Eduardo Ormeño Espinoza,
egresado de Derecho por la Universidad Científica del Sur con especialización en Derecho Ambiental y gestión de recursos naturales en programas de la SPDA, Universidad de Chile, PUCP y la American Bar Association Rule of Law Initiative. Actualmente, se desempeña como practicante del área de Energía, Minería y Recursos Naturales Ambiente y Sostenibilidad en el Estudio Philippi Prietocarrizosa Ferrero DU & Uria.
I. Introducción:
En la arquitectura constitucional moderna, la tensión entre la salvaguarda de la soberanía nacional y la promoción de la libertad de empresa constituye uno de los desafíos más complejos para el Derecho y el fomento de las inversiones. En un mundo globalizado, donde la inversión extranjera directa actúa como motor indispensable para el desarrollo de industrias extractivas, las restricciones geográficas basadas en conceptos tradicionales de “seguridad nacional” requieren una revisión crítica. En ese contexto, el caso peruano presenta una singularidad normativa que merece un análisis exhaustivo, pues se caracteriza por la prohibición de propiedad y posesión para extranjeros dentro de los cincuenta kilómetros de frontera, establecida de manera taxativa en el artículo 71 de la Constitución Política del Perú de 1993.
Si bien la norma fundamental contempla una válvula de escape bajo la figura de la «necesidad pública», la evidencia empírica demuestra que esta excepción se ha convertido, en la práctica, en una barrera de entrada burocrática y altamente discrecional. De ahí que resulte necesario admitir que el diseño institucional actual no solo desincentiva la inversión legítima, sino que opera bajo una lógica de sospecha que parece ignorar la dinámica de los mercados contemporáneos. Lejos de ser un filtro técnico eficiente, el requisito del Decreto Supremo aprobado por el Consejo de Ministros ha devenido en un «tapón» político que ralentiza, y en muchos casos paraliza, el desarrollo formal de las fronteras.
El propósito del presente artículo es demostrar que la regulación vigente en el Perú es excesivamente restrictiva y se encuentra desfasada frente a las exigencias de competitividad global. Para ello, se examinará la naturaleza jurídica de la concesión minera como título habilitante y se contrastará, de manera escueta, la rigidez del modelo peruano frente a la experiencia de Chile. A diferencia de su par del sur, que —aun manteniendo resguardos de seguridad— ha logrado articular mecanismos más dinámicos para la inversión fronteriza, el Perú mantiene un esquema que, bajo el pretexto de la seguridad, sacrifica oportunidades de desarrollo económico en zonas que, paradójicamente, suelen ser las más deprimidas del territorio nacional.
II. La concesión minera y el inversionista
Para comprender la magnitud de la restricción que enfrentan los inversores extranjeros en zonas de frontera, resulta indispensable analizar primero la naturaleza jurídica del título que pretenden obtener y la relación que este guarda con sus derechos económicos fundamentales.
