Por Kelly Espino Gonzales, estudiante de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), integrante del Consejo Editorial de Enfoque Derecho y comisionada de la Asociación Civil Themis.
- Introducción
Recientemente, la interpretación de un tratado como equivalente a la “reducción” del dominio marítimo peruano de 200 a 12 millas, desató la confrontación entre dos autoridades del Poder Ejecutivo. En específico, ello se produciría como consecuencia de la posible adhesión del Estado peruano a la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CONVEMAR), acto apoyado por el titular del Ministerio de Relaciones Exteriores y rechazado por el Presidente de la República.
Por un lado, el excanciller Miguel Rodríguez Mackay —quien precisamente renunció tras esta y otras diferencias previas con el mandatario peruano— criticó la falta de posicionamiento del gobierno respecto al tema, a través de un discurso durante la ceremonia por el Septuagésimo Aniversario de la Declaración de Santiago de 1952[1]. Aparte de ello, el año pasado el internacionalista publicó una columna de opinión, en la que señala que nuestro mar territorial actualmente no abarca 200 millas y, por tanto, la CONVEMAR no recorta la soberanía nacional[2].
Por su parte, el presidente Pedro Castillo publicó un tweet manifestándose a favor de las 200 millas marítimas: “Reafirmamos nuestra irrestricta soberanía nacional sobre las 200 millas marinas (mar de Grau) como lo prevé el artículo 54 de la Constitución Política del Perú”[3]. Así, el mandatario hizo pública su posición contraria a la de Rodríguez Mackay. Un día después, este último dimitió de la Cancillería.
No obstante, el debate respecto a la adopción de la CONVEMAR continuó extendiéndose, principalmente a través de las abundantes acusaciones de traición a la patria dirigidas al exministro y los comentarios que advertían que aquel tratado “reduciría” la soberanía peruana. De ese modo, predominó el matiz político en la discusión, sin prestar atención a la base jurídica sobre la que se sustenta la defensa de la convención internacional referida.
En vista de ello, el presente artículo centra su análisis en la perspectiva del Derecho Internacional, con el objetivo de brindar breves alcances acerca de por qué el Estado peruano debería adherirse a la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar. Para lograrlo, es necesario abordar qué es la CONVEMAR y las disposiciones que establece —sobre todo aquella referida a las dimensiones del mar territorial. Igualmente, se prestará atención a la sentencia de la Corte Internacional de Justicia por el Asunto del Diferendo Marítimo Perú vs. Chile, empleada para justificar la posición a favor de que el Perú suscriba la Convención.
2. La Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar
La Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CONVEMAR o CNUDM) es un tratado internacional aprobado en 1982, en el cual se establece cuáles son los derechos y responsabilidades de los Estados Partes respecto al uso de los océanos. Esta regulación comprende la delimitación del área sobre la cual cada Estado ejerce soberanía absoluta o relativa; las normas aplicables al paso inocente de buques extranjeros; el régimen jurídico específico de la zona económica exclusiva marítima de un Estado, incluyendo los derechos y deberes del propio país y de los demás; el derecho de acceso al mar de los Estados sin litoral; los mecanismos de solución de controversias; entre otros aspectos. Asimismo, define las pautas que deben seguir las empresas para la correcta explotación y cuidado de los recursos naturales marinos.
En principio, respecto a la cuestión en análisis, es importante evaluar cómo la Convención circunscribe la soberanía, el poder que el Estado peruano podrá ejercer de manera recortada o amplificada sobre el mar, en caso de adherirse a dicho tratado. En los artículos 2.1 y 3, la CONVEMAR define lo siguiente :
Artículo 2
Régimen jurídico del mar territorial, del espacio aéreo situado sobre el mar territorial y de su lecho y subsuelo
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- La soberanía del Estado ribereño se extiende más allá de su territorio y de sus aguas interiores […] a la franja de mar adyacente designada con el nombre de mar territorial.
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Artículo 3
Anchura del mar territorial:
Todo Estado tiene derecho a establecer la anchura de su mar territorial hasta un límite que no exceda de 12 millas marinas medidas a partir de líneas de base determinadas de conformidad con esta Convención[4].
