundo lugar, podemos encontrar la figura de la Inmunidad Parlamentaria dentro del artículo 16° del Reglamento del Congreso, siendo presentada como “Inmunidad de arresto y proceso”, separándola de la inviolabilidad de opinión. Asimismo, dentro del segundo párrafo de dicho artículo se ponen dos grandes limitaciones a la inmunidad parlamentaria. La primera es que la inmunidad parlamentaria no se extiende a procesos fuera de la materia penal. La segunda es una limitación de temporalidad de la aplicación de la inmunidad parlamentaria. El artículo establece que los procesos penales iniciados antes de su elección como Congresistas siguen su curso, es decir, no se les aplica la inmunidad. En este sentido, podemos afirmar que la inmunidad parlamentaria entendida en nuestro sistema nacional es una inmunidad relativa, que se limita a proteger a los Congresistas de actos penales producidos únicamente mientras ejerzan la función parlamentaria.
En tercer lugar, debido a que es la Corte Suprema la encargada de formular el petitorio del levantamiento de la inmunidad parlamentaria ante el Congreso, dicho ente también ha creado normativa alrededor de la figura. Dicha norma es el Reglamento que regula el Procedimiento Judicial para requerir el Levantamiento de Inmunidad Parlamentaria[3].
En dicha norma se especifica, en primer lugar, que para que se solicite el levantamiento de la inmunidad parlamentaria, la Comisión encargada debe verificar que dos condiciones: (i) que se trate de un delito común, y (ii) que existan indicios suficientes o elementos de juicio que hacen presumir la comisión y de la presunta vinculación del congresista imputado como autor o partícipe.
Asimismo, en los artículos siguientes (3°,4° y 5°) se encuentra el procedimiento que debe seguirse para poder solicitar el levantamiento de inmunidad ante el Congreso. Se aclara que es la Comisión de Vocales Supremos la encargada de formular tal solicitud. Además, se especifica cada paso del procedimiento, desde la evaluación de los presupuestos del caso hasta la formulación del requerimiento para levantar la inmunidad parlamentaria. Por último, se aclara que el informe con el cual se solicita el levantamiento de la inmunidad parlamentaria debe tener una parte expositiva del caso como una parte considerativa de la procedencia y legalidad de la solicitud.
Por último, el Tribunal Constitucional también ha desarrollado jurisprudencia sobre la inmunidad parlamentaria, siendo la más importante la Sentencia N° 006-2003-AI/TC[4], del 1 de diciembre de 2003. En dicha sentencia se hizo una interpretación muy importante en cuanto se analizó el vínculo entre la inmunidad parlamentaria y la acusación constitucional. Según esta sentencia, “la prerrogativa funcional del antejuicio político y la inmunidad parlamentaria pueden establecerse distancias de orden formal y material”. Por ello, a lo largo de la sentencia el Tribunal realizó una interpretación sobre lo que es la inmunidad parlamentaria, sus alcances, límites y demás características importantes que lo separan o independizan de otros mecanismos como el antejuicio político.
Problemas con la Inmunidad Parlamentaria y sus posibles reformas
Todo lo mencionado anteriormente hace referencia a una parte teórica de lo que es la aplicación de la inmunidad parlamentaria. Sin embargo, en la realidad este mecanismo muchas veces ha servido para otros fines para los cuales no fue creado. Por ello, se discute mucho si aún es necesaria la existencia de este mecanismo, ya que muchas veces sirve tan solo como un mecanismo que usan los mismos parlamentarios para protegerse entre ellos y no hacerse responsables de diversos actos penales que han cometido. Inclusive existen autores que han creado diferentes propuestas de cambio o reformas a la inmunidad parlamentaria. A continuación, realizaré una presentación de algunos argumentos en contra de la inmunidad parlamentaria.
Según el especialista en derecho constitucional, David Lobatón (2018), lo que ha ocurrido en la realidad peruana ha sido un “abuso de lo que originalmente ha sido entendido como inmunidad parlamentaria y se ha confundido con la impunidad”. Esto debido a los actos que cometen los actuales Congresistas, los cuales muestran un uso indebido de esta inmunidad al valerse de ella para poder librarse tanto de actos cometidos durante su cargo parlamentario, como actos anteriores a estos (los cuales no son protegidos ni por la Constitución ni por el Reglamento del Congreso). Ante esta situación, Lobatón (2018) propone que lo ideal fuera “la incorporación de un filtro no parlamentario, sino judicial. Que sea la Corte Suprema la que determine [sobre el levantamiento o no de la inmunidad] con el debido proceso”. Esto tiene sentido en tanto la Judicatura no representa un enemigo directo del Congreso en la realidad política nacional, como si ha sido el caso en otros lugares.