En el ordenamiento jurídico peruano, el régimen de los recursos naturales parte de una premisa constitucional ineludible establecida en el artículo 66 de la Constitución Política, que refiere que los recursos, renovables y no renovables, son patrimonio de la Nación y el Estado es soberano en su aprovechamiento. Sobre este punto, Ormeño (2025) explica con claridad la posición de dominio eminente del Estado:
[…] estos recursos son considerados bienes de dominio público, el Estado asume el rol de titular originario y administrador, ejerciendo su soberanía mediante la regulación de las actividades y los derechos otorgados a los particulares para su aprovechamiento. De ahí que se excluya a los privados de la libre apropiación, un aspecto esencial para evitar la explotación indiscriminada y garantizar que los beneficios derivados de estos recursos se orienten al interés nacional. (p. 2)
Bajo esa tesitura, dado que el particular no puede apropiarse del recurso in situ, el mecanismo idóneo para su explotación es la concesión. Al respecto, Ghazzaoui (2015) precisa que:
[…] la concesión de dominio público o concesión demanial es una aplicación o especie de la noción general de concesiones, donde se otorga de manera exclusiva y excluyente a un particular (el concesionario) un derecho a la ocupación, utilización y aprovechamiento de un determinado bien de dominio público. (p. 334)
En consecuencia, este título no es una mera autorización administrativa, sino que constituye un derecho real —conforme lo ratifican el artículo 66 de la Constitución y los artículos 9 y 10 del Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, aprobado por el Decreto Supremo No. 014-92-EM— que se integra al patrimonio del inversor. Desde esta perspectiva, Forno (2009) sostiene que:
La concesión minera es entendida como el título habilitante que permite a su titular desarrollar la actividad de exploración y explotación de los recursos minerales sobre el área concedida. Por tanto, dicho instrumento se convierte en la herramienta por la cual el inversionista ejercerá su derecho de libertad de empresa. (p. 61)
Por consiguiente, la obtención de este título debería regirse por criterios estrictamente técnicos y legales, ajenos, a la arbitrariedad política. En el régimen general, la autoridad no posee un margen de libre decisión para denegar el título si el solicitante cumple con lo estipulado en la ley. Ello se fundamenta en que “el acto administrativo que otorga la concesión minera no es discrecional, […] proviene de un mandato de la ley; es decir, una vez cumplido con los requisitos exigidos, no habrá forma de que la autoridad se niegue a otorgarla” (Forno & Soto, 2014, p. 14). Sin embargo, como veremos a continuación, esta seguridad jurídica se desvanece cuando el petitorio se ubica en la zona de frontera, donde la regla de la discrecionalidad técnica es reemplazada por una barrera política excepcional.
III. El «candado» normativo impuesto por el artículo 71 de la Constitución
La barrera de entrada para la inversión extranjera en zonas de frontera encuentra su fundamento en el artículo 71 de la Constitución Política del Perú de 1993. Esta norma establece una prohibición expresa que indica que, dentro de los cincuenta kilómetros de las fronteras, los extranjeros no pueden adquirir ni poseer por título alguno minas, tierras, bosques, aguas, combustibles ni fuentes de energía, directa ni indirectamente. La única vía para eludir esta restricción es la declaración de «necesidad pública» mediante decreto supremo aprobado por el Consejo de Ministros.
Sobre la naturaleza jurídica de esta excepción, Eguiguren (2015) sostiene que el otorgamiento de la autorización constituye una potestad discrecional del Poder Ejecutivo y no un mero trámite administrativo reglado. Para dicho autor, al estar la competencia radicada en el Consejo de Ministros como máxima instancia deliberativa, la decisión obedece a una evaluación de conveniencia y oportunidad política donde se pondera si la inversión responde efectivamente al desarrollo de la zona y a la seguridad nacional. Bajo esta óptica, la expedición del decreto supremo se asimila a un acto de gobierno que el Estado no se encuentra obligado a dictar, manteniendo la libertad de aprobarlo o denegarlo según la voluntad gubernamental del momento (pp. 10-11).
