Por Bruno Ramos Huaytalla,
Abogado por la Universidad Científica del Sur y abogado del Programa de Gobernanza Marina de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental.
El 21 de diciembre de 2016, la Ley de Procedimiento Administrativo General (“LPAG”) fue modificada mediante el Decreto Legislativo N° 1272. A partir de esta modificación, se estableció en el numeral 2 del artículo II, título preliminar, que la LPAG contiene normas comunes aplicables a todos los procedimientos administrativos, incluyendo los especiales. Estos procedimientos especiales no pueden imponer condiciones menos favorables a los administrados que las establecidas en dicho texto normativo.
Actualmente, las normas comunes del procedimiento administrativo contenidas en la LPAG deben prevalecer necesariamente respecto de las normas de procedimientos especiales[1]. El hecho que la LPAG consagre normas comunes de obligatoria aplicación en todos los procedimientos administrativos, pero a su vez mantenga su carácter de ley general de los procedimientos administrativos en el Perú, exige que debamos identificar cuáles de sus preceptos tienen la calidad de constituir el mínimo común denominador de las garantías esenciales de los administrados en todos los procedimientos administrativos que tramiten las entidades públicas[2].
Por ejemplo, la Dirección General de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales consideró que la Ley 27806, al establecer un plazo de quince (15) días calendarios para presentar recurso de apelación, estaría imponiendo una condición menos favorable al solicitante que la prevista en la Ley 27444 (15 días hábiles)[3]. Otro ejemplo aplicable sería que una determinada entidad administrativa fije en su reglamento de procedimiento administrativo sancionador que el plazo de prescripción de infracciones es de cinco años, lo cual resulta menos favorable que la prevista en la LPAG (cuatro años). En ambos supuestos, se debería aplicar la condición más favorable prevista por la norma común.
En este contexto, las normas comunes de la LPAG son aplicables al procedimiento sancionador de la Dirección General de Capitanías y Guardacostas (Dicapi) de la Marina de Guerra del Perú. La Dicapi ejerce el control y vigilancia de las actividades en el medio acuático y sanciona la comisión de infracciones administrativas, como «ocupar el medio acuático o franja ribereña sin la respectiva autorización», tipificada en el artículo 689 del Decreto Supremo N° 015-2014-DE, reglamento del Decreto Legislativo N° 1147 (“reglamento”).
Sin embargo, en los hechos la LPAG no tiene aplicación preferente, porque algunas entidades de la administración pública hacen caso omiso a este carácter garantista, estableciendo condiciones menos favorables para los administrados en sus procedimientos administrativos de regulación especial[4]. Las condiciones menos favorables se verán cuando se vea vulnerado algunas de las garantías mínimas que contiene la norma común, toda vez que estas buscan proteger a los administrados respetando así sus derechos e intereses respecto a su actuación en un procedimiento administrativo[5]
El Capítulo III de la LPAG regula el procedimiento sancionador, específicamente el artículo 247.2 señala que las disposiciones contenidas en este capítulo se aplican con carácter supletorio a todos los procedimientos establecidos en leyes especiales. Una de estas disposiciones contenidas en el capítulo es el artículo 257 que prevé las eximentes y atenuantes de responsabilidad.
En el artículo 257 se señala que la subsanación voluntaria es una eximente de responsabilidad. Los requisitos para su configuración son: (i) se realice la subsanación voluntaria antes del inicio del procedimiento sancionador; (ii) sea efectuada de manera voluntaria, es decir, sin provenir de algún mandato u orden de la administración; (iii) se reviertan los efectos dañosos producto de la comisión de la infracción[6]. Este eximente se enfoca en la reparación de daños y la evitación de los costos que conlleva un procedimiento administrativo.
A pesar de que la LPAG establece que la subsanación voluntaria antes de la notificación de imputación de cargos es un eximente, lo cual resulta más favorable para el administrado al generar el archivo del procedimiento y eliminar la posibilidad de imponer una sanción, en numerosos casos, la Dicapi la ha aplicado como un atenuante, lo que significa solo la reducción de la sanción, en aplicación estricta del artículo 784 del reglamento. De esta manera, la entidad no considera que los efectos del eximente son más beneficiosos para el administrado que la atenuante.
La Dicapi debe optar por aplicar la subsanación voluntaria como eximente tal como está previsto en el artículo 257 de la LPAG, pues tanto el artículo 247.2 y el numeral 2 del artículo II, título preliminar, de la LPAG lo amparan al ser una condición más favorable que una atenuante regulada en su reglamento sectorial. El principio de legalidad, previsto en el numeral 1.1. del artículo IV de la norma común, exige a la Dicapi actuar con respeto a la ley (las disposiciones citadas de la LPAG), por lo que seguir aplicando dicha figura como atenuante en lugar de eximente solo contraviene dicho principio.
El eximente por subsanación voluntaria es una garantía mínima contenida en la norma común, la cual busca priorizar la reparación espontánea antes que iniciar un procedimiento sancionador en atención al enfoque de regulación responsiva. Diversas instituciones, como el Ministerio de la Producción, el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental y Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería aplican la subsanación voluntaria como eximente de responsabilidad en observancia a la LPAG.
De hecho, la Dicapi, al no haber modificado el artículo 784 del reglamento hasta la actualidad para incluir la subsanación voluntaria como eximente, ha incumplido la Segunda Disposición Complementaria Transitoria de la LPAG. Esta indica que reglamentariamente, en el plazo de seis meses a partir de la publicación de dicha ley, se llevará a efecto la adecuación de las normas de los entes reguladores de los distintos procedimientos administrativos, cualquiera que sea su rango, con el fin de lograr una integración de las normas generales supletoriamente aplicables.
Para evitar imponer condiciones menos favorables a los administrados en el procedimiento sancionador de la Dicapi, sería importante considerar en el reglamento que la subsanación voluntaria será una eximente cuando se realiza antes de la notificación de imputación de cargos y atenuante cuando se efectúa después del inicio del procedimiento sancionador. Este último criterio ya está contemplado en el Reglamento de Infracciones y Sanciones Sanitarias Pesqueras y Acuícolas del Organismo Nacional de Sanidad Pesquera.
Si esta propuesta se materializa, a modo de ejemplo, cuando un administrado obtenga la autorización para ocupar el medio acuático antes de la notificación de imputación de cargos por la presunta infracción recogida en el artículo 689 del reglamento, sería beneficiado con la eximente de responsabilidad, tal como corresponde según el artículo 257 de la LPAG. Esperamos que en algún momento todos los reglamentos de procedimiento administrativo sancionador de las entidades de la administración pública se adapten a las disposiciones comunes de la LPAG.
Bibliografía
[1] Danós, J. (2018). Las razones de la reforma de la Ley del Procedimiento Administrativo peruana: De la ley general a ley que contiene las normas comunes para todas las actuaciones administrativas. En: Estudios de Derecho Administrativo, el Derecho Administrativo Iberoamericano Innovación y Reforma. Lima: Gaceta jurídica, p. 230.
[2] Danós, J. (2018). Las razones de la reforma de la Ley del Procedimiento Administrativo peruana: De la ley general a ley que contiene las normas comunes para todas las actuaciones administrativas. En: Estudios de Derecho Administrativo, el Derecho Administrativo Iberoamericano Innovación y Reforma. Lima: Gaceta jurídica, p. 231.
[3] Dirección General de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales. (2020). Opinión Consultiva N° 03-2020-JUS/DGTAIPD. Disponible en: https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/1469226/Plazo%20para%20interponer%20recurso%20de%20apelaci%C3%B3n%20ante%20la%20denegatoria%20de%20acceso%20a%20la%20informaci%C3%B3n..pdf?v=1619819110
[4] Solorio, V. (2021). ¿Qué es la prohibición de imponer condiciones menos favorables a los administrados? Iuslatin. Disponible en https://iuslatin.pe/que-es-la-prohibicion-de-imponer-condiciones-menos-favorables-a-los-administrados/
[5] Paucar, F. (2020). Implicancias de la obligatoriedad de las normas comunes reguladas en la Ley de procedimiento administrativo general N° 27444, frente a los procedimientos especiales. Tesis para optar el título profesional de Abogado. Lima: USMP, p. 81. Disponible en https://repositorio.usmp.edu.pe/bitstream/handle/20.500.12727/6995/paucar_rfe.pdf?sequence=1&isAllowed=y
[6] Lino, A. (2019). La subsanación voluntaria como condición eximente de responsabilidad administrativa en la Ley del Procedimiento Administrativo General. Trabajo académico para optar el título de Segunda Especialidad en Derecho Público y Buen Gobierno, p. 22. Disponible en https://tesis.pucp.edu.pe/repositorio/bitstream/handle/20.500.12404/16284/Lino_Su%C3%A1rez_Subsanaci%C3%B3n_voluntaria_como%20condici%C3%B3n1.pdf?sequence=1&isAllowed=y#:~:text=Adem%C3%A1s%2C%20se%20identific%C3%B3%20que%2C%20para,comisi%C3%B3n%20de%20la%20infracci%C3%B3n%20administrativa.