Otro autor que se ha manifestado sobre el tema es el constitucionalista César Landa, el cual se encuentra a favor de la eliminación de dicho mecanismo por considerar que, debido al uso que los congresistas le han dado a la inmunidad, ya no cumple la función para la cual fue creado.
En los últimos dos años, siete pedidos de desafuero de parlamentarios han sido rechazados por el Congreso gracias al “blindaje” de la mayoría parlamentaria, ello pese al material probatorio existente. Asimismo, en tres casos específicos, se evidenció la manipulación y retrasos que ocasionó dicha mayoría en el procesamiento penal y/o captura de sus congresistas o afines. (Landa 2019)
En este sentido, en el contexto político nacional actual, no se usa la inmunidad parlamentaria como una garantía frente a ataques políticos por otros poderes del Estado, sino, por el contrario, su uso ha devenido en un mecanismo para librarse de cualquier proceso penal y así poder obstruir la búsqueda de justicia.
Otro aspecto importante por la cual Landa se opone a la inmunidad parlamentaria es el hecho que la considera una garantía obsoleta. Esto se debe principalmente en el hecho que ya no es de suma necesidad proteger al Legislativo contra ataques de otros poderes del Estado como el Ejecutivo, debido a que ya no existen estos ataques y si aún surgiera alguno, existen otros mecanismos más adecuados para hacerles frente. En este sentido, Landa (2019) afirma que:
Dicha prerrogativa tenía fundamento en el contexto de gobiernos autoritarios de América Latina, en los cuales el Poder Ejecutivo buscaba concentrar el poder y excluir a sus opositores políticos –frecuentemente posicionados en los parlamentos- de la toma de decisiones públicas, por lo que constituía una imperiosa necesidad proteger a los congresistas de persecuciones políticas, disfrazadas de procesos judiciales. No obstante, en el actual contexto de democracias deliberativas de los países de la región, consensuada en la Carta Democrática de la OEA, en el cual las tensiones entre el gobierno y la oposición ya no se resuelven eliminándose entre sí, la utilización de esta prerrogativa ha devenido en innecesaria, tal y como lo demuestra el caso de su eliminación en Colombia[5].
Por esta razón es que Landa asegura que hoy en día no es necesario el uso de la inmunidad parlamentaria. Además, asegura que es mejor seguir la tendencia que existe actualmente en otros países latinoamericanos (como el caos de Chile y Colombia) de que el levantamiento de esta inmunidad no sea un tema tratado por el mismo Congreso, sino por la Corte Suprema.
Por último, vale la pena destacar que el pasado 2 de diciembre la Comisión de Constitución del Congreso aprobó la eliminación de la inmunidad parlamentaria. El dictamen aprobado por la Comisión fue el siguiente:
“El procesamiento por la comisión de delitos comunes imputados a congresistas de la República durante el ejercicio de su mandato es de competencia de la Corte Suprema de Justicia. En caso de comisión de delitos antes de asumir el mandato, es competente el juez penal ordinario”
De esta manera, el actual Congreso da un paso adelante hacia el camino de la eliminación de la inmunidad parlamentaria, siguiendo el modelo panameño y colombiano, los cuales no cuentan con una inmunidad parlamentaria. En este sentido, solo falta ver si en los siguientes días el Pleno del Congreso llega a aprobar dicha reforma.
Análisis personal
Sin duda alguna es difícil opinar sobre la inmunidad parlamentaria debido a la complejidad que de por si existe en este mecanismo. Por un lugar, es muy importante que en un sistema presidencialista como el nuestro existan mecanismos de control y protección para cada poder del Estado. Esto contribuye a que el poder no pueda ser atacado de manera directa y que esto contravenga en ataques contra la misma Democracia de nuestro país. Sin embargo, no estamos de acuerdo con la manera como se toma la inmunidad parlamentaria en nuestro sistema, principalmente por considerarla de cierta manera obsoleta y por la manera en que se ha venido utilizando.
En primer lugar, si bien hoy en día no se puede decir que exista una total armonía en cuanto a la relación de otras instituciones con el Congreso, tampoco estamos en un contexto similar al de Francia del siglo XVIII. Hoy en día el Ejecutivo, el Poder Judicial y otros poderes no buscan hacerse con el poder que posee el Legislativo, esto no se da en un contexto democrático. Es más, para regular la relación de estos poderes existen una serie de mecanismos más idóneos para lograr un correcto control entre los poderes y preservar la separación de poderes y la misma seguridad de cada poder. Por tal motivo, una protección cuya finalidad es evitar ataques de otros poderes como lo es la inmunidad parlamentaria ya no es necesaria debido a la existencia de otros mecanismos que han resultado más efectivos.