A partir de la primera disposición en mención, es posible entender que la CONVEMAR permite el ejercicio de la soberanía hasta la zona del mar territorial. En consecuencia, prestando atención a este artículo conjuntamente con el tercero, el Perú o cualquier otro Estado gozaría de soberanía absoluta hasta 12 millas marinas medidas desde el límite de su territorio terrestre o aguas interiores, de poseerlas. No obstante, esta regulación no significa que únicamente en ese área el Estado podrá explotar los recursos, protegerse de naves beligerantes foráneas o prohibir el libre desplazamiento de naves comerciales, nacionales o extranjeras.
En realidad, siguiendo los términos de la CONVEMAR, el Estado mantendrá estas y otras prerrogativas exclusivas, sin la intervención de otras naciones, en las dimensiones de su dominio. Es decir, si bien el Estado no podrá extender su soberanía absoluta sobre las 200 millas, sino solamente en las 12 de mar territorial, sí ejercerá soberanía relativa, limitada, en las millas restantes correspondientes a su dominio marítimo. A su vez, este último se divide en el mar territorial, zona contigua, zona económica exclusiva y plataforma continental. La distinción, que puede resultar confusa para quienes se guían por preceptos anteriores a la Convención, surge de la esquematización propuesta en sus artículos 33.2, 57 y 76.1:
Artículo 33
Zona contigua
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- La zona contigua no podrá extenderse más allá de 24 millas marinas contadas desde las líneas de base a partir de las cuales se mide la anchura del mar territorial.
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Artículo 57
Anchura de la zona económica exclusiva
La zona económica exclusiva no se extenderá más allá de 200 millas marinas contadas desde las líneas de base a partir de las cuales se mide la anchura del mar territorial.
Artículo 76
Definición de la plataforma continental
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- La plataforma continental de un Estado ribereño comprende el lecho y el subsuelo de las áreas submarinas que se extienden más allá de su mar territorial y a todo lo largo de la prolongación natural de su territorio hasta el borde exterior del margen continental, o bien hasta una distancia de 200 millas marinas contadas desde las líneas de base a partir de las cuales se mide la anchura del mar territorial, en los casos en que el borde exterior del margen continental no llegue a esa distancia[5].
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Así, pese a que el mar territorial termina tras medir 12 millas, la zona contigua se extiende 12 millas más, mientras que la zona exclusiva y la plataforma continental sí alcanzan las 200 millas marítimas. En esa línea, la adhesión a la CONVEMAR no representa una restricción total a la soberanía peruana, ni simboliza un medio para que buques de otras naciones se apropien de los recursos marítimos que nos pertenecen, sobre los que nuestro Estado despliega su reconocimiento legítimo. Por el contrario, aunque le atribuye más o menos derechos y responsabilidades que aquellas otorgados por el Antiguo Derecho del Mar, estas prerrogativas quedan estipuladas de manera clara en la Convención, orientadas a prevenir controversias entre Estados respecto al uso de los océanos.
Por ejemplo, los artículos 56 y 58 presentan los derechos y las obligaciones tanto para el Estado que ejerce su soberanía relativa reflejada en la explotación de recursos con fines económicos en dicha zona, como para las embarcaciones de otras naciones. En un caso hipotético en el que estas últimas ingresaran en la zona económica exclusiva del Perú para pescar una determinada especie o para instalar plataformas de extracción de gas, deberán sujetarse a la CONVEMAR y a la legislación del Perú acorde a la Convención. Caso contrario, solo podrían navegar por esta porción marina.
Artículo 56
Derechos, jurisdicción y deberes del Estado ribereño en la zona económica exclusiva
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- En la zona económica exclusiva, el Estado ribereño tiene:
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a) Derechos de soberanía para los fines de exploración y explotación, conservación y administración de los recursos naturales, tanto vivos como no vivos, de las aguas suprayacentes al lecho y del lecho y el subsuelo del mar, y con respecto a otras actividades con miras a la exploración y explotación económicas de la zona, tal como la producción de energía derivada del agua, de las corrientes y de los vientos;
b) Jurisdicción, con arreglo a las disposiciones pertinentes de esta Convención, con respecto a:
i) El establecimiento y la utilización de islas artificiales, instalaciones y estructuras;
ii) La investigación científica marina;
iii) La protección y preservación del medio marino;
c) Otros derechos y deberes previstos en esta Convención.
