Editorial escrito por Enfoque Derecho
I. Introducción:
En el área de Lima Metropolitana, la movilidad urbana es un factor relevante para el desarrollo regular de las actividades económicas y sociales de la población, y por ende, debe ser eficiente. En efecto, debido a la gran concentración demográfica de la capital, el transporte público cumple un rol fundamental para la vida cotidiana de millones de ciudadanos. Es por ello que, corresponde a los entes estatales la responsabilidad de garantizar la prestación de este y de los demás servicios públicos. Para cumplir dicha función, el Estado debe realizar la planificación y ejecución de obras que concreten estos objetivos.
Un ejemplo de ello es uno de los proyectos de infraestructura más importantes desarrollados en el último tiempo: el megaproyecto de la Línea 2 del Metro de Lima. Con este se busca conectar de este a oeste a cerca de 10 distritos entre Ate y Callao, por medio de una red ferroviaria subterránea de una longitud de 27 kilómetros. De esta manera se reduciría el tiempo de viaje de 2 horas a aproximadamente 45 minutos. Asimismo, se lograría beneficiar a más de un millón de pasajeros por día (Línea 2 del Metro de Lima, s.f.)[1].
Sin embargo, a la fecha, el proyecto de la Línea 2, pese a su relevancia social y económica, ha sufrido diferentes percances que han ralentizado su construcción, tales como retrasos prolongados y paralizaciones parciales, problemas con la liberación de predios, controversias contractuales, como también la falta de una conexión con la Línea 1. Todo ello, ha dificultado la puesta en funcionamiento de toda la red ferroviaria dentro de los plazos establecidos, incrementando los costos y extendiendo la conclusión de la obra hasta mediados del 2031 (La República, 2026)[2].
Casos de esta naturaleza son abundantes en nuestro país, donde diferentes obras de infraestructura inician como una promesa hacia el progreso; sin embargo, estas nunca llegan a concretarse. Según el Informe de Obras Paralizadas en el Territorio Nacional (2026):
Se cuenta con un total de 2 241 obras públicas paralizadas, en los tres niveles de gobierno, por un monto de inversión superior a los S/ 73 mil 166 millones; de los cuales falta ejecutar un saldo de más de S/ 32 mil 196 millones, al 31 de marzo del 2026. […]. Cabe señalar que, los departamentos que concentran el mayor número de obras públicas paralizadas son Cusco (338), Puno (221), Áncash (188), Lima (164), Cajamarca (140) y Ayacucho (140).[3]
La elevada cantidad de obras paralizadas evidencia que no se trata de casos excepcionales o aislados, sino manifestaciones de los problemas y deficiencias estructurales presentes en la gestión administrativa estatal. Así como existe una afectación presupuestaria y un impacto económico, la paralización de las obras también implica la postergación de servicios públicos esenciales, dificultando el desarrollo de las diferentes actividades cotidianas y el bienestar de la población. En consecuencia, se demuestra que la administración pública carece de la capacidad necesaria para ejercer de manera eficiente sus funciones de planificación, dirección, supervisión y control durante la ejecución de los proyectos de infraestructura pública.
Frente a esta problemática, en 2022, el Estado promulgó la Ley N° 31589, Ley que garantiza la reactivación de obras públicas paralizadas, con la finalidad de establecer un marco normativo que permita garantizar que todos las obras sujetas al Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones puedan volver a entrar en marcha. Sin embargo, “según reportes de mitad de 2023, solo el 17.43 % de las obras paralizadas se habían reactivado bajo esta ley, evidenciando limitaciones en su alcance y aplicación práctica” (CEAR Latinoamericano, 2025)[4]. En tal sentido, el marco legal se revela insuficiente para asegurar la reactivación de las diferentes obras paralizadas, por lo que no puede afirmarse que el problema radica exclusivamente en el plano normativo. Por el contrario, casos como los retrasos en la Línea 2 del Metro de Lima evidencian que el problema de las ejecución de obras públicas en el Perú están sujetas también a la incapacidad de la Administración Pública para garantizar su adecuada aplicación.
