Por Cesar Durand Espejo.
Asociado Senior del Estudio Echecopar Asociado a Baker & McKenzie International.
Cada vez se resalta más la importancia de las buenas prácticas de calidad regulatoria que deberían ser aplicadas en los procesos de formulación y diseño de las normas emitidas desde los distintos niveles y sectores del Estado. De forma general, el propósito de estas prácticas es que los responsables de elaborar las normas puedan aplicar los enfoques más eficientes y eficaces para atender adecuadamente los fines específicos que se buscan conseguir o proteger con ellas, al menor costo posible, de modo que redunden en un verdadero bienestar para la ciudadanía.
Sin embargo, muchas de las normas vigentes no suelen seguir dichos estándares, estableciendo medidas, obligaciones o restricciones que, en ocasiones, podrían no estar adecuadamente orientadas a atender la distintas finalidades que prevén o que, estándolo, son desproporcionadas o excesivas para cautelar dichos fines, deviniendo en ineficientes o conllevando efectos perjudiciales.
Esta situación, en mi opinión, se presenta en las normas de desarrollo de la Ley N° 27345, Ley de Promoción del uso Eficiente de la Energía, publicada en el año 2000. Pese a encontrarse vigente desde hace más de 20 años, la regulación en materia de etiquetado de eficiencia energética no ha sido aplicada hasta hace pocos años debido a la falta de disposiciones complementarias que la hagan efectiva y, no obstante, una vez que fueron aprobadas, contemplaron exigencias poco predecibles y confusas. En este artículo describiré algunas de las inconsistencias más notorias de dicho marco normativo y cómo estas han venido siendo abordadas por el Indecopi en el ámbito de la represión de la competencia desleal.
La Ley N° 27345 persigue varios objetivos, entre ellos, el aseguramiento del suministro de energía eléctrica, la reducción del impacto ambiental negativo derivado del uso y consumo de equipos que requieren suministro energético (refrigeradoras, lavadoras, equipos de aire acondicionado, calentadores, entre otros) y, principalmente, la protección de los consumidores y usuarios de dichos artefactos.
En cuanto a este último objetivo, el artículo 3 de la referida ley reconoce que los consumidores de equipos y artefactos electrónicos tienen derecho a ser informados sobre el consumo energético de dichos productos bajo estándares de eficiencia energética, estando sus fabricantes y/o importadores obligados a incluir dicha información en las etiquetas, envases, empaques y en la publicidad de estos.
No obstante, como adelantamos, para aplicar esta exigencia, era necesaria la emisión de normas que desarrollen, con precisión, sus alcances. Así, la referida ley encargó, por un lado, a la oficina correspondiente del Ministerio de Energía y Minas la determinación de los estándares de consumo energético que deberán ser utilizados para expresar la referida información, y, por otro, encargó a la Comisión de Fiscalización de la Competencia Desleal (en adelante, «la Comisión») del Indecopi la aprobación de los lineamientos en materia de etiquetado de equipos energéticos, asignándole, además, la competencia para velar por el cumplimiento de esta legislación.
La aplicación de esta exigencia no fue posible por varios años, pues no se lograron emitir oportunamente las disposiciones que desarrollarían los alcances de este deber de informar sobre el nivel de consumo energéticos de los equipos electrónicos, ni tampoco se estableció cuál sería el régimen de infracciones y sanciones aplicable en caso de incumplimiento[1].
No fue hasta el mes de abril del año 2017 que recién se dieron las disposiciones para la aplicación de dicho marco legal, aunque de forma incompleta. En efecto, mediante Decreto Supremo N° 009-2017-EM, se aprobó el Reglamento Técnico sobre Etiquetado de Eficiencia Energética para Equipos Energéticos (en adelante, «Reglamento Técnico»), el cual tiene como objetivo establecer los requisitos técnicos y rangos de eficiencia energética para dar cumplimiento a la obligación de etiquetado de eficiencia energética de equipos electrónicos.
El Reglamento Técnico viene acompañado de 9 Anexos, los cuales contienen las especificaciones con relación al contenido y a la forma en que debe expresarse la información sobre el nivel de consumo energético que deberá colocarse en el cuerpo, el envase o embalaje de cada categoría de equipo electrónico bajo el ámbito de la Ley N° 27345. Es decir, estableció las características de la Etiqueta o Tabla de Eficiencia Energética de dichos productos.
Cabe resaltar que el Reglamento Técnico estableció un plazo de adecuación de 12 meses para que los proveedores de equipos energéticos cumplan con implementar el etiquetado de eficiencia energética, siendo esta obligación exigible recién a partir del 7 de abril de 2018.
