Por Alicia Alessandra Huertas Meléndez,
asociada de la Comisión de Contienda de DDFF
Cuando se habla de la declaración de inconstitucionalidad de una norma por parte del Tribunal Constitucional (TC), es posible reconocer que se trata de uno de los mecanismos más trascendentes para garantizar la supremacía de la Constitución. Sin embargo, a partir de ello existe un debate sobre desde cuándo producen efectos estas sentencias y cómo llegan a incidir en los procesos en curso. Es así que aquí podemos encontrar una tensión entre la seguridad jurídica, la garantía de cosa juzgada y la justicia material, especialmente cuando nos encontramos frente a un proceso judicial o administrativo que se inició bajo la vigencia de una norma que posteriormente es expulsada del ordenamiento por la declaración de inconstitucionalidad.
Es así como podemos cuestionarnos lo siguiente: si la inconstitucionalidad supone que la norma ha sido contraria a la Constitución desde su origen, ¿puede admitirse que continúe produciendo efectos en procesos aún no resueltos?; por otro lado, si las sentencias del TC carecen de efecto retroactivo, ¿cómo se podría evitar que esa limitación formal se traduzca en la perpetuación de una norma inconstitucional en perjuicio de los derechos de las personas?. Así, esto constituye un dilema entre la eficacia ex nunc y la tutela efectiva de los derechos, el cual procederé a intentar delimitar.
Para poder comprender el tema nos debemos remitir a lo establecido en la Constitución peruana, específicamente en su Art. 204°, el cual indica lo siguiente: “La sentencia del Tribunal que declara la inconstitucionalidad de una norma se publica en el diario oficial. Al día siguiente de la publicación, dicha norma queda sin efecto. No tiene efecto retroactivo la sentencia del Tribunal que declara inconstitucional, en todo o en parte, una norma legal”. Además, esta disposición es complementada con los Arts. 80°, 81° y 82° del NCPConst., que precisan de forma detallada la naturaleza y los efectos de tales decisiones.
Así, el Art. 80º establece que “las sentencias fundadas recaídas en el proceso de inconstitucionalidad dejan sin efecto las normas sobre las cuales se pronuncian”, que “tienen alcances generales y carecen de efectos retroactivos”, y que “producen efectos desde el día siguiente de su publicación”. Por su parte, el Art. 81º refuerza el carácter vinculante y general de las sentencias del TC, al disponer que aquellas que queden firmes “tienen autoridad de cosa juzgada” y “vinculan a todos los poderes públicos”, produciendo efectos generales desde el día siguiente a su publicación. Es de esta forma que este artículo reafirma la existencia de una cosa juzgada constitucional, cuyo alcance supera a las partes del proceso para proyectarse sobre todo el sistema jurídico. Y, finalmente, el Art. 82º precisa los efectos de la irretroactividad de las sentencias de inconstitucionalidad e ilegalidad. Esta disposición, en concordancia con el Art. 103° de la Constitución, dispone que tales decisiones “no conceden derecho a reabrir procesos concluidos” en los que se haya aplicado la norma declarada inconstitucional, salvo en los casos de retroactividad penal benigna o en materia tributaria.
De esta manera, podemos identificar que este marco positivo delimita un régimen general de eficacia inmediata, general y no retroactiva para las sentencias del Tribunal Constitucional, salvo las excepciones expresamente contempladas por la ley. Es de esta forma que estas disposiciones consolidan el equilibrio entre la seguridad jurídica, la fuerza vinculante de la cosa juzgada constitucional y la efectividad del control de constitucionalidad, confirmando que las normas inconstitucionales deben dejar de aplicarse de inmediato, pero sin alterar los efectos consumados de procesos firmes.
Además, podemos identificar, como explica Landa (2010), que el carácter vinculante de las sentencias de inconstitucionalidad implica que “los tribunales y jueces ordinarios no pueden contradecir las sentencias del TC sino a riesgo de vulnerar los principios de supremacía y fuerza normativa de la Constitución” (p. 205). Es de esta forma que estas decisiones, además, adquieren la categoría de “cosa juzgada constitucional”, cuyos efectos trascienden a las partes del proceso y se extienden a todos los órganos del Estado.
