Calificación registral de Prescripciones Adquisitivas de Dominio Notariales: ¿Qué pasa si el titular registral es COFOPRI?

Por Enrique Quincho, asociado del área inmobiliaria de Rubio, Leguía, Normand & Asociados

Es muy común encontrarse con opiniones donde señalan que no procede la inscripción de una prescripción adquisitiva de dominio declarada notarialmente, sobre predios cuyo antecedente registral figura como titular COFOPRI. Esto debido a que, se considera que la sola publicidad de esta entidad en la partida del predio implicaría que esta entidad viene realizando actos de formalización, con lo cual se encontraría en la prohibición del numeral 3.2 del artículo 3º de la Ley Nº 27333, Ley Complementaria a la Ley Nº 26662, la Ley de Asuntos No Contenciosos de Competencia Notarial, para la Regularización de Edificaciones:

“(…)

3.2 La regularización de edificación que realice, al amparo del Título I de la Ley Nº 27157, un propietario que cuenta con título de propiedad que conste en documento de fecha cierta, resolución administrativa o que requiera de saneamiento por prescripción adquisitiva de dominio, formación de título supletorio o rectificación de área o linderos, necesariamente se tramita ante notario público; salvo los procedimientos de regularización que tramite la COFOPRI en los procesos de formalización a su cargo, los que se sujetarán a sus propias normas” (resaltado es nuestro)”.

Al respecto, y en los siguientes comentarios, analizaremos cómo ha evolucionado la calificación registral sobre el particular.

Sobre la Directiva Nº 013-2013-SUNARP/SN y el LIV Acuerdo Plenario

Con la finalidad de uniformizar los criterios de calificación registral en asuntos no contenciosos de competencia notarial, tales como: declaración de prescripción adquisitiva de dominio, formación de títulos supletorios o de saneamiento de área, linderos y medidas perimétricas, se aprobó la Directiva Nº 013-2003-SUNARP/SN, aprobada mediante Res. Nº 490-2003-SUNARP-SN.

En el numeral 5.2 de esta Directiva, se prohíbe expresamente a las instancias registrales calificar la validez de los actos procedimentales ni el fondo o motivación de la declaración notarial que en virtud de la Ley Nº 27333 y otras, son de competencia notarial.

No obstante, la existencia de dicha Directiva, en la LIV Sesión Ordinaria realizada los días 17 y 18 de diciembre de 2009, el Pleno del Tribunal Registral, aprobó el siguiente Acuerdo Plenario:

“(…)

1. 4. PRESCRIPCIÓN ADQUISITIVA NOTARIAL

Si bien no corresponde a las instancias registrales calificar la validez de los actos procedimentales ni el fondo o motivación de la declaración notarial en los títulos referidos a la declaración de prescripción adquisitiva de dominio tramitados como asuntos no contenciosos de competencia notarial, sí corresponde a las instancias registrales calificar la competencia del notario en dicha materia.

En consecuencia, no resulta procedente admitir una prescripción adquisitiva de dominio vía notarial al amparo de lo dispuesto por las Leyes 27157 y 27333 respecto de predios en proceso de formalización de la propiedad informal”.
Criterio asumido en la Resolución No 160-2009-SUNARP-TR-L[1] del 30 de octubre de 2009, Resolución No 656-2008-SUNARP-TR-L del 24 de junio de 2008, Resolución No 770- 2006-SUNARP-TR-L del 11 de diciembre de 2006, Resolución No 278-2007-SUNARP-TR- L.

(resaltado es nuestro)”.  

Del referido acuerdo plenario, se reafirma que durante la calificación registral no puede analizarse la validez de los actos procedimentales ni el fondo o motivación de la declaración de prescripción adquisitiva de dominio, salvo la competencia del Notario, en concordancia con lo dispuesto en la Directiva.

Sin embargo, se precisó que, se encuentra fuera de la competencia del Notario, la declaración notarial de prescripciones adquisitivas de dominio sobre predios que se encuentra en procesos de formalización de propiedad informal, de conformidad con las Leyes Nºs 27157 y 27333.

Ahora bien, pero ¿Cómo se determina que un predio se encuentra en proceso de formalización? ¿Basta con que figure COFOPRI como titular registral para presumirlo?

Veamos qué se mencionó sobre el particular, en las resoluciones que sirvieron de sustento para el acuerdo plenario:

Que, al verificarse la titularidad del predio a nombre de COFOPRI, se desprende que esta entidad ha asumido competencia, aunado al hecho de que en otro asiento registral consta inscrito “una anotación preventiva de carácter indefinido del procedimiento de oficio de la declaración de propiedad mediante reversión de predios y lotes adjudicados por entidades del estado[2]”.