Artículo 58
Derechos y deberes de otros Estados en la zona económica exclusiva
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- En la zona económica exclusiva, todos los Estados, sean ribereños o sin litoral, gozan, con sujeción a las disposiciones pertinentes de esta Convención, de las libertades de navegación y sobrevuelo y de tendido de cables y tuberías submarinos a que se refiere el artículo 87, y de otros usos del mar internacionalmente legítimos relacionados con dichas libertades, tales como los vinculados a la operación de buques, aeronaves y cables y tuberías submarinos, y que sean compatibles con las demás disposiciones de esta Convención.
- Los artículos 88 a 115 y otras normas pertinentes de derecho internacional se aplicarán a la zona económica exclusiva en la medida en que no sean incompatibles con esta Parte.
- En el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de sus deberes en la zona económica exclusiva en virtud de esta Convención, los Estados tendrán debidamente en cuenta los derechos y deberes del Estado ribereño y cumplirán las leyes y reglamentos dictados por el Estado ribereño de conformidad con las disposiciones de esta Convención y otras normas de derecho internacional en la medida en que no sean incompatibles con esta Parte.
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Precisamente, la adhesión a la Convención es de suma relevancia porque el propósito de “defender” la soberanía nacional, ciertamente obtiene mecanismos de tutela más adecuados bajo la regulación de la CONVEMAR. Al firmarla, en caso de conflictos con otros Estados o empresas internacionales, estos no podrán objetar los poderes conferidos al Perú por su soberanía y en qué áreas marinas se puede ejercer, dado que nuestra protección se fundaría en el contenido de un tratado internacional y no en un artículo de nuestra Constitución nacional.
3. La delimitación fáctica del dominio marítimo peruano ante la Corte Internacional de Justicia
Ahora, pese a los beneficios de la futura adhesión a la CONVEMAR, surgen dos cuestiones problemáticas: actualmente, ¿el Perú ejerce soberanía absoluta sobre 200 millas de mar?, ¿la firma de la Convención representaría un atentado contra el artículo 54 de nuestra Constitución Política del Perú de 1993? Ambas preguntas nacen tras una interpretación aislada de esta última disposición:
Artículo 54.- El territorio del Estado es inalienable e inviolable. Comprende el suelo, el subsuelo, el dominio marítimo, y el espacio aéreo que los cubre.
El dominio marítimo del Estado comprende el mar adyacente a sus costas, así como su lecho y subsuelo, hasta la distancia de doscientas millas marinas medidas desde las líneas de base que establece la ley.
En su dominio marítimo, el Estado ejerce soberanía y jurisdicción, sin perjuicio de las libertades de comunicación internacional, de acuerdo con la ley y con los tratados ratificados por el Estado.
El Estado ejerce soberanía y jurisdicción sobre el espacio aéreo que cubre su territorio y el mar adyacente hasta el límite de las doscientas millas, sin perjuicio de las libertades de comunicación internacional, de conformidad con la ley y con los tratados ratificados por el Estado.
La mayoría de los opositores a la firma de la CONVEMAR, alegan que el dominio marino es de 200 millas basándose en esta norma constitucional. El conflicto surge porque es entendido como soberanía absoluta, a diferencia de la Convención donde esta modalidad solo es pertinente a las 12 millas de mar territorial. En pocas palabras, el dominio marítimo del artículo 54 de la Constitución peruana es empleado como sinónimo de mar territorial, en lugar de recurrir a la terminología internacional.
No obstante, el acontecimiento clave para comprender cómo debe ser interpretada tal norma, se encuentra en la sentencia de la Corte Internacional de Justicia (CIJ) respecto al Asunto del Diferendo Marítimo Perú vs. Chile, el reconocido proceso ante La Haya. El texto del párrafo 178 del precedente indica que “El agente de Perú declaró formalmente, en representación de su gobierno, que la expresión ‘dominio marítimo’ que se encuentra en la Constitución [peruana] es utilizada de acuerdo con la definición de los espacios marítimos previstos en la Convención de 1982. La Corte toma nota de esta declaración que manifiesta una vinculación formal de Perú” (citado en Villena, 2016). Así, no solo el representante oficial del Estado peruano ante la Corte manifiesta que el precepto constitucional debe entenderse como equivalente al de la CONVEMAR, sino que el tribunal expresa su reconocimiento de dicha declaración.