Bajo estas premisas, en el presente editorial, Enfoque Derecho analizará la figura de la potestad administrativa en las contrataciones estatales frente a las paralizaciones y contratiempos que vienen atravesando diferentes proyectos de infraestructura pública, con especial énfasis en el caso de la Línea 2 del Metro de Lima. Para ello, se desarrollará el concepto de la potestad administrativa, así como de sus principales manifestaciones en las etapas de planificación, dirección contractual, supervisión y control de las obras públicas. Finalmente, se abordará cómo las deficiencias en el ejercicio de dichas potestades han contribuido a los retrasos, controversias y paralizaciones que afectan actualmente diversos proyectos de infraestructura en el país.
II. Importancia del rol estatal en los servicios públicos
Los derechos fundamentales, contemplados en nuestra Constitución Política, comprenden dos dimensiones, una subjetiva que otorga a la persona la titularidad de derechos y la capacidad de ejercerlos; y una segunda dimensión objetiva, donde se formulan obligaciones para el Estado, que deben estar destinadas a la protección y desarrollo de valores mínimos para el funcionamiento de la sociedad. (Benavides, 2021, p. 4)[5]. A partir de estas directrices que tiene el Estado se determinan sus políticas, gestión de recursos y planificación de proyectos a realizar en función a las necesidades de la población. En base a ello, hay que entender a los servicios públicos como actividades que el Estado está obligado a ofrecer, con fines de bienestar vinculadas al interés general de la nación (Baldo, 1999, p. 46)[6]. Ahora bien, el cumplimiento de estas obligaciones estatales, como mencionamos anteriormente, se realiza a partir de las políticas públicas que promueva, entre ellas está contemplada la ejecución de obras públicas.
Las obras públicas son el conjunto de acciones relacionadas a infraestructura que requieren de dirección técnica, expediente técnico, mano de obra, materiales y/o equipos (Reglamento de la Ley N° 30225, Ley de Contrataciones del Estado, 2018)[7]. En tal sentido, las obras públicas sirven como la materialización de las obligaciones estatales, es decir, son la respuesta tangible a las necesidades de la ciudadanía que nos permiten saber que el Estado, en efecto, está cumpliendo con dichas obligaciones.
Por lo tanto, el rol de las obras públicas dentro del Estado de Derecho es el equivalente de lo que para el ciudadano sería una garantía del cumplimiento de sus derechos fundamentales o de los bienes jurídicamente protegidos por la Constitución, puesto que a partir de ellos es que se logra promover condiciones mínimas para el desarrollo de la población.
La Línea 2 del Metro de Lima es un ejemplo de ello. Mediante este proyecto, el Estado ofrece a la ciudadanía un medio de transporte que permite la satisfacción de la necesidad de movilizarse por toda la ciudad, asegurando que la vida cotidiana y las diferentes actividades económicas y sociales se desarrollen con normalidad. No obstante, el entorpecimiento de su ejecución, a partir de las diferentes paralizaciones y controversias alrededor de este proyecto, dificulta su propósito y la superación de las brechas sociales existentes; además de incrementar la pérdida de confianza ciudadana hacia el Estado. Es por ello que los mecanismos que emplea el Estado para gestionar la ejecución de obras públicas deben garantizar su desarrollo eficiente y continuo, pues de ello depende la prestación efectiva de servicios públicos indispensables para la satisfacción de las necesidades colectivas.
III. La potestad administrativa en la contratación pública
a) Concepto de potestad administrativa:
La potestad administrativa constituye una manifestación del poder público estatal y, como tal, comparte las características esenciales propias de este: su sometimiento estricto al ordenamiento jurídico, su orientación hacia la satisfacción del interés general y su carácter unilateral y coercitivo. En virtud de esta potestad, las autoridades y entidades de la Administración Pública pueden actuar conforme a la ley para adoptar decisiones, gestionar servicios públicos y garantizar el bienestar común.