Que, de la revisión de la partida donde se independizó el predio sobre el cual se pretende inscribir la anotación preventiva de prescripción adquisitiva notarial, COFOPRI adquirió la titularidad de este, y ha realizado diversos actos de desmembración, como modificación de plano trazado y lotización[3].

Que, de la revisión de la partida registral involucrada, si bien es cierto figura a nombre del Ministerio de Economía y Finanzas – FONAVI en liquidación, no obstante, los actos de saneamiento han sido realizados por COFOPRI, en consecuencia, esta entidad ha asumido competencia[4]. Similar decisión encontramos en el fundamento 2 de la Res. Nº 1610-2009-SUNARP-TR-L.

Sin perjuicio de lo antes mencionado, debemos indicar que durante el desarrollo de la sesión plenaria donde se aprobó el acuerdo plenario en mención, se propuso otro criterio que sí permite al Notario declarar notarialmente prescripciones adquisitivas sobre predios donde COFOPRI ha asumido competencia.

Es la Resolución Nº 059-2005-SUNARP-TR-T del 07 de abril de 2005, donde se señaló lo siguiente:

El Poder Judicial y el Notario no están comprendidos dentro de las entidades que deben abstenerse de ejercer su competencia cuando COFOPRI la asumiera sobre alguna posesión informal, toda vez que este poder del Estado no realiza procesos de saneamiento físico legal, por el contrario, ejerce su “potestad de administrar justicia, resolviendo los conflictos de intereses sancionando las conductas consideradas socialmente intolerables, o eliminando incertidumbres jurídicas»[5].

En relación con el Notario, se sustentó sobre la base de la Ley Nº 26662[6], que al decir de la Sala que emitió dicha resolución, consideró que esta Ley ha otorgado los mismos efectos que una sentencia a las declaraciones notariales sobre procedimientos no contenciosos, en consecuencia, al igual que el Poder Judicial, el Notario puede reconocer que un sujeto de derecho ha adquirido la propiedad de un predio por usucapión, aunque COFOPRI haya asumido competencia sobre una posesión informal[7].

La abstención de otras entidades que se hace referencia a favor de COFOPRI, se encuentra establecida en el artículo 12º del Decreto Supremo Nº 013-99-MTC, a través del cual se aprobó el Reglamento de Formalización de la Propiedad, cuyo tenor es el siguiente:

“Artículo 12.- Obligaciones de entidades que tuvieron competencias.
Una vez que COFOPRI asuma competencia, de conformidad con lo dispuesto en el Artículo 11 del presente reglamento, todas las entidades que hubieran estado dotadas de atribuciones relacionadas con el reconocimiento, calificación, saneamiento físico-legal y titulación de Posesiones Informales, sujetaran sus actividades a lo dispuesto en las Directivas y Resoluciones que emita COFOPRI y se abstendrán de emitir cualquier resolución, acto administrativo o de otra naturaleza relacionados con las acciones de formalización (resaltado es nuestro)”.  

A pesar de esta interpretación, consideramos que la función notarial, al amparo de la Ley Nº 27157, que luego fue ampliada, para inclusive declarar prescripciones adquisitivas sobre terrenos ubicados en zonas urbanas que no cuenten con edificaciones, mediante la Ley Nº 27333, artículo 5º, inciso k, sí está referido a actos de saneamiento.

En ese orden de ideas, la calificación registral negativa que impediría la inscripción de prescripciones adquisitivas de dominio notarial está relacionado con la existencia de actos de formalización de la propiedad realizados por COFOPRI, siendo que su verificación se debe desprender del antecedente registral.

Algunos alcances sobre la competencia de COFOPRI

Sin entrar mucho a detalle sobre la diversa legislación relacionada con COFOPRI, consideramos pertinente mencionar lo siguiente:

Mediante la Ley Nº 28687[8], se ha establecido que las municipalidades provinciales, dentro de su circunscripción territorial tienen la competencia exclusiva sobre la formalización de la propiedad informal hasta la inscripción debida en la SUNARP[9], ocupando COFOPRI una función más de asistencia técnica previa celebración de convenio con la municipalidad provincial respectiva[10].

Asimismo, en esta Ley, se estableció que los procedimientos administrativos de declaración de propiedad son los de regularización del tracto sucesivo y de prescripción adquisitiva de dominio, los cuales se pueden seguir ante las municipalidades provinciales de forma individual o colectiva, obligándose a COFOPRI, derivar los expedientes referidos a declaración de propiedad por prescripción adquisitiva de dominio a las municipalidades[11].