Por consiguiente, en el plano fáctico, desde la emisión de la sentencia hasta la actualidad nuestra soberanía sobre las 200 millas marinas no es absoluta y estaríamos siguiendo las disposiciones de la CONVEMAR que fijan esta delimitación. Ahora, que la modificación del sentido del artículo 54 de la Constitución se haya producido de esta forma, no implica que sea inconstitucional o que no produzca una obligación para el Estado peruano. De acuerdo a Sandra Namihas (2014), coordinadora e investigadora del Instituto de Estudios Internacionales (IDEI) de la Pontificia Universidad Católica del Perú, se trató de un acto unilateral del Estado, donde la propia voluntad estatal configura una vía de reconocimiento de una norma.
Asimismo, Namihas (2014) evidencia cómo el Perú incluso recurrió al principio de equidistancia descrito en la CONVEMAR para fortalecer la defensa de los intereses peruanos ante La Haya, otro acto que se supone solo aplicable para los Estados Partes de la Convención. Entonces, en ambos casos, es posible afirmar que la CONVEMAR se erigió sobre el Perú como una norma internacional consuetudinaria por las propias acciones y declaraciones de nuestro Estado.
Sin embargo, no se niega que la firma del tratado no se haya efectuado aún. Si bien en el ámbito de la práctica hemos asumido ciertas obligaciones pactadas en la CONVEMAR, la asunción de la plena calidad de Estado Parte requiere que cumplamos con el procedimiento de adhesión (Villena, 2016). Por ello, el debate surgido recientemente en el escenario nacional debe representar una oportunidad para formalizar que el Perú efectivamente se rige por la Convención. Así, más allá de permanecer en la confrontación política frente al acuerdo internacional, el Estado peruano podría adherirse a la CONVEMAR y maximizar el aprovechamiento del régimen jurídico de explotación exclusiva y conservación de recursos marinos que este ofrece, entre otros derechos y obligaciones.
4. Conclusiones
En conclusión, la adhesión a la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CONVEMAR) es necesaria y positiva para nuestro estado, sin que ello signifique menoscabar la soberanía nacional. Previamente, el Perú ha reconocido ante un órgano internacional que su límite territorial marítimo es de 12 millas. En ese sentido, en el plano internacional, fácticamente ya no ejercemos soberanía absoluta sobre 200 millas marinas.
No obstante, debemos firmar el tratado para que también sea reconocida internacionalmente nuestra soberanía relativa sobre el resto de millas. De ese modo, no solo adquiriremos las responsabilidades correspondientes a la mejora de los mecanismos para la preservación de los recursos marinos, sino también la totalidad de las prerrogativas pertinentes, por ejemplo, a la Zona Económica Exclusiva.
Referencias bibliográficas:
Namihas, S. (2014). La posición oficial del Perú en torno a las zonas marítimas de la Convemar a partir del diferendo marítimo con Chile. Derecho PUCP, (73), 95-108. https://revistas.pucp.edu.pe/index.php/derechopucp/article/view/11303
Villena, R. (2016). ¿Está Perú obligado a reconocer solo 12 millas marinas como mar territorial ante la comunidad internacional? Enfoque Derecho. https://enfoquederecho.com/2016/10/18/esta-peru-obligado-a-reconocer-solo-12-millas-marinas-como-mar-territorial-ante-la-comunidad-internacional/
[1] https://larepublica.pe/politica/actualidad/2022/09/09/pedro-castillo-contradice-a-miguel-rodriguez-mackay-sobre-soberania-de-mar-peruano-ministerio-de-relaciones-exteriores-convemar/
[2] Ídem.
[3] https://twitter.com/PedroCastilloTe/status/1567936143399817219?s=20&t=vV4mYddUQB0DyFrtpzOq4w
[4] https://www.un.org/Depts/los/convention_agreements/texts/unclos/convemar_es.pdf
[5] Ídem.