Ahora bien, con la entrada en vigor de dicha exigencia, surgieron varios problemas o inconsistencias que, como indiqué, hacen poco predecible la aplicación de este marco normativo. Así, uno de los aspectos más confusos previstos en el Reglamento Técnico y que limitan considerablemente el enforcement de la legislación sobre etiquetado de eficiencia energética es aquel relacionado al régimen de infracciones y sanciones aplicable en casos de incumplimiento a las exigencias de dicho marco normativo.
En efecto, el artículo 12 del Reglamento Técnico establece, por un lado, que las normas que regirán el procedimiento administrativo sancionador por incumplimiento de dicho marco normativo serán aquellas aplicadas por la Comisión del Indecopi (contenidas en el Decreto Legislativo N° 1044, Ley de Represión de la Competencia Desleal o LRCD) y, por otro, establece el catálogo de infracciones sancionables que serán aplicadas en caso de incumplimientos a dicha normativa, siendo estas las siguientes:
- La ausencia de la Etiqueta de Eficiencia Energética o Tabla de Eficiencia Energética en los equipos energéticos.
- La consignación de una Etiqueta de Eficiencia Energética o Tabla de Eficiencia Energética que no cuente con las características establecidas en el Reglamento Técnico y sus Anexos.
- La existencia de información en la Etiqueta de Eficiencia Energética o Tabla de Eficiencia Energética en los equipos energéticos en la publicidad, que no corresponda a la realidad del producto al que se encuentra referida.
- La ausencia del certificado de conformidad o que éste se encuentre fuera de vigencia.
Dicho artículo supone varios problemas. El primero de ellos supone que se están tipificando infracciones administrativas a través de una norma con rango inferior a la ley (como es el caso del Reglamento Técnico), lo que constituye una vulneración del principio de tipicidad que rige la potestad sancionadora de la Administración Pública[2].
En particular, se estaría incumpliendo la exigencia de reserva de ley según la cual, solo se pueden establecer conductas sancionables mediante su tipificación en una norma con rango de ley, salvo que la ley o decreto legislativo respectivo haya autorizado que se tipifiquen infracciones mediante una norma de rango inferior, habilitación que no se advierte en ninguno de los artículos de la Ley N° 27345. La consecuencia lógica de no cumplir con este principio es que el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración Pública devendría en ilegal y arbitrario, produciendo así que los actos que haya emitido (por ejemplo, resoluciones de sanción) carezcan de validez.
El segundo problema que dicho artículo plantea es que dicho régimen de infracciones no sería compatible con las competencias atribuidas a la Comisión. Como es sabido, el referido órgano resolutivo, conforme a la Ley de Organización y Funciones del Indecopi[3] (en adelante, «LOF») tiene competencia exclusiva a nivel nacional para velar con el cumplimiento de la LRCD, sancionando aquellas prácticas contrarias a las exigencias de la buena fe empresarial, incluyendo las contenidas en las normas que regulan la publicidad comercial.
No obstante, la Comisión del Indecopi, en principio, no podría imputar directamente las infracciones previstas en el artículo 12° del Reglamento Técnico por ser dicho régimen uno ajeno a su ámbito de competencia conforme a lo establecido en la LOF. En todo caso, sólo podría imputar dichas conductas en la medida que estas puedan configurar un acto de competencia desleal sancionable bajo la LRCD.
En la práctica, esta inconsistencia normativa ha llevado a que la Secretaría Técnica de la Comisión haya iniciado procedimientos sancionadores y formulado imputaciones de cargos contra proveedores de equipos energéticos por presuntos incumplimientos a la Ley N° 27345 y el Reglamento Técnico, incurriendo en diversos vicios de nulidad.
Por ejemplo, en un caso,[4] la Secretaría Técnica de la Comisión, a raíz de una visita de inspección realizada en el establecimiento comercial de una tienda por departamento, detectó que determinados equipos energéticos colocados en venta por un reconocido proveedor no contarían con la etiqueta de eficiencia energética en el cuerpo de los mismos. Ante este hecho, la referida entidad inició un procedimiento sancionador e imputó a dicho proveedor la presunta comisión de un de competencia consistente en la vulneración del principio de legalidad publicitario, establecido en el artículo 17° de la LRCD, en tanto se habría inobservado el artículo 3° de la Ley N° 27345 y el literal i) del artículo 12.2 del Reglamento Técnico.
En respuesta, el proveedor cuestionó la imputación de cargos por considerar que, en este caso, es incorrecto imputar una infracción al principio de legalidad por dos motivos. El primero es que este tipo infractor supone la verificación de un incumplimiento de una norma imperativa aplicable a la actividad publicitaria, siendo que el artículo 12 del Reglamento Técnico se trata de una norma que tipificaría una infracción administrativa, pero no establece una exigencia en materia publicitaria. El segundo cuestionamiento refiere que la imputación de una infracción al artículo 17° de la LRCD supone que el proveedor anunciante haya difundido publicidad comercial y este no haya observado las exigencias aplicables a dicha actividad, sin embargo, en este caso, no se habría detectado ninguna publicidad al respecto, sino que se estaría cuestionando la sola comercialización de equipos energéticos sin consignar la etiqueta de eficiencia energética.
Si bien la Comisión declaró fundada la imputación formulada, el Tribunal del Indecopi, en segunda instancia, acogió los argumentos presentados por el proveedor en cuestión y resolvió declarar la nulidad de la resolución de imputación de cargos, así como de los actos administrativos posteriores a este (incluyendo la resolución de sanción de primera instancia), en tanto se habría vulnerado, precisamente, el principio de tipicidad.
Posteriormente, en el marco de otro caso,[5] la referida entidad dispuso el inicio de un procedimiento sancionador contra una tienda comercializadora de equipos energéticos y a varios proveedores de dichos productos por cuanto habría detectado la difusión de una guía de compras donde se promocionaba la venta de múltiples equipos pero sin que se haya consignado la etiqueta de eficiencia energética en dicha publicidad.
Si bien en tal caso sí fue posible identificar una pieza publicitaria, la resolución de imputación de cargos no estuvo exenta de cuestionamientos, pues otra vez se imputó la presunta infracción al principio de legalidad establecido en el artículo 17° de la LRCD en atención a que supuestamente se habría inobservado, entre otros, el literal i) del numeral 12.2 del Reglamento Técnico. En este caso, el Tribunal del Indecopi decidió nuevamente declarar la nulidad de la imputación de cargos en dicho extremo por los mismos motivos que el caso señalado antes.[6]
Debido a las limitaciones que presenta la Comisión para aplicar el régimen de infracciones y sanciones previstas en el Reglamento Técnico, lo que ha terminado ocurriendo en la práctica es que dichas disposiciones no se puedan aplicar, deviniendo en ineficientes, lo que es resultado de una mala técnica normativa. De haber aplicado estrategias y técnicas de calidad regulatoria, el Reglamento Técnico pudo establecer disposiciones que sean consistentes con la Ley N° 27345 y la LRCD, de manera que los proveedores de equipos energéticos e, inclusive, la propia Comisión de Indecopi puedan tener mayor claridad y predictibilidad con relación a la aplicación de sus exigencias. De hecho, la entidad pudo haberse ahorrado los costos de iniciar procedimiento sancionadores cuyas actuaciones fueron declaradas nulas a raíz de una normativa inconsistente,
Así como este caso, pueden existir varios otros donde la falta de un enfoque de calidad regulatoria puede generar ineficiencias y hasta perjuicios reales en los administrados, siendo indispensables reforzar la difusión y aplicación de estas prácticas de manera consciente y decidida.
[1] Cabe resaltar que, en junio de 2014, mediante Resolución N° 001-2014-LIN-CCD/INDECOPI, la Comisión de Fiscalización de la Competencia Desleal del INDECOPI aprobó el documento denominado «Lineamientos generales para el etiquetado, envasado, empaque y publicidad en cumplimiento de la Ley de Promoción de Uso Eficiente de Energía». Sin embargo, esta norma no desarrolló todos los alcances de la exigencia de etiquetado de eficiencia energética. De hecho, según señala el artículo 2 de los propios lineamientos, estos se complementarán con lo establecido en los distintos «Reglamentos Técnicos» correspondientes a cada uno de los equipos y artefactos que deberá aprobar el Ministerio de Energía y Minas.
[2] Este principio se encuentra previsto en el numeral 4 del artículo 246 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General, y establece lo siguiente: «Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria».
[3] Decreto Legislativo N° 1033.
[4] Expediente N° 0221-2018/CCD.
[5] Expediente N° 007-2020/CCD.
[6] Sin embargo, a diferencia del caso anterior, sí se sancionó a los anunciantes infractores con una amonestación, contemplando como único sustento la inobservancia del artículo 3° de la Ley N° 27345, la cual sí establecía una exigencia expresa aplicable a la actividad publicitaria de equipos energéticos.