A partir de ello, la consecuencia inmediata de esta configuración es que la sentencia de inconstitucionalidad del TC no se limita a derogar la norma cuestionada, sino que expulsa del sistema una norma que carece de validez por contradecir la Constitución, la norma fundamental. Por esto, a diferencia de lo que supone la derogación, que únicamente suprime la vigencia hacia el futuro, la declaración de inconstitucionalidad elimina la capacidad reguladora de la norma en cualquier contexto, como lo explica el TC en la STC Nº 00019-2005-PI/TC (FJ 61). Esto es conforme a lo señalado Rubio (2005), quien menciona que “la derogación es una categoría del Derecho sustancialmente distinta a la inconstitucionalidad. Mientras que la primera no necesariamente elimina los efectos (capacidad reguladora) de la ley derogada […], la declaración de inconstitucionalidad ‘aniquila’ todo efecto que la norma pueda cumplir; incluso los que pueda haber cumplido en el pasado, en caso de que haya versado sobre materia penal o tributaria” (p. 11).
Es así como esta diferencia, junto con lo indicado en la Constitución y el NCPConst., es esencial para poder entender los efectos temporales de estas decisiones, puesto que se puede sostener que mientras la derogación actúa ex nunc, la inconstitucionalidad, al afectar la validez misma de la norma, tiende naturalmente a proyectarse ex tunc, al menos respecto de procesos que aún no han concluido, que no han adquirido cosa juzgada.
De igual manera, es importante también tener en cuenta el principio general en materia de aplicación de normas en el tiempo impide tanto la retroactividad como la ultraactividad, salvo en supuestos excepcionales reconocidos por la propia Constitución, como la retroactividad penal benigna. En palabras de Rubio (2009), la regla general es que las normas jurídicas se aplican inmediatamente, esto es, a los hechos que ocurren mientras están vigentes y aplicarlas a hechos anteriores a su vigencia constituye retroactividad, y aplicarlas a hechos posteriores a su derogación constituye ultraactividad (p. 301-302). De acuerdo con ello, las normas se aplican de manera inmediata a los hechos que ocurren entre su vigencia y su derogación, puesto que aplicarlas a hechos previos sería retroactivo y a hechos posteriores a su derogación sería ultraactivo.
Asimismo, en el contexto de las sentencias de inconstitucionalidad, Rubio (2005, p.11) distingue dos situaciones. Por un lado, la primera, cuando la norma inconstitucional ya fue aplicada en una sentencia que ha adquirido firmeza, en ese caso, el autor indica “esa sentencia es inmodificable y seguirá rigiendo aun cuando se fundó en una norma inconstitucional, debido a la necesidad de respetar la inmodificabilidad de la cosa juzgada que manda el artículo 139 inciso 2 de la Constitución” (p. 11), salvo en materia penal o tributaria. Por otro lado, la segunda, cuando la norma ha sido aplicada en un procedimiento en trámite, allí, la sentencia de inconstitucionalidad produce efectos inmediatos sobre las resoluciones jurisdiccionales y administrativas que se dicten en adelante, puesto que “la norma que ha quedado sin efecto no puede ser aplicada” (p. 11). Es así que en esta segunda situación revela que, sin ser retroactiva, la decisión del TC sí llega a impedir la aplicación de la norma expulsada en los casos aún pendientes, aún en proceso.
Dentro de esta línea, podemos remitirnos útilmente al derecho comparado, específicamente al sistema español. Así, según Coripuna (2008), “las sentencias mediante las cuales el Tribunal Constitucional [español] declara la inconstitucionalidad de una norma con fuerza de ley adquieren eficacia erga omnes desde el día siguiente de su publicación y tienen efectos retroactivos, en el sentido de que la nulidad de la norma debe entenderse desde su entrada en vigor, salvo cuando se trate de “procesos fenecidos mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada” (p. 114-115). De esta manera, el sistema español concilia la seguridad jurídica con la justicia material mediante una retroactividad atenuada, orientada a proteger derechos fundamentales de las personas.