En ese sentido, la potestad administrativa es atribuida a los órganos de la Administración del Estado con la finalidad de atender los intereses públicos comprendidos dentro de su ámbito competencial. Ello explica el carácter exorbitante de sus facultades y la posibilidad de ejercer coerción legítima frente a los administrados, así como la existencia de prerrogativas especiales conferidas a la Administración para el cumplimiento de sus fines.
Al respecto, Abruña señala lo siguiente:
“Esta potestad administrativa es una parte de poder público que el ordenamiento atribuye a la Administración Pública que, al juridificarse, se denomina potestad y que estará sometida al principio de legalidad. […] La potestad consiste, por tanto, en la capacidad de producir unilateralmente un cambio en la esfera jurídica de los sujetos. Por ello, siempre tiene efectos sobre los administrados. En consecuencia, el ejercicio de la potestad puede imponer algo —un deber u obligación de dar, hacer o no hacer—, pero también puede enriquecer la esfera jurídica de los administrados, usualmente por medio de actos que se otorgan a solicitud del administrado, como, por ejemplo, las ayudas públicas (2016, pp. 256)[8]«.
Ahora bien, la fundamentación de la potestad administrativa se encuentra firmemente anclada en el interés público. Por consiguiente, las decisiones de la Administración deben sujetarse a este principio no solo al momento de su aprobación, sino también durante toda su vigencia. Ello se materializa en el artículo 3 de la Ley General del Procedimiento Administrativo, que señala como requisito de validez de los actos administrativos la observancia de la finalidad pública, exigiendo que toda actuación administrativa se encuentre orientada al interés general previsto por la ley y excluyendo la persecución de intereses particulares o de fines distintos a aquellos que justifican el otorgamiento de la potestad correspondiente (Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2021)[9]. En consecuencia, el acto administrativo debe guardar una relación de adecuación y coherencia con la finalidad de interés público que justifica su emisión. Así, al momento de ser dictado, no basta con que respete estrictamente el principio de legalidad, sino que además debe orientarse efectivamente a la satisfacción de necesidades colectivas y al cumplimiento de los fines públicos perseguidos por la Administración.
Del mismo modo, durante toda su vigencia, el acto debe mantener esa correspondencia con el interés público, de manera continua y dinámica, hasta la producción total de sus efectos o su extinción natural. Esta exigencia de adaptación permanente del acto administrativo a las necesidades y circunstancias del contexto vigente es lo que se denomina “mérito del acto administrativo” (Morón, 2011, p. 67)[10]. En esa línea, se advierte que el interés público constituye el eje rector de toda actuación administrativa, en tanto legitima la emisión, permanencia y eficacia del acto administrativo. Por ello, la Administración no solo debe actuar conforme a la ley, sino también garantizar que sus decisiones continúen respondiendo de manera efectiva a las necesidades colectivas que justificaron su adopción.
b) La potestad administrativa en el ámbito de contrataciones del Estado
La potestad administrativa en el ámbito de las contrataciones del Estado constituye una manifestación específica del poder jurídico que posee la Administración Pública para organizar, dirigir y controlar la satisfacción de necesidades colectivas mediante la adquisición de bienes, servicios y ejecución de obras. A diferencia de las relaciones contractuales entre particulares, la contratación estatal se encuentra impregnada por la prevalencia del interés público, lo que determina que la actuación de la entidad administrativa no se limite a una lógica estrictamente negocial o patrimonial, sino que responda a finalidades públicas vinculadas con la eficiencia del gasto, la continuidad de los servicios públicos y la tutela de los recursos estatales.
Ahora bien, la contratación estatal constituye una herramienta instrumental para la realización de los fines públicos, razón por la cual toda actuación administrativa en esta materia debe encontrarse subordinada a principios como transparencia, eficiencia, competencia e integridad (Morón, 2011, pp 79)[11]. Bajo esta lógica, la potestad administrativa no se agota en la mera celebración del contrato, sino que se proyecta durante toda su ejecución, permitiendo a la entidad pública adoptar medidas orientadas a garantizar que la contratación continúe siendo funcional al interés general.
