A raíz de los problemas acontecidos la semana pasada durante el voto de confianza al nuevo Consejo de Ministros encabezado por Ana Jara, entrevistamos al Dr. César Landa, ex Presidente del Tribunal Constitucional y Profesor de Derecho en la PUCP, a fin de esclarecer el régimen político bajo el cual se rige el Estado Peruano, analizar sus consecuencias e identificar posibles mejoras.
Por Claudia Lovón y Adrian Lengua, miembros del Consejo Editorial de Enfoque Derecho.
ED: ¿Cuáles son los principales rasgos del sistema presidencialista?
CL: El régimen presidencial se origina en América, está caracterizado porque hay una rígida separación entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. En el Poder Ejecutivo, el jefe de Estado es el jefe de gobierno. Este asume la presidencia electo directamente por el voto ciudadano, lo cual significa que tiene legitimidad de origen. Tan es así que no tiene un gabinete de ministros, sino secretarios que actúan en función de sus disposiciones. En la medida en que él nombra a los secretarios que van a ejercer sus funciones de conformidad a la dirección que él establece, los parlamentarios no pueden interpelar a estos, ni censurarlos, porque hay una autonomía.
De otro lado, en este sistema, el Presidente tiene ciertas facultades normativas. Así, establece propuestas legislativas y eventualmente, aprueba decretos legislativos y de urgencia; también ciertos tratados, específicamente, los que celebra el Presidente de la República como jefe de Estado con otros estados. Por ejemplo, en EEUU, estas facultades normativas se presentan a través de procedimientos rápidos llamados fast track. Estas características hacen que el pueblo se sienta representado por un líder que es el encargado de conducir la política de Estado.
ED: ¿Cuáles son las características de un modelo parlamentarista?
CL: El origen de este modelo es británico y finalmente, europeo continental con ciertos matices. El gobierno no se origina en las urnas, sino indirectamente. Se elige al Parlamento que se encarga de formar el gobierno. Así, el jefe de Estado- sea Presidente, Rey o Reina- nomina como jefe de gobierno al cabeza de la primera bancada parlamentaria, es decir, el partido que ha obtenido mayoría. Lo llama para formar gobierno, para que designe a los ministros que van a formar el gabinete.
Este jefe de gobierno, como se le llama en algunos casos, o Canciller, como se le conoce en Alemania, con sus ministros; se presenta al Parlamento para pedir un voto de confianza. El Parlamento aprueba o rechaza esta designación de ministros y las políticas que presenta el jefe de gobierno al Parlamento. Para evitar obstrucciones, en la actualidad, existe el voto de confianza constructivo. Lo que quiere decir que si hubiera una negativa al planteamiento propuesto, al Canciller o a los ministros; el Parlamento ya tiene una alternativa, básicamente de la oposición.
Además, se caracteriza porque, en consecuencia, el Parlamento puede llamar a los ministros con frecuencia para que informen; estos pueden ser interpelados cuando hay cuestionamientos e incluso, si las respuestas o soluciones a la interpelación no son suficientes, pueden ser censurados, no solo los ministros, sino también el propio Jefe de Gobierno. Como es un sistema flexible, a diferencia de la rigidez característica del sistema presidencialista, el Presidente del Gobierno tiene la facultad de adelantar las elecciones, no son periodos rígidos, las mayorías de la opinión pública van cambiando, y en ese sentido, muchos jefes de gobierno adecuan las fechas de las elecciones a poder ratificar ciertas medidas parlamentarias o evitar caer a través de un voto de censura antes de las elecciones.
ED: Existen varias posiciones respecto del sistema que tiene el Perú. Algunos señalan que se trata de un sistema presidencialista, pero otros señalan que nos encontramos frente a un híbrido. En su opinión, ¿qué sistema tiene el Perú?
Creo que los modelos son bastantes teóricos, son solo referenciales, porque en verdad todo depende de la realidad política y constitucional de cada país. Con la Constitución de 1823, el Perú se constituyó como una república bajo un sistema asambleario, incluso tuvimos 3 jefes de gobierno. Sin embargo, con la Constitución de 1826, se creó la figura del jefe de estado-jefe de gobierno, con una vocación presidencialista y vitalicia.
En las constituciones de los siglos XIX y XX, se fueron estableciendo una serie de mecanismos para tener, en un primer momento, vicepresidentes, y luego, ministros que remplazaron a los secretarios. Además, en el siglo XIX, pasamos a tener un Consejo de Ministros. Por otro lado, en el Congreso se abrió la posibilidad de llamar a los ministros y de pronto, interpelarlos; ya en el S. XX, se abrió la posibilidad de censurarlos. Finalmente, en las últimas Constituciones, se estableció que debe haber un Presidente del Consejo de Ministros que cumple la función de vocero del gobierno.
Se puede apreciar que todas estas instituciones han tratado de atenuar el régimen presidencial con instituciones propias del parlamentarismo, tales como la interpelación, la censura y la invitación a los ministros. No obstante ello, es cierto que el Presidente guarda muchas facultades propias del presidencialismo, como es la emisión de decretos de urgencia, decretos legislativos y promulgación de estados de emergencia. Sin embargo, el Congreso también tiene un rol fundamental en la facultad legislativa, pero sobre todo en la función fiscalizadora y representativa que no realiza.
En resumidas cuentas, yo diría que tenemos un régimen presidencial formalmente atenuado. Pues en la práctica el presidente ha comenzado a atenuar todos esos institutos de carácter parlamentarista que se han ido dando a lo largo del S. XIX-XX. Como diría Maurice Duverger hablando de América latina, en nuestros países tenemos un régimen presidencial donde hay una hipertrofia de atribuciones y practicas del presidente, y el Parlamento está disminuido.
ED: En su experiencia, ¿qué se debería mejorar en nuestro sistema actual?
Yo creo que hay una regla democrática que es que quien tiene más poder tiene más responsabilidad. Desde un punto de vista más sociológico que jurídico, al Presidente de la República y al Ejecutivo se le ha dado supra-poderes y en esa medida lo que falta es mayor control, pero no solamente del Parlamento que a veces puede ser un control obstruccionista e incluso poco democrático. Por ejemplo, en los años 63-68, la oposición del APRA y del Odriismo trajeron abajo más de 70 ministros y 9 gabinetes. De alguna forma, creo que en la actualidad se presenta esa figura con el voto de confianza que presentan los primeros ministros. Por lo cual, me parece que hay que dar más transparencia, mayor observación ciudadana de los actos de las autoridades máximas y no solo del Ejecutivo sino también del Parlamento.
Asimismo, diría que también hay que mejorar nuestro sistema electoral a fin de que pueda ser una representación no tan fuertemente presidencialista, sino también que haya un equilibrio de poderes con un parlamento con mejores representantes y mayor fortaleza a los poderes locales y regionales para redistribuir el poder. Finalmente, es necesario que se empodere a la sociedad civil para que los ministros cada 30 días informen a la ciudadanía de lo que vienen haciendo.