Al remitirnos a la jurisprudencia constitucional peruana, podemos reconocer que el Tribunal Constitucional ha desarrollado criterios relevantes para determinar el alcance temporal de sus decisiones. Así, en la STC Nº 00019-2005-PI/TC, el TC sostuvo que, aunque la declaración de inconstitucionalidad no puede revertir los efectos consumados de procesos concluidos, sí impide su aplicación futura, incluso en procesos iniciados con anterioridad, siempre que no se haya dictado sentencia firme. En este mismo fallo, como ya hemos señalado, el TC precisó que la inconstitucionalidad, a diferencia de la derogación, “anula los efectos de la norma, o lo que es lo mismo, su capacidad reguladora”, y que los jueces que mantengan en trámite recursos o nulidades deben desestimar las resoluciones sustentadas en normas declaradas inconstitucionales, pues “una vez declarada su inconstitucionalidad, será imposible aplicarla” (FJ 61, 62 y 63).
Asimismo, en la STC Nº 00022-2011-PI/TC, el TC reafirmó este criterio y señaló que la declaración de inconstitucionalidad tiene una “eficacia negativa”, en el sentido de que la interpretación proscrita no puede volver a reproducirse. Es de esta manera que el Tribunal sostiene que la declaratoria de inconstitucionalidad “supone la expulsión de la disposición del ordenamiento jurídico” y que, en consecuencia, resulta “imposible que pueda volver a plantearse una controversia a su respecto”, lo que impide su aplicación en cualquier proceso posterior o en trámite (FJ 53).
Además, más recientemente, en la STC Nº 00026-2021-AI/TC, el TC adoptó una posición más cautelosa, precisando que sus decisiones “carecen de efecto retroactivo” conforme al Art. 80 del NCPConst. Sin embargo, reiteró que, aunque los procesos concluidos no pueden reabrirse, los procesos en trámite deben regirse por el nuevo parámetro de constitucionalidad, en la medida en que las normas declaradas inconstitucionales ya no pueden seguir aplicándose (FJ 245). Es así que el TC reafirmó así un criterio de eficacia inmediata y general, no retroactivo, pero con incidencia directa sobre los procesos aún pendientes.
Luego de reconocer estas posiciones constitucionales, podemos identificar el conflicto cuando se observa la respuesta del Poder Judicial ante estos efectos de inconstitucionalidad revisados. Es así como en la Casación Nº 52028-2022-Junín, la Corte Suprema, a través de la Primera Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria, fijó reglas, procurando hacer de esta una “sentencia fuente”, para los casos en que se invoca la Sentencia Nº 00020-2015-PI/TC, que declaró inconstitucional el artículo 46° de la Ley Orgánica de la Contraloría General. En esta casación se sostuvo que las sentencias de inconstitucionalidad no tienen efectos retroactivos y que las sanciones impuestas bajo la vigencia de la norma derogada deben mantenerse firmes, a partir de un razonamiento basado en los artículos 103° y 139° de la Constitución que busca priorizar la seguridad jurídica y la estabilidad de los actos de la Administración.
No obstante, se puede argumentar que tal interpretación plantea interrogantes sobre la motivación judicial, puesto que, si el juez se limita a invocar la irretroactividad sin analizar la naturaleza de la inconstitucionalidad en los casos concretos ni la ratio decidendi del Tribunal Constitucional ya establecida en sentencias previas, se incurre en lo que Bustamante (2000) denomina motivación aparente, es decir, una justificación formal carente de sustento jurídico real. Como explica el autor, “una motivación es aparente cuando no presenta todos los elementos fácticos y jurídicos que justificarían el fallo razonablemente o que -de estar presentes- permitirían verificar la razonabilidad de la decisión (por ejemplo, cuando presenta fundamentaciones genéricas o implícitas); en cambio, una motivación es defectuosa cuando resulta contraria a principios lógicos (como el de identidad, no contradicción. tercero excluido y de razón suficiente)” (p. 305). De igual modo, Arrarte (2004) advierte que la motivación aparente constituye una “”fachada” o “cascarón” colocado para cumplir con la formalidad y pretender sostener que la decisión “tiene” motivación; sin embargo, de la lectura y análisis de esta se advierte que esta, en ningún caso, constituye la razón de lo resuelto” (p. 181). En tal sentido, la ausencia de un análisis sobre la supremacía constitucional podría traducirse en una motivación deficiente y, por tanto, en una vulneración del derecho a una decisión debidamente motivada, tal como lo ha precisado el TC al sostener que la motivación aparente es equiparable a la inexistencia de motivación (STC Nº 00728-2008-PHC/TC, FJ 7[a]).