En segundo lugar, para poder analizar bien la necesidad de la existencia de la inmunidad parlamentaria debemos analizar también las consecuencias que ha ocasionado en nuestra realidad política. Como se especifica en el artículo 103° de la Constitución, nuestra Carta Magna no ampara el abuso del derecho. Sin embargo, parece que los políticos que son y han sido parte de nuestro Congreso no tenían conocimiento de este artículo cuando usaban de manera inadecuada la inmunidad parlamentaria. En este sentido, cuando la Corte Suprema ha solicitado el levantamiento de la inmunidad, el Congreso pocas veces permitió este levantamiento, a pesar de que el proceso sea de gravedad y cuente con pruebas necesarias para poder determinar que no hay fines políticos detrás de la demanda interpuesta contra el congresista.
Si analizamos los resultados de los pedidos de levantamiento de inmunidad parlamentaria realizados hasta el 2019, podemos apreciar que tal solo fue levantada la inmunidad de 10 personas de los 109 pedidos que se han presentado desde 1990[6]. Dichos números no hacen más que mostrar que lo que en realidad sucede es un abuso del derecho de la inmunidad por parte del Congreso en beneficio de sus miembros. Por ello, la segunda razón por lo que estamos en contra de la inmunidad parlamentaria es que el Congreso hace un uso abusivo de dicha protección.
No obstante, a pesar de que no estamos de acuerdo con la presencia de la inmunidad en nuestro sistema, si lo que se busca es mantener este privilegio mínimamente debería hacerse reformas a estas, tal y como aseguran los autores mencionados en el punto anterior. Considero que lo primero que debe hacerse es un cambio en cuanto a la entidad encargada de levantar la inmunidad. Si bien el Congreso está en la capacidad para poder determinar si la acusación penal tiene un trasfondo político, al analizar casos de sus propios miembros consideramos que no puede ser totalmente objetivos. Por ello, si se mantiene la figura de la inmunidad parlamentaria en nuestra realidad, es necesario que otra entidad ajena al Congreso de la República se encargue de determinar si procede o no el levantamiento de la inmunidad parlamentaria. Otras entidades como la Corte Suprema o el Tribunal Constitucional se encontrarían en mejor posición para poder determinar de manera objetiva el levantamiento de dicha inmunidad.
Fuente de imagen: Andina.
Bibliografía
Cerdán, J (2018) Consecuencias jurídicas derivadas de la inmunidad parlamentaria en el Perú. (Trabajo de investigación para optar el grado académico de doctor). Universidad Nacional de Cajamarca, Cajamarca. Recuperado de http://repositorio.unc.edu.pe/bitstream/handle/UNC/2492/CONSECUENCIAS%20JURIDICAS%20DERIVADAS%20DE%20LA%20INMUNIDAD%20PARLAMENTARIRA%20EN%20EL%20PERU.pdf?sequence=1&isAllowed=y
Gutiérrez, L. (2016) La inmunidad parlamentaria en el Estado democrático constitucional: un estudio a partir del caso peruano. (Trabajo de investigación para optar el grado académico de Magíster en Derecho Constitucional). Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima. Recuperado de http://tesis.pucp.edu.pe/repositorio/handle/20.500.12404/7352
Landa, C. (2019) La eliminación de la inmunidad parlamentaria. Recuperado de https://enfoquederecho.com/2019/05/17/la-eliminacion-de-la-inmunidad-parlamentaria/
Latorre, D. (2008). Inmunidad Parlamentaria. Revista Derecho y Sociedad, número 31, pp. 163-176. Recuperado de http://revistas.pucp.edu.pe/index.php/derechoysociedad/article/view/17402/17684
Pareja, C. (1980) Derecho Constitucional peruano y la Constitución de 1979. Lima: Studium.
Tribunal Constitucional. (1 de diciembre de 2003) Expediente N° 0006-2003-AI/TC. Recuperado de http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con4_uibd.nsf/93576D8901CD0A0305257FE80074F1C3/$FILE/sentencia_tc.pdf
[1] https://larepublica.pe/politica/2020/11/27/vizcarra-la-inmunidad-parlamentaria-no-puede-estar-en-manos-del-propio-congreso/
[2] https://gestion.pe/peru/politica/congreso-comision-de-constitucion-aprueba-eliminacion-de-inmunidad-parlamentaria-nndc-noticia/
[3] Resolución Administrativa de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia de la República N° 009-2004-SP-CS
[4]http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con4_uibd.nsf/93576D8901CD0A0305257FE80074F1C3/$FILE/sentencia_tc.pdf
[5] https://enfoquederecho.com/2019/05/17/la-eliminacion-de-la-inmunidad-parlamentaria/
[6] El Comercio, 2019.