Por consiguiente, puede afirmarse que la potestad administrativa en las contrataciones del Estado encuentra su fundamento esencial en la tutela del interés público, el cual actúa como criterio rector de toda actuación estatal. Ello explica que el régimen jurídico de la contratación pública reconozca a la administración determinadas facultades de dirección y control, aunque siempre sometidas a límites legales y al respeto de los derechos de los administrados.
En continuidad, Terrones (2020) señala que la potestad sancionadora que la Administración Pública ejerce en el marco de la contratación estatal, es calificada como “el correlato necesario de sus atribuciones de control, fiscalización y dirección, puesto que de nada servirán estas sin un instrumento de coacción efectiva que hacer valer frente al contratante privado que indebidamente incumple el contrato o afecta a su utilidad y objeto” (pp.198)[12]. Esto significa que preexiste una necesidad de asegurar el cumplimiento de lo pactado por el administrado con el Estado tratándose de la etapa correspondiente a la ejecución contractual, o bien en los procedimientos de selección.
IV. Fallas en el ejercicio de la potestad administrativa y su impacto en los retrasos de la Línea del Metro 2
La ejecución de la Línea 2 del Metro de Lima constituye uno de los proyectos de infraestructura pública más importantes del país; sin embargo, también representa uno de los casos más emblemáticos de las deficiencias en el ejercicio de la potestad administrativa dentro de las contrataciones estatales. A pesar de que el proyecto fue concebido como una solución estructural al problema del transporte urbano en Lima y Callao, su desarrollo ha estado marcado por constantes retrasos, ampliaciones de plazo, controversias contractuales y dificultades en la coordinación entre entidades estatales. Esta situación evidencia cómo una actuación administrativa ineficiente puede afectar directamente la materialización del interés público.
La potestad administrativa implica no solo la facultad del Estado para dirigir, supervisar y controlar la ejecución contractual, sino también el deber de ejercer dichas competencias de manera diligente, eficiente y conforme al principio de buena administración. Respecto al desarrollo de la Línea 2, se evidencian serias deficiencias en el ejercicio de las potestades de dirección, coordinación y supervisión administrativa por parte de las entidades competentes, especialmente del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) y de la Autoridad de Transporte Urbano para Lima y Callao (ATU).
En efecto, el Informe de Control Concurrente N.° 13708-2021-CG/APP-SCC[13], correspondiente al período comprendido entre el 25 de junio y el 19 de julio de 2021, advirtió que el Concesionario aún no contaba con el acta de aceptación de las obras de la Etapa 1A, ni con la certificación del material rodante, así como tampoco con un protocolo de pruebas debidamente aprobado; requisitos indispensables para el inicio de las pruebas de puesta en marcha de dicha etapa. A ello se sumó la falta de claridad del MTC respecto de su obligación de brindar soluciones técnicas frente a los obstáculos que impedían la ejecución de los trabajos de inserción urbana pendientes a cargo del Concesionario.
Del mismo modo, la comisión de control identificó una evidente falta de coordinación oportuna entre el MTC, la ATU y el propio concesionario, situación que dificultó la adopción de medidas eficaces destinadas a resolver las contingencias técnicas y operativas que venían retrasando la ejecución del proyecto. Esta situación permite advertir una falla concreta en el ejercicio de la potestad de coordinación administrativa, en tanto las entidades involucradas no lograron articular acciones oportunas y eficientes para garantizar la continuidad de una obra de infraestructura pública de interés nacional.
Asimismo, la problemática relacionada con la entrega de áreas de concesión y la liberación de interferencias fue advertida reiteradamente por la Contraloría en los Informes de Hito de Control N.° 11054-2022-CG/APP-SCC[14], de septiembre de 2022, y N.° 11258-2023-CG/APP-SCC, de mayo de 2023. En dichos informes se alertó que las demoras en la entrega de terrenos y en la remoción de obstáculos físicos comprometían seriamente el avance de las obras y la continuidad del cronograma contractual. Ello evidencia nuevamente una deficiente actuación estatal en el ejercicio de la potestad de planificación y gestión administrativa, pues correspondía a la administración asegurar previamente las condiciones necesarias para la adecuada ejecución del contrato de concesión.