Así, la controversia la podemos ver en que mientras el TC concibe sus sentencias como vinculantes y de eficacia inmediata, la Corte Suprema parece interpretarlas como meramente declarativas, privándolas de incidencia práctica sobre procesos que aún se encuentran pendientes, que no han adquirido ni firmeza ni cosa juzgada. Es a partir de esto que se puede alegar que este distanciamiento entre ambas jurisdicciones revela un problema estructural referente a la falta de un criterio uniforme y conjunto entre estas dos instituciones sobre la aplicación temporal de la inconstitucionalidad.
A partir de este dilema, es posible reconocer que el debate sobre los efectos temporales de la inconstitucionalidad no puede resolverse únicamente desde la literalidad del artículo 204° de la Constitución. En cambio, es necesario recordar que la interpretación constitucional exige armonizar bienes constitucionales relevantes, que, en este caso, serían la seguridad jurídica con la justicia material y la tutela efectiva de los derechos. Es así como la “no retroactividad” debe entenderse en sentido estricto, con el efecto de no reabrir procesos firmes ni alterar derechos adquiridos, pero sí impedir la aplicación de normas expulsadas del ordenamiento por inconstitucionales en causas que aún se encuentran pendientes/en proceso.
En otras palabras, el criterio de aplicación inmediata, sin retroactividad plena, en sí protege simultáneamente la estabilidad de las decisiones judiciales y la supremacía de la Constitución. Es por esto por lo que el no aceptar ni aplicar este principio, como hace la Casación 52028-2022, supone aceptar que una norma declarada inconstitucional siga produciendo efectos, lo cual contradice la lógica misma del control de constitucionalidad dentro de un Estado Constitucional de Derecho como el nuestro.
Por lo tanto, se puede sostener que el Tribunal Constitucional, como supremo intérprete de la Constitución, ha delineado con claridad que la inconstitucionalidad extingue no solo la vigencia, sino también la validez de la norma. Por ello, es importante que los jueces deban evitar aplicar disposiciones cuya inconstitucionalidad haya sido declarada, aun cuando los hechos se hubieran producido bajo su vigencia, cuando aún se encuentran con procesos en trámite a partir de ellos, con el fin de no debilitar a el principio de supremacía constitucional y la fuerza normativa de la Constitución, a pesar de la posición contraria de la Corte Suprema en la casación alegada.
En conclusión, podemos reconocer que la interpretación de los efectos temporales de las sentencias de inconstitucionalidad constituye un punto de equilibrio entre la estabilidad del orden jurídico y la efectividad de los derechos fundamentales. En nuestro contexto, nuestro Tribunal Constitucional ha optado por una eficacia inmediata, mientras que la Corte Suprema ha privilegiado una lectura formal de la irretroactividad.
Sin embargo, se puede argumentar que una concepción integral del Estado Constitucional de Derecho exige reconocer que la inconstitucionalidad no solo deroga, sino que anula, y que su declaratoria debe aplicarse a todos los procesos pendientes en los que la norma todavía produce efectos. Esto en tanto que negar esa consecuencia implicaría perpetuar la vigencia de lo inconstitucional, lo cual no sería conforme al Estado Constitucional de Derecho que buscamos sostener.
Así, a partir de todo lo mencionado, es posible determinar que las sentencias de inconstitucionalidad deben desplegar una eficacia ex nunc en sentido material, es decir sin retrotraer procesos concluidos, pero con una aplicación inmediata a los casos que aún se encuentran en trámite. Esto es así porque solo de esta forma se podrá garantizar que la supremacía de la Constitución no sea una declaración simbólica, sino un mandato operativo que oriente toda la actividad jurisdiccional y administrativa del Estado, especialmente como en los casos como los analizados en el presente artículo.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Arrarte, A. M. (2004). Sobre el deber de motivación de las resoluciones judiciales en el ordenamