Juan Miguel De Los Santos Esteves
Abogado por la Pontifica Universidad Católica del Perú, investigador en Derecho del Trabajo, miembro de la Sección Peruana de Jóvenes Juristas y revisor en la revista “Saber Servir”. ORCID: https://orcid.org/0009-0006-1831-4202 . Correo: jmdelossantos@pucp.pe
SUMARIO: 1. Introducción. 2. La justicia transicional 3. Naturaleza jurídica del beneficio de reincorporación o reubicación laboral. 4. La problemática sobre la falta de marco legal habilitante del MEF para incorporar registros AIRHSP de los beneficiarios con reincorporación o reubicación laboral 4.1 Sobre el vencimiento del plazo de ejecución del beneficio de reincorporación o reubicación laboral 4.2 Identificando el marco legal habilitante del MEF para incorporar registros AIRHSP de los beneficiarios con reincorporación o reubicación laboral 5. Conclusiones
- Introducción.
Durante la dictadura de Alberto Fujimori, en el Perú se promulgaron una serie de dispositivos legales que originaron miles de despidos de empleados públicos, junto con la imposibilidad de impugnarlos judicialmente, generándose un contexto de vulneración masiva de derechos humanos de dichos empleados públicos quienes, como consecuencia, pasaron a ser víctimas del régimen anormal que se vivió durante la década de los 90´s.
Una vez reestablecida la democracia mediante el Gobierno de Transición encabezado por Valentín Paniagüa -y hasta la fecha- el Estado peruano continúa asumiendo el reto de reparar los derechos fundamentales de dichas víctimas a través del Programa Extraordinario de Acceso de Beneficios, como mecanismo creado en el marco de la justicia transicional. Dicho programa establece una lista de cuatro beneficios, entre los cuales la persona identificada como víctima podrá elegir uno a efectos que, mediante la ejecución de dicho beneficio, su situación actual pueda ser reparada. Uno de estos cuatro beneficios es el de reincorporación o reubicación laboral, que consiste en la provisión de un empleo a través de la celebración de una relación laboral entre el beneficiario y el Estado.
No obstante, a la fecha existen dificultades para ejecutar dicho beneficio ante la supuesta falta de habilitación legal por parte del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) para incorporar en el Aplicativo Informático para el Registro Centralizado de Planillas y de Datos de los Recursos Humanos del Sector Público (AIRHSP) los registros de las plazas vacantes a las que busca incorporase a dichos beneficiarios, esto ante el vencimiento del plazo establecido para ejecutar tal beneficio regulado inicialmente por el D.S. N° 011-2018-TR y luego por el D.U. 016-2020.
Por tanto, en el presente artículo analizaremos el vigente plan de reparación del proceso de despidos colectivos irregulares perpetrados durante la década de los 90’s bajo la perspectiva de la justicia transicional. Asimismo, explicaremos la naturaleza jurídica del beneficio de reincorporación o reubicación laboral, su diferencia con la figura jurídica de la reincorporación laboral y desarrollaremos la actual problemática sobre la ejecución del beneficio ante la supuesta falta de habilitación legal por parte del MEF para incorporar los registros de las plazas vacantes en el AIRHSP de las víctimas que se encuentran en proceso de incorporación en la Administración Pública.
- La justicia transicional
Conforme al artículo 44 de la Constitución Política del Perú de 1993, uno de los deberes primordiales del Estado peruano es garantizar la plena vigencia de los derechos humanos de las personas bajo su jurisdicción, lo que conlleva a que deba protegerlos, promoverlos y, de ser el caso, también repararlos, incluso si la vulneración a estos se produce en el marco de un conflicto de violencia masiva que produzca múltiples violaciones a los derechos humanos.
Ante dicho tipo de situaciones históricas, surge lo que se conoce como justicia transicional, entendida como una institución jurídica excepcional que tiene como piedra angular a la víctima de la violencia masiva en el que se prioriza su reparación.[1]
Así, la persona identificada como víctima adquiere el derecho a ser reparada y, en consecuencia, surge una obligación por parte del Estado en el que se haya producido tales violaciones de reparar la situación actual de la víctima y, con ello, restaurar su dignidad como persona. Dicha reparación, al constituir un deber primordial del Estado, debe realizarse de manera urgente y prioritaria.