Resulta pertinente acotar que la rigidez de esta prohibición no es fortuita, sino que obedece a una lógica defensiva anclada en la memoria histórica del país. En el debate del Congreso Constituyente Democrático, se evidenció una tensión entre la doctrina de seguridad y la visión económica. Por un lado, la postura mayoritaria, reflejada por el constituyente Ferrero Costa, validó la restricción basándose en experiencias bélicas pasadas:
[…] lo que no se pudo decir todavía es que el origen de ese artículo es la historia peruana, y el más remoto, sin mencionar los otros, es la guerra con Chile. ¿Qué ocurrió entonces? Que los intereses chilenos sobre las salitreras en Bolivia fueron la causa más importante de la guerra con Chile. Desde ese momento, para todo lo que ha seguido en nuestra historia, el Perú tomó tal acontecimiento y experiencia para ser muy claro en que la propiedad de los extranjeros en la frontera debe merecer un tratamiento diferente a la propiedad de extranjeros en otros lugares del país. (Congreso Constituyente Democrático, 1993, p. 2271)
Por otro lado, existieron voces disidentes que advirtieron tempranamente sobre el impacto negativo de esta medida en la industria extractiva. Tal fue el caso del constituyente Sotomarino Chávez, quien calificó la restricción como un obstáculo para el desarrollo:
Lo que dice la segunda parte del artículo […] es un chauvinismo a todas luces inconveniente para el país. Este es un artículo desalentador para cualquier posibilidad de inversión extranjera y de inversión de cualquier índole dentro de cincuenta kilómetros de las fronteras, en especial habiendo riquezas petroleras y también, con toda probabilidad, auríferas. (Congreso Constituyente Democrático, 1993, p. 2269)
Pese a esta advertencia, prevaleció la restricción y el problema central actual radica en la naturaleza de su excepción. Bullard (2015) advierte que “la necesidad pública es un concepto jurídico indeterminado o cláusula normativa abierta, porque su contenido será delimitado y dependerá de cada caso concreto atendiendo a los criterios de interpretación. En términos generales, denota un altísimo interés de todo el Estado” (pp. 37-38). Esta falta de definición taxativa otorga al Poder Ejecutivo un margen de discrecionalidad excesivamente amplio, convirtiendo una decisión que debería ser técnica en una de carácter político.
Sobre este punto, resulta ilustrativo contrastar la redacción actual con su predecesora. Marchese (1999) realiza un análisis comparativo fundamental al señalar que la redacción del artículo 71 es muy similar a los párrafos segundo y tercero de la Constitución de 1979, con una diferencia sutil pero relevante, pues la norma derogada (Constitución de 1979) exigía “necesidad nacional”, mientras que la vigente (Constitución de 1993) requiere “necesidad pública”. Aunque esta distinción podría parecer inocua, la práctica ha evidenciado una incoherencia operativa, toda vez que el Estado declara de necesidad pública la “inversión privada” en minería para autorizar a extranjeros. Esta situación genera una contradicción conceptual al equiparar el interés particular del inversor con la necesidad pública del Estado, materializándose a través de una fórmula estandarizada pero de acceso restringido
Esta ambigüedad conlleva riesgos significativos para la seguridad jurídica. Si bien Avendaño (2005) explica que los extranjeros solo pueden acceder a derechos en esta zona cuando se trate de una necesidad pública —entendida como la función pública del Estado o la necesidad de todos—, también alerta sobre la amplitud del término en la carta actual. En palabras del propio autor:
Más amplio es el concepto incluido en la Constitución actual porque lo público comprende también lo nacional. Pero este mayor ámbito, sumado a que la declaración puede hacerse por el Poder Ejecutivo, presenta el riesgo de que el Gobierno abuse de la excepción y reconozca la propiedad o posesión de extranjeros en la zona de los cincuenta kilómetros sin la debida justificación. (Avendaño, 2005, p. 922)
De lo expuesto por la doctrina citada se desprende que el “candado” del artículo 71 funciona bajo una lógica defectuosa reconocida incluso desde una perspectiva conservadora, toda vez que impone una prohibición absoluta que solo puede levantarse mediante un concepto indeterminado como la “necesidad pública”. En consecuencia, su aplicación práctica ha devenido en una formalidad burocrática lenta y sujeta a la voluntad política del momento, generando un escenario de incertidumbre donde la falta de criterios técnicos claros perjudica tanto la seguridad nacional como la predictibilidad requerida por la inversión moderna.
IV. La realidad operativa, su burocracia y la falta de estabilidad
La crítica a la regulación del artículo 71 de la Constitución no se agota en su indeterminación conceptual, sino que se exacerba al examinar su despliegue administrativo. A fin de comprender la magnitud del obstáculo administrativo, resulta indispensable examinar su base legal operativa constituida por el Decreto Legislativo No. 757, Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada, y el Decreto Supremo No. 162-92-EF. Estas normas delinean el cauce formal para materializar la excepción constitucional al disponer que la autorización se otorgue mediante Decreto Supremo con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros. El procedimiento exige la intervención concurrente de múltiples actores donde la solicitud se tramita ante el Ministerio de Energía y Minas (en adelante, “MINEM”) pero requiere obligatoriamente la opinión favorable del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas (en adelante, “CCFFAA”) antes de elevarse a la Presidencia del Consejo de Ministros para su refrendo final.
Sin embargo, este diseño normativo presenta serias fricciones en la práctica. En primer lugar, el marco reglamentario establece barreras de entrada desde la etapa inicial del petitorio. El artículo 30 del Reglamento de Procedimientos Mineros, aprobado por el Decreto Supremo No. 020-2020-EM, exige que la persona jurídica solicitante presente una declaración jurada indicando que está compuesta únicamente por peruanos si el petitorio se encuentra en zona de frontera. Esta disposición obliga al capital extranjero a diseñar estructuras corporativas complejas o a depender de vehículos locales para iniciar el trámite, elevando los costos de transacción y generando una fricción innecesaria en el mercado.
En segundo lugar, la intervención de los actores mencionados, especialmente del estamento militar, convierte el trámite en un verdadero «cuello de botella». Si bien la normativa podría sugerir plazos administrativos razonables (30 días hábiles), la evidencia administrativa revela una realidad distinta. La opinión preceptiva del CCFFAA y la evaluación del MINEM dilatan la emisión de la autorización por periodos que pueden extenderse en la práctica hasta más de un año. Casos recientes como el del Decreto Supremo No. 009-2024-EM, con una demora de aproximadamente 10 meses entre la opinión del CCFFAA y la emisión de la norma, o el Decreto Supremo No. 020-2024-EM con más de 18 meses de espera, ilustran la imprevisibilidad del sistema.
Esta lentitud burocrática se traduce en una escasa emisión de autorizaciones, lo que confirma el carácter excesivamente restrictivo del régimen. Desde la entrada en vigencia de la Constitución de 1993 hasta el año 2025, el Estado peruano ha aprobado un número ínfimo de solicitudes que ronda las 38 autorizaciones, iniciándose este registro con la Compañía Minera Bencasi S.A. mediante el Decreto Supremo No. 41-95-EM del 2 de mayo de 1995 y teniendo como uno de sus últimos hitos a la empresa Globetrotters Resources Peru S.A.C. en 2024, a través del Decreto Supremo No. 020-2024-EM del 29 de octubre de 2024.
Por consiguiente, resulta evidente que la excepción se administra a cuentagotas, sin ofrecer la seguridad jurídica indispensable para proyectos de gran envergadura. Al respecto, Lastres (2000) cuestiona la lógica misma de este tratamiento diferenciado al señalar que:
[…] resulta artificioso calificar como de necesidad pública la inversión extranjera en recursos naturales ubicados en zona de frontera, cuando la legislación debiese dar un tratamiento prioritario a toda inversión en recursos naturales, sin distinción del lugar donde ubique su aprovechamiento. (p. 36)
De ello resulta necesario admitir que la norma ha funcionado como un mecanismo de bloqueo que, bajo la discrecionalidad política y militar, ha frenado el desarrollo formal de las fronteras lejos de garantizar la seguridad nacional en un sentido moderno. Se ha reservado el acceso legal a unos pocos casos excepcionales mientras la realidad económica globalizada avanza a otro ritmo.
Aunado a la dificultad de acceso, existe un riesgo latente de reversibilidad política que agrava la inseguridad jurídica del sistema, tal como lo ilustra el caso emblemático de Bear Creek Mining vs. Perú (CIADI ARB/14/21). El eje central de dicha controversia fue el proyecto de plata Santa Ana, ubicado dentro de los cincuenta kilómetros de la frontera con Bolivia, donde el Estado peruano había autorizado la adquisición de siete concesiones mineras mediante el Decreto Supremo No. 083-2007-EM tras reconocer la necesidad pública de la inversión. No obstante, en junio de 2011 y en un contexto de conflictividad social, el Estado revocó dicha autorización a través del Decreto Supremo No. 032-2011-EM, haciendo inviable el proyecto.
El Tribunal Arbitral del Centro Internacional de Arreglo de Diferencias relativas a Inversiones (en adelante, “CIADI”) analizó estos hechos y concluyó que la revocación constituyó una expropiación indirecta ilícita al privar a la inversión de su sustancia económica, volviéndola intransferible y sin valor de mercado, además de haberse emitido sin el debido proceso y sin diálogo previo con el inversionista. Lo trascendental del laudo radica en que validó la estructura jurídica utilizada por la empresa para asegurar las concesiones mediante una titular peruana y contratos de opción, dado que esta relación fue revelada transparentemente en la solicitud presentada bajo el artículo 71 de la Constitución. El fallo subrayó que la supuesta «ilegalidad» originaria alegada posteriormente por el Estado no podía volverse en contra del inversionista, postura que fue respaldada citando favorablemente la sentencia del Primer Juzgado Constitucional de Lima del 12 de mayo de 2014, la cual ratificó la vigencia del decreto original y calificó su derogación como carente de motivación y razonabilidad.
Asimismo, el caso estableció un estándar jurídico fundamental respecto a la dimensión social pues el tribunal determinó que la ausencia de una «licencia social» no vicia per se una declaración de necesidad pública ni habilita una revocación selectiva sin procedimiento. Si bien se reconoció que el Estado conserva herramientas para requerir medidas adicionales o reforzar el diálogo, tales ajustes deben observar la legalidad y la proporcionalidad. No obstante, es importante notar que el desempeño del inversionista en materia de relacionamiento comunitario sí fue valorado, al punto que una opinión parcialmente disidente atribuyó responsabilidad concurrente a la empresa por no haber calibrado sus esfuerzos frente a la trama sociocultural aymara, lo cual impactó en la evaluación de la indemnización.
El caso Bear Creek confirma que la autorización de necesidad pública genera expectativas legítimas protegidas por el derecho internacional y que la discrecionalidad estatal en zonas de frontera no es absoluta ni ampara decisiones arbitrarias. Este precedente revela dos líneas de acción críticas para la gestión de proyectos futuros donde se requiere tanto un blindaje jurídico administrativo previo que garantice la solidez de la autorización de necesidad pública, como la implementación de estrategias de participación ciudadana verificables desde las etapas iniciales, dado que el déficit en la gestión social, aunque no justifica la expropiación, puede comprometer la viabilidad práctica y económica de la inversión.
V. La interesante experiencia chilena
La naturaleza anacrónica del modelo peruano se hace patente al contrastarlo con la experiencia de sus pares regionales. Mientras el Perú mantiene una restricción uniforme y ciega al origen del capital, la legislación chilena ha evolucionado hacia un sistema más pragmático que, sin renunciar a la seguridad nacional, no obstaculiza la inversión global.
En efecto, el marco normativo chileno —cuyo eje central en materia de fronteras se encuentra en el Decreto Ley No. 1.939 de 1977— opera bajo una lógica de «seguridad geopolítica selectiva». A diferencia del artículo 71 de la Constitución peruana, que somete a todo extranjero (sea una corporación canadiense, australiana o de un país limítrofe) al mismo calvario burocrático del Decreto Supremo, Chile distingue funcionalmente entre el «inversionista global» (proveniente de terceros países no limítrofes) y el «inversionista vecinal».
De ahí que, para la legislación del país sureño, la inversión proveniente de potencias mineras globales sea tratada mayoritariamente como una variable administrativa y económica, sujeta a controles técnicos estándar; reservando las restricciones severas de seguridad nacional principalmente para los capitales provenientes de países fronterizos. En contraste, el sistema peruano captura a todos los actores bajo una misma red de sospecha decimonónica.
En ese sentido, la comparación evidencia que la regulación peruana impone costos de transacción innecesarios a capitales que no representan amenaza alguna para la soberanía, colocándonos en una posición de desventaja competitiva frente a jurisdicciones que han sabido modernizar su concepto de frontera económica.
VI. Conclusiones
Del análisis integral realizado se desprende que el artículo 71 de la Constitución Política del Perú, si bien responde a una ratio legis histórica de resguardo territorial, ha devenido en un mecanismo anacrónico que colisiona frontalmente con la dinámica de la inversión minera global. La cláusula de «necesidad pública», lejos de operar como un filtro técnico de seguridad nacional, ha mutado en la práctica hacia una barrera burocrática sujeta a una discrecionalidad política impredecible, generando un escenario de incertidumbre incompatible con los plazos de maduración y los montos de capital que requieren los proyectos de gran envergadura.
En ese contexto, la evidencia administrativa y jurisprudencial confirma la existencia de una falla sistémica. Por un lado, la emisión de un promedio de apenas una autorización anual durante las últimas tres décadas demuestra que el procedimiento funciona como un «cuello de botella» estructural que desincentiva la asignación eficiente de recursos. Por otro lado, precedentes como el laudo Bear Creek evidencian que, incluso superada la valla de acceso, el inversionista extranjero queda expuesto a una fragilidad institucional donde derechos adquiridos pueden ser revertidos por motivaciones exógenas a la legalidad técnica, configurando riesgos de expropiación indirecta que elevan el riesgo país.
Resulta imperativo precisar que la pretensión de dotar al inversor extranjero no limítrofe de las mismas facilidades de acceso a la titularidad que operan en el resto del territorio no implica bajo ningún concepto la exoneración de los estándares de protección ambiental. El objetivo consiste en nivelar las reglas de juego competitivas, con la lógica salvedad de los países contiguos, sin que ello suponga una dispensa de las rigurosas obligaciones sectoriales concernientes a la actividad extractiva. Por tanto, la propuesta mantiene incólume e innegociable el deber de cumplir con la tramitología ambiental que garantiza la sostenibilidad del proyecto, lo cual abarca desde la obtención de la certificación ambiental hasta la ejecución de planes de participación ciudadana y la promoción del diálogo intercultural a través de la consulta previa cuando corresponda.
Por último, el contraste con la experiencia chilena revela que es posible armonizar la soberanía fronteriza con la atracción de inversiones mediante criterios de “seguridad geopolítica selectiva”. En esa línea, y sin desatender las preocupaciones de defensa nacional, resulta necesario transitar hacia un escenario que faculte al inversor extranjero no limítrofe a obtener concesiones mineras dentro de los cincuenta kilómetros bajo el mismo régimen general que aplica en el resto del territorio, conservando la restricción únicamente (de ser necesario) para los nacionales de países colindantes. Esta apertura debe alcanzar tanto a las empresas junior, esenciales para la exploración, como a las senior enfocadas en la explotación, superando así prohibiciones ciegas al origen del capital. Mantener una distinción artificiosa basada únicamente en la ubicación geográfica, sin ponderar la naturaleza estratégica de la inversión en recursos naturales, constituye un lastre para la competitividad nacional. Solo superando esta visión decimonónica se podrá transformar la frontera de una línea de restricción y pobreza a un espacio de integración y desarrollo sostenible.
Referencias Bibliográficas
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[1] Egresado de Derecho de la Universidad Científica del Sur y miembro de la Clínica de Litigación Ambiental de dicha casa de estudios. Cuenta con especialización en derecho ambiental en programas de la SPDA, Universidad de Chile, PUCP y la American Bar Association. Actualmente, se desempeña como practicante profesional del área de Energía, Minería y Recursos Naturales en Philippi, Prietocarrizosa, Ferrero DU & Uría.