Nueves meses después de haberse promulgado esta Ley, se publicó la Ley Nº 28923[12], que declaró de interés público la formalización, titulación de predios urbanos informales a nivel nacional, sean públicos o privados y disponiéndose su preferente atención por COFOPRI, estableciéndose que esta entidad por delegación de las municipalidades puede llevar a cabo los procedimientos de declaración de propiedad previstos en el artículo 11º de la Ley Nº 28687. Con lo cual, podemos mencionar que la declaración de propiedad por prescripción adquisitiva de dominio y regularización de tracto sucesivo de predios de propiedad privada sobre los que existe posesiones informales, si bien les compete a las municipalidades provinciales, no obstante, COFOPRI puede intervenir siempre que existe la delegación respectiva.

Ahora bien, como consecuencia de la dación de la Ley Nº 28923, se modificó el Reglamento del Título I de la Ley Nº 28687[13], aprobándose el nuevo texto del artículo 80º, referido al ámbito de aplicación de la formalización de la propiedad informal de terrenos ocupados por posesiones informales:

“Artículo 80.- Ámbito de Aplicación

Se tramitarán en forma individual las solicitudes de Declaración de Propiedad por Prescripción Adquisitiva de Dominio de lotes individuales integrantes de Posesiones Informales, Centros Urbanos Informales o Urbanizaciones Populares que hayan concluido su etapa de formalización integral, debiendo estar el lote inscrito a favor de persona distinta de la entidad formalizadora. Adicionalmente, para el caso de lotes que formen parte de Urbanizaciones Populares, el trámite es procedente cuando la entidad formalizadora haya gestionado la inscripción de la habilitación urbana en el Registro de Predios.

Mediante resolución se rechazarán de plano las solicitudes que no se adecúen a lo establecido en el párrafo anterior. Cuando el titular registral del lote continúe siendo la entidad formalizadora, se dejará a salvo el derecho del solicitante para volver a presentar su solicitud de declaración de propiedad una vez inscrita la titularidad del propietario al que se pretende prescribir, o para que haga valer su pretensión en la vía notarial o judicial, según corresponda (resaltado es nuestro)”.  

De la nueva redacción de este artículo, se puede apreciar que expresamente se permite la posibilidad de que se declare por la vía notarial la prescripción adquisitiva de dominio, supuesto que no regulaba[14].

Sobre la flexibilidad de criterio dispuesto por el Tribunal Registral

Precisamente, y como consecuencia de la modificación del marco regulatorio antes mencionado, la Sala del Tribunal Registral de Trujillo[15], en la Resolución Nº 382-2012-SUNARP-TR-T del 20 de abril de 2012, revocó una tacha formulada por la primera instancia registral, alegando que:

Conforme al vigente artículo 80º del Reglamento del Título I de la Ley Nº 28687, la competencia notarial para declarar la propiedad vía usucapión en posesiones informales es subsidiaria, siendo que el Notario sólo interviene cuando el procedimiento de formalización ha culminado pero el predio sigue a nombre de la entidad formalizadora, justificándose que un tercero declare la prescripción adquisitiva de dominio, estableciéndose dos requisitos para la competencia notarial: (i) la culminación del procedimiento de formalización y (ii) que el predio formalizado obre inscrito a favor del ente formalizador[16].

Con posterioridad a esta resolución, en otro pronunciamiento el Tribunal Registral con sede en la capital, en la Resolución Nº 245-2014-SUNARP-TR-L del 06 de febrero de 2014, indicó que el fundamento para denegar la inscripción no es por la sola existencia de entidad en la partida involucrada, “sino en los actos de formalización de la propiedad realizados por COFOPRI, sin que conste en la partida respectiva la conclusión del procedimiento”[17].

Es así como, frente a las tachas dispuestas por las primeras instancias registrales, con ocasión de la presentación de títulos que contenían los partes notariales de las actas notariales de declaración de prescripciones adquisitivas de dominio se ha establecido que, para verificar la competencia notarial deberá adjuntarse documento expedido por funcionario autorizado de COFOPRI en donde se dé cuenta de la culminación del procedimiento de formalización.

Con este criterio, los Registradores y Registradoras, en vez de disponer la tacha, deberán observar el título a efectos de que exija que el usuario acredite que COFOPRI ha culminado el procedimiento de formalización.