Por tanto, y siendo que se encuentran involucradas una gran cantidad de víctimas, el proceso de reparación se caracteriza por ser complejo y de largo plazo, en el que los esfuerzos estatales por repararlas deben ser continuos, pues como bien señalan De Haan y Destrooper, la temporalidad de la justicia transicional debe ser de carácter temporal abierto, pues siendo la naturaleza de los procesos de violencia continua, también es que deben serlo los esfuerzos orientados a la búsqueda de la justicia[2]
De este modo, a partir de la implementación del Programa Extraordinario de Acceso de Beneficios (en adelante, “PEAB”), y el Registro Nacional de Trabajadores Cesados Irregularmente (en adelante, “RNTCI”), creados mediante la Ley N° 27803 (en adelante, la “Ley”), el Estado peruano reconoció su responsabilidad frente a las violaciones de derechos humanos cometidas y la obligación de reparar a la totalidad de las víctimas[3]. El RNTCI agrupa todos los listados aprobados progresivamente de ex empleados públicos cuyo despido fue reconocido como irregular y, por tanto, consideradas como víctimas con derecho a ser reparadas mediante la ejecución de alguno de los beneficios que elija, como el beneficio de reincorporación o reubicación laboral.
- Naturaleza jurídica del beneficio de reincorporación o reubicación laboral.
Por medio de la ejecución de este beneficio, el Gobierno peruano busca reparar a las víctimas por medio de la provisión de un trabajo en la Administración Pública, insertándolos en el sector laboral público. En principio, cabe resaltar que el beneficio de reincorporación o reubicación laboral constituye un único beneficio, en el que la Ley prioriza la ejecución de la reincorporación laboral de los beneficiarios, es decir, incorporarlos en su mismo puesto de trabajo de la entidad pública de la que hayan sido cesados irregularmente, siempre que – conforme al principio de provisión presupuestaria – en estas existan plazas vacantes presupuestadas permanentes; en su defecto, se ejecuta su reubicación laboral, esto es, su incorporación en una entidad pública diferente que sí cuente con plazas vacantes presupuestadas permanentes.
Asimismo, tanto el artículo 12 de la Ley, complementado por el artículo 23 de su reglamento aprobado mediante Decreto Supremo N° 014-2002-TR (en adelante, el “Reglamento”), precisan que tanto la reincorporación como la reubicación laboral constituyen un nuevo vínculo laboral que únicamente puede celebrarse mediante una contratación a plazo indeterminado bajo el Régimen Laboral de la Actividad Privada (D.L. N° 728) o nombramiento, dentro del Régimen Laboral del Servidor Público (D.L. N° 276).
Entonces, si bien la denominación del beneficio de reincorporación o reubicación laboral puede conllevar a confundirlo con la reincorporación laboral en sentido estricto, en este caso el beneficiario adquiere un nuevo derecho a ser reparado por medio de la provisión de un empleo a través del establecimiento de un nuevo vínculo laboral. Incluso en el que caso que el beneficiario se incorpore a su mismo puesto y entidad pública de la que cesó originalmente, lo que se generaría es en realidad lo que se conoce como una recontratación laboral. Como indica el maestro Plá Rodríguez, el concepto de reincorporación laboral difiere del de recontratación, pues este supone la celebración de un nuevo contrato en el que el trabajador es contratado nuevamente, quedando el lapso entre los dos contratos como un paréntesis definitivo durante el cual no existió un vínculo laboral.[4]
Así, la reincorporación laboral en sentido estricto no genera un nuevo derecho, sino solo el reconocimiento de la invalidez del acto primigenio que dispuso la extinción del vínculo laboral, es decir, el despido. En suma, mientras el beneficio de reincorporación o reubicación laboral es una medida de reparación del status del exempleado público despedido irregularmente– aunque con efectos que se dirigen a restituir la dignidad de su persona -, la reincorporación laboral es una medida restitutoria que reestablece su status a su estado anterior al despido.
De esta manera, una vez abordada la diferenciación entre la reincorporación laboral y el beneficio regulado por la Ley, pasaremos a resolver la actual problemática con respecto a los beneficiarios incorporados al RNTCI mediante la R.M. N° 142-2017-TR (quinto listado) y R.M. N° 093-2023-TR (sexto listado), ante la negativa del MEF de incorporar sus registros en el AIRHSP debido a la supuesta falta de marco legal habilitante para realizar dichas acciones.
- La problemática sobre la falta de marco legal habilitante del MEF para incorporar registros AIRHSP de los beneficiarios con reincorporación o reubicación laboral
Antes de adentrarnos en la referida problemática, es importante señalar que actualmente en el sector público laboral existe una única planilla de pagos. Conforme al artículo 4 del D.L. N° 1666, “Decreto Legislativo Marco de la Gestión Fiscal de los Recursos Humanos del Sector Público”, la Planilla Única del Sector Público (PUSP) es el instrumento que concentra toda la información sobre los ingresos de los recursos humanos del sector público, siendo la única fuente para autorizar el pago de dichos ingresos, la cual es gestionada por el AIRHSP.
Por tanto, siendo el AIRHSP la única vía mediante la cual se pueden registrar los datos de los recursos humanos del sector público para que puedan ser incorporados en la PUSP, la negativa del MEF de incorporar los registros de las plazas a las que se busca establecer a los beneficiarios con reincorporación o reubicación laboral en el AIRHSP, ha generado el truncamiento de la celebración de su nuevo vínculo laboral ante la falta de autorización del pago de su remuneración y, en algunos casos más graves, incluso el beneficiario sí ha podido celebrar un nuevo contrato laboral y prestar sus servicios, para luego comunicársele la mala noticia de que no podrá abonársele su remuneración y, con ello, la nulidad de oficio del acto administrativo mediante el cual se generó su nueva relación laboral consecuencia de la ejecución de su beneficio.
Así, la negativa del MEF se basa en el vencimiento del plazo del Decreto de Urgencia Nº 016-2020, mediante el cual se regulaba la habilitación legal del MEF para incorporar los registros en el AIRHSP ante el vencimiento del plazo de ejecución del beneficio de reincorporación o reubicación de laboral a favor de los beneficiarios del quinto y sexto listado regulado por el D.S. N.º 011-2018-TR.[5]
- Sobre el vencimiento del plazo de ejecución del beneficio de reincorporación o reubicación laboral
Como mencionamos anteriormente, el proceso de reparación en el marco de la justicia transicional es complejo, al involucrar una gran cantidad de víctimas consecuencia de una situación de violencia masiva contra sus derechos humanos. Asimismo, esto conlleva a que también sea un proceso prolongado y de largo plazo.
Así, la finalidad de los plazos de ejecución de los beneficios de las víctimas parte de los listados que se aprueban progresivamente y van formando parte del RNTCI es justamente viabilizar el proceso de reparación considerando dichas características, es decir, están orientados a ordenar su complejidad y a dar celeridad a su ejecución, evitando que su ejecución se dilate injustificadamente al ser proceso prolongado.
Asimismo, como precisamos líneas arriba, el proceso de reparación de la justicia transicional es de carácter temporal abierto, por lo que la obligación del Estado peruano por reparar a las víctimas del conflicto no puede limitarse a marcos temporales e interrumpirse injustificadamente una vez un determinado plazo caduque, sino que es una obligación continua:
“La incapacidad de considerar la violencia y la injusticia estructural no solo está relacionada con los mandatos temporales limitados, sino también con el punto final rígido de la mayoría de las intervenciones de justicia transicional. Cuando se enfrentan a una realidad compleja, los profesionales de la justicia transicional, los líderes políticos y los financiadores tienden a preferir un cierre institucionalizado, antes que procesos posiblemente prolongados o truncados. (…) los procesos de justicia transicional no pueden contenerse dentro de sus mandatos temporales, sino que tienen una importancia continua y ocurren “en oleadas y ráfagas”[6] [énfasis añadido].
De este modo, el vencimiento del plazo establecido en el D.S. N° 011-2018-TR no significó un límite extintivo que interrumpa el proceso de reparación de los beneficiarios del quinto y sexto listado a través de la ejecución del beneficio de reincorporación o reubicación laboral. En el marco de un proceso de carácter temporal abierto, con el establecimiento de plazos de ejecución no se genera un periodo de habilitación temporal para llevar a cabo un proceso de reparación que de por sí es continuo, sino marcos temporales que solo están destinados a ordenar y acelerar su ejecución.