De igual manera, en el año 2024, la Contraloría General de la República alertó sobre el riesgo de generación de sobrecostos para el Estado debido a una posible paralización del avance de la tuneladora al llegar a la Estación E-7 “San Marcos”. En el Informe de Hito de Control N.° 23963-2024-CG/APP-SCC[15] se señaló que no existían acciones concretas por parte del MTC ni de la ATU orientadas a la entrega de las áreas correspondientes a dicha estación y a los pozos de ventilación PV6 y PV7, ubicados dentro de terrenos pertenecientes a la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Además, continuaban pendientes de entrega las áreas restantes de las estaciones E-5 “Carmen de la Legua” y E-6 “Óscar Benavides”.
En consecuencia, los retrasos de la Línea 2 no obedecen únicamente a dificultades técnicas propias de una obra de gran complejidad, sino también a deficiencias estructurales en el ejercicio de la potestad administrativa. La falta de coordinación interinstitucional, la demora en la adopción de decisiones técnicas y la insuficiente gestión para la liberación de áreas constituyen manifestaciones de una actuación administrativa ineficiente que termina afectando directamente el interés público y desnaturalizando la finalidad de la contratación estatal.
La problemática de la Línea 2 evidencia, por tanto, que el ejercicio defectuoso de la potestad administrativa puede convertirse en un factor determinante de ineficiencia estatal. Cuando la Administración incumple con liberar terrenos, aprobar expedientes técnicos o coordinar adecuadamente con otras entidades, termina desnaturalizando la finalidad pública de la contratación estatal. En consecuencia, el interés público deja de ser satisfecho de manera efectiva y la obra pública pierde capacidad de responder oportunamente a las necesidades de la ciudadanía.
V. Conclusiones
En síntesis, las obras públicas comprenden todas aquellas actividades vinculadas al desarrollo de infraestructura que permiten al Estado brindar servicios públicos orientados a satisfacer las necesidades de la ciudadanía. Ello constituye una obligación estatal derivada de la dimensión objetiva de los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución. Por esta razón, corresponde al Estado implementar mecanismos que garanticen la ejecución eficiente y continua de dichas obras.
En ese contexto, la potestad administrativa surge como una institución jurídica que faculta a las autoridades y entidades de la Administración Pública a actuar en protección del interés público, el cual constituye uno de los principios fundamentales que legitiman la actuación estatal. Así, la validez de los actos administrativos no solo depende de su aprobación conforme al ordenamiento jurídico, sino también de que, durante toda su vigencia, respondan efectivamente a la finalidad pública que los sustenta. Asimismo, en materia de contrataciones del Estado, la potestad administrativa otorga facultades de dirección, supervisión, control y fiscalización destinadas a asegurar el adecuado cumplimiento de las obligaciones contractuales.
Bajo esta lógica, el caso de la Línea 2 del Metro de Lima constituye un claro ejemplo de las deficiencias desarrolladas a lo largo del presente escrito, puesto que la ejecución de esta obra evidenció fallas en el ejercicio de la potestad administrativa debido a la ausencia de una actuación diligente, eficiente y acorde con el principio de buena administración. En consecuencia, la sola existencia de un marco normativo no resulta suficiente para garantizar una correcta ejecución de la potestad administrativa, sino que también se requiere fortalecer los mecanismos de prevención, supervisión y control ya existentes, a fin de evitar la paralización de obras públicas y asegurar su adecuada culminación.