Este criterio ha sido constantemente asumido en las siguientes Resoluciones: Res. Nº 486-2017-SUNARP-TR-L del 03 de marzo de 2017, 663-2017-SUNARP-TR-L del 23 de marzo de 2017, 1876-2017-SUNARP-TR-L del 24 de agosto de 2017, 186-2019-SUNARP-TR-T del 26 de marzo de 2019, y 355-2020-SUNARP-TR-L del 30 de enero de 2020.

Comentarios finales

1. La restricción sobre la competencia notarial para declarar la prescripción adquisitiva de dominio sobre predios en proceso de posesiones informales, dependerá efectivamente de que se encuentren sujetos a dichos procesos, razón por la cual si se acredita mediante una comunicación de la entidad formalizadora dicha circunstancia, no debe ser impedimento para que el Notario asuma competencia.
2. Las resoluciones que sirvieron de sustento para dicho acuerdo, se expidieron con la vigencia del anterior tenor del artículo 80º del Reglamento del Título I de la Ley Nº 28687, que no permitía la posibilidad del administrado de hacer valer su pretensión en la vía notarial.
3. Finalmente es importante tener en cuenta que mediante Ley N° 28618 publicada el 24 de noviembre del 2010, se establece la imprescriptibilidad de los bienes de dominio privado del Estado. Cabe indicar que Pleno Jurisdiccional Nacional Civil y Procesal Civil 2016, estableció que: “En materia de prescripción adquisitiva sobre bienes de dominio privado del Estado, que puede declararse la misma si es que antes de la entrada en vigencia de la Ley N° 29618, el poseedor ya ha cumplido con los requisitos necesarios para acceder a la usucapión”.

Asimismo, el Tribunal Constitucional en la sentencia del Expediente No. 0014-2015-PI/TC ratificó la constitucionalidad de la Ley.

[1] De la búsqueda de esta Resolución en el portal web del Tribunal Registral, hemos encontrado que con esa numeración si bien existe dicha resolución, sin embargo, el acto inscribible y la fecha difieren. La Resolución correcta es: Res. Nº 1610-2009-SUNARP-TR-L del 30 de octubre de 2009.

[2] Tercer párrafo del fundamento 10 de la Res. Nº 770-2006-SUNARP-TR-L.

[3] Fundamento 3 de la Res. Nº 278-2007-SUNARP-TR-L.

[4] Fundamento 2 de la Res. Nº 656-2008-SUNARP-TR-L.

[5] Fundamento 4 de la Res. Nº 059-2005-SUNARP-TR-T.

[6] Ley de Competencia Notarial en Asuntos No Contenciosos publicado el 22 de setiembre de 1996, en cuyo artículo 12º respecto a la validez del documento notarial, se señala que el mismo es auténtico y produce todos sus efectos, mientras no se rectifique o se declare judicialmente su invalidez.

[7] Fundamento 5 de la Res. Nº 059-2005-SUNARP-TR-T.

[8] Ley de desarrollo y complementaria de formalización de la propiedad informal, acceso al suelo y dotación de servicios básicos, publicado el 17 de marzo de 2006.

[9] Artículo 4º de la Ley.

[10] Artículo 7º de la Ley.

[11] Artículo 11º de la Ley.

[12] Ley que establece el Régimen Temporal Extraordinario de Formalización y Titulación de Predios Urbanos, publicada el 08 de diciembre de 2006, la misma que creo un régimen temporal extraordinaria de formalización y titulación de predios por un plazo de 3 años, sin embargo, el mismo ha sido prorrogado hasta 4 veces, mediante las Leyes Nºs 29320 del 11 de febrero de 2009, 29802 del 01 noviembre de 2011, 30513 del 04 de noviembre de 2016 y la Ley Nº 30711 del 29 de diciembre de 2017, siendo el nuevo plazo ampliado hasta el 31 de diciembre de 2021.

[13] La modificación se realizó por el Decreto Supremo Nº 030-2008-VIVIENDA, publicado el 30 de noviembre de 2008.

[14] La redacción anterior era la siguiente:

“Artículo 80.- Ámbito de Aplicación

Se tramitarán en forma individual las solicitudes de declaración de propiedad por prescripción adquisitiva de dominio de lotes individuales ubicados en Posesiones Informales, Centros Urbanos Informales y Urbanizaciones Populares que hubieran sido objeto del proceso de formalización de la propiedad informal”.

[15] Esta sala estaba conformada por los mismos vocales que resolvieron la Resolución Nº 059-2005-SUNARP-TR-T, que se presentó como una propuesta en contra al criterio finalmente aprobado en el LIV Acuerdo Plenario.

[16] Fundamento 11.

[17] Fundamento 5.

Fuente de imagen: Empresa de Outsourcing Contable.