Ante esto, considero que actualmente el MEF, y en general el Estado peruano, se encuentra habilitado para proseguir con el proceso de reparación a través del PEAB e incorporar los registros de las plazas vacantes a las que las víctimas se establezcan mediante la ejecución del beneficio de reincorporación o reubicación laboral, pues el vencimiento de los plazos establecidos por el D.S. N° 011-2018-TR o el D.U. Nº 016-2020 no generan la falta de habilitación legal del Estado peruano para reparar a los beneficiarios parte del quinto y sexto listado del RNTCI.
- Identificando el marco legal habilitante del MEF para incorporar registros AIRHSP de los beneficiarios con reincorporación o reubicación laboral
De este modo, siendo que los referidos plazos de ejecución no constituyen marcos de habilitación temporal para que el MEF incorpore los registros AIRHSP de los beneficiarios con reincorporación o reubicación laboral, cabría preguntarnos cuál es la norma legal que lo habilita a realizar estas acciones.
En la Directiva N° 0004-2025-EF/53.01 “Normas para el Registro de Información en el Aplicativo Informático para el Registro Centralizado de Planillas y de Datos de los Recursos Humanos del Sector Público” (en adelante, la “Directiva”) -la cual complementa lo regulado en el D.L. N° 1666- se regula del artículo 12 y 15, el procedimiento general para incorporar registros de plazas bajo el régimen del D.L. N° 276 o 728 en el AIRHSP, precisándose además los requisitos específicos en caso se trate de incorporaciones de registros consecuencia de una nueva contratación laboral o consecuencia de un mandato judicial que ordene dicha incorporación, como por ejemplo, en caso de reincorporaciones laborales.
Como precisamos anteriormente, la ejecución del beneficio de reincorporación laboral o reubicación laboral constituye una recontratación laboral o, en su defecto, una nueva contratación laboral, supuesto que como vemos ya se encuentra regulado mediante la Directiva, en el que la entidad pública solicitante del registro deberá solo satisfacer los requisitos a efectos de que el MEF proceda con el registro en el AIRHSP de la plaza en la que se busca incorporar al beneficiario. Entre dichos requisitos está el de sustentar la previsión en sus instrumentos de gestión de dicha plaza vacante, su previsión presupuestal, entre otros[7].
Ciertamente, de considerar al beneficio como una reincorporación laboral en sentido estricto, sí sería necesaria la existencia de un marco legal adicional que habilite al MEF para incorporar un registro consecuencia de una reincorporación laboral sin un mandato judicial que así lo ordene. No siendo así, considero que el marco legal que habilita al MEF para incorporar registros en el AIRHSP de los beneficiarios parte del quinto y sexto listado del RNTCI- y de todo listado aprobado hasta la fecha- es el D.L. N° 1666, el cual es complementado por la Directiva.
- Conclusiones
- El establecimiento del PEAB por parte del Estado peruano constituye un área de acción del campo de la justicia transicional que busca reparar la situación actual de la víctima de los procesos colectivos irregulares perpetrados durante la dictadura de Fujimori.
- El beneficio de reincorporación o reubicación laboral constituye una nueva contratación laboral, siendo una recontratación laboral si la incorporación del beneficiario se produce en su misma entidad y puesto del que cesó.
- El beneficio de reincorporación o reubicación laboral difiere de la figura jurídica de reincorporación laboral en sentido estricto, al constituir el primero una medida reparadora, mientras la segunda, una medida restitutoria, por lo que no cabe otorgar el mismo tratamiento jurídico a ambas figuras.
- Siendo el proceso de reparación en el marco de la justicia transicional uno continuo, el plazo de ejecución establecido en el D.S. N° 011-2018-TR o D.U. 016-2020 no significa un límite extintivo que interrumpa la ejecución del beneficio de reincorporación o reubicación laboral por parte del Estado, sino uno que busca dotar de celeridad y orden a la reparación de las víctimas.
- La habilitación o marco legal para que el MEF incorpore los registros AIRHSP de los beneficiarios parte del quinto y sexto listado, y que optaron por su reincorporación o reubicación laboral, se encuentra regulada por el D.L. N° 1666, el cual es complementado por la Directiva N° 0004-2025-EF/53.01, pues la ejecución del beneficio constituye una recontratación o, en su defecto, una nueva contratación laboral.
Referencias Bibliográficas:
[1] Sentencia C-052/12. Corte Constitucional de Colombia. Expediente D-8593. 8 de febrero de 2012. Recuperado de http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2012/C-052-12.html
[2] 3. De Haan, M., & Destrooper, T. (2021). Using restorative justice to rethink the temporality of transition in Chile. Recuperado de https://www.euforumrj.org/sites/default/files/2021-06/De%20Haan%20%26%20Destrooper%20%282021%29%20Rethink%20the%20temporality%20of%20transition.pdf
[3] Cabe enfatizar que, si bien en el artículo 1 de la Ley se precisa un ámbito de aplicación limitado, dada la naturaleza continua del proceso de reparación de justicia transicional, debe interpretarse que tanto el PEAB y el RNTCI son mecanismos aplicables a cada una de las personas que sean identificadas como víctimas por cuerpos normativos posteriores.
[4] Plá, A (1983). La terminación de la relación de trabajo por iniciativa del empresario y la seguridad de los ingresos de los trabajadores afectados. Madrid: ACARL.
[5] Al respecto, el MEF manifiesta la imposibilidad general de registrar dichas plazas remitiendo similar respuesta, como la contenida en el Oficio N° 2104-2024-EF/53.06 remitida al Ministerio de Transportes y Comunicaciones, el Informe N° 577-2024-EF/53.04, de fecha 28 de octubre de 2024, remitido al Ministerio Público o el Informe N° 0779-2024-EF/53.04 remitido al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, entre otros.
[6] De Haan, M., & Destrooper, T. (2021). Using restorative justice to rethink the temporality of transition in Chile. Recuperado de https://www.euforumrj.org/sites/default/files/2021-06/De%20Haan%20%26%20Destrooper%20%282021%29%20Rethink%20the%20temporality%20of%20transition.pdf
[7] Artículo 15.- Incorporación o modificación de registros de puestos correspondientes a los regímenes regulados por los Decretos Legislativos Nº 276, Nº 728, Ley Nº 30057 y Carreras Especiales.
15.1. Para la incorporación de registros de nuevos puestos en el marco de la normatividad vigente, se debe adjuntar los siguientes requisitos: a. Documento emitido y suscrito por el Jefe de la Oficina de Recursos Humanos o el que haga sus veces de la UE, sustentando el motivo de la solicitud de incorporación del registro y el marco normativo aplicable.
- CAP o CAP-P o CPE o Ley o norma del mismo rango del Gobierno Central y/o Decreto Supremo que sustente lo solicitado.
- Documento de la Oficina de Presupuesto o la que haga sus veces en el Pliego, que contenga lo siguiente: c.1 Costo de los registros AIRHSP. c.2 Costo de la actualización del AIRHSP materia de la solicitud. c.3 Análisis presupuestal que sustente los recursos con que cuenta la entidad respecto al costo de los puntos c.1 y c.2.
- Relación en Excel, en el formato «Reporte de Datos Laborales y Nómina» del AIRHSP, que detalle los registros a actualizar.
15.2 Para la incorporación o modificación de registros en el AIRHSP de puestos existentes en la entidad, se debe adjuntar los siguientes requisitos:
- Documento emitido y suscrito por el Jefe de la Oficina de Recursos Humanos o el que haga sus veces de la UE, sustentando el motivo de la solicitud de incorporación o modificación del registro y el marco normativo aplicable.
- Para la incorporación o modificación de registros: la resolución y/o contrato que sustente el vínculo laboral y/o los documentos que sustenten el nivel remunerativo de la persona, que cuente con marco normativo habilitante.
- Para la modificación de conceptos de ingreso: el documento que otorga el derecho, conforme a la normatividad vigente.
- Documento de la Oficina de Presupuesto o la que haga sus veces en el Pliego, que contenga lo siguiente: d.1 Costo de los registros AIRHSP. d.2 Costo de la actualización del AIRHSP materia de la solicitud. d.3 Análisis presupuestal que sustente los recursos con que cuenta la entidad respecto al costo de los puntos d.1 y d.2.
- Relación en Excel, en el formato «Reporte de Datos Laborales y Nómina» del AIRHSP, que detalle los registros a actualizar.
Pueden revisar la versión extendida del artículo en el siguiente link: https://revista.enap.edu.pe/
Pueden revisar el texto completo del artículo en el siguiente link: https://www.academia.edu/