Editorial escrito por Joselyn Lira y Juan Carlos Alcántara
Referencias bibliográficas:
[1] Línea 2 del Metro de Lima. (s.f.). Línea 2, el primer metro subterráneo del Perú [Video de presentación]. https://www.metrolima2.com/wp-content/uploads/2025/07/Video-Concesionario-Metro-L-Nea2.mp4
[2] Orellana, D. (2026, 02 de marzo). Línea 2 del Metro ya está al 85% y Ositran propone conexión con la Línea 1 para acelerar apertura. La República. https://larepublica.pe/sociedad/2026/02/27/linea-2-del-metro-al-85-ositran-propone-conexion-provisional-con-la-linea-1-para-acelerar-apertura-ntpe-1481584
[3] Contraloría General de la República del Perú. (2026). Informe de obras paralizadas en el territorio nacional a marzo 2026. (N° 001-2026-CG/SESNC). Subgerencia de Seguimiento y Evaluación del Sistema Nacional de Control. https://www.gob.pe/institucion/contraloria/informes-publicaciones/8147812-informe-de-obras-paralizadas-en-el-territorio-nacional-a-marzo-2026
[4] Centro de Arbitraje Latinoamericano. (2025). ¿Por qué se paralizan las obras públicas en el Perú?. https://cearlatinoamericano.pe/blog/por-que-paralizan-obras-peru
[5] Benavides, F. (2022). Hacia la tutela de la dimensión objetiva de los derechos fundamentales por parte del Tribunal Constitucional. [Tesis de Segunda Especialidad en Derecho Procesal, Pontificia Universidad Católica del Perú]. Repositorio PUCP. http://hdl.handle.net/20.500.12404/22078
[6] Kresalja, B. (1999). El rol del Estado y la gestión de los servicios públicos. THEMIS Revista De Derecho, (39), 39–98. https://revistas.pucp.edu.pe/index.php/themis/article/view/10382
[7] Reglamento de la Ley N° 30225, Ley de Contrataciones del Estado, Decreto Supremo Nº 344-2018-EF (2018). https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/264496/DS344_2018EF.pdf?v=1546471349
[8] Abruña Puyol, A. (2016). Sobre el así denominado concepto estricto de acto administrativo. Revista Fondo Jurídico, 15. https://vlex.pucp.elogim.com/search/jurisdiction:PE+content_type:4/%22potestad+administrativa%22/vid/741285637
[9] Ministerio de Justicia y Derechos Humanos del Perú (2021). Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General. Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico. https://www.minedu.gob.pe/transparencia/2021/pdf/TUO_27444-PROCED_ADMINISTRA-Final.pdf
[10] Morón Urbina, J. C. (2011). La revocación de actos administrativos, interés público y seguridad jurídica. Revista de la Facultad de Derecho PUCP, 67. https://vlex.pucp.elogim.com/search/jurisdiction:PE+content_type:4/inter%C3%A9s+p%C3%BAblico+administrativo/vid/382607902
[11] Morón Urbina, J. C. (2011). La revocación de actos administrativos, interés público y seguridad jurídica. Revista de la Facultad de Derecho PUCP, 67. https://vlex.pucp.elogim.com/search/jurisdiction:PE+content_type:4/inter%C3%A9s+p%C3%BAblico+administrativo/vid/382607902
[12] Terrones, J. (2020). El régimen sancionador en las contrataciones con el Estado En contraposición a las garantías mínimas previstas en el régimen sancionador contemplado en el Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo. Derecho & Sociedad, 54. https://vlex.pucp.elogim.com/search/jurisdiction:PE+content_type:4/%22potestad+administrativa%22/vid/850435406
[13] Riesgo de retraso en funcionamiento de la Etapa 1A de Línea 2 del Metro de Lima. (s. f.). Noticias – Contraloría General de la República – Plataforma del Estado Peruano. https://www.gob.pe/institucion/contraloria/noticias/515129-riesgo-de-retraso-en-funcionamiento-de-la-etapa-1a-de-linea-2-del-metro-de-lima
[14] Contraloría inspeccionó obras de la Línea 2 del Metro de Lima. (s. f.). Noticias – Ministerio de Transportes y Comunicaciones – Plataforma del Estado Peruano. https://www.gob.pe/institucion/mtc/noticias/698690-contraloria-inspecciono-obras-de-la-linea-2-del-metro-de-lima
[15] Contraloría inspeccionó obras de la Línea 2 del Metro de Lima. (s. f.). Noticias – Ministerio de Transportes y Comunicaciones – Plataforma del Estado Peruano. https://www.gob.pe/institucion/mtc/noticias/698690-contraloria-inspecciono-obras-de-la-linea-2-del-metro-de-lima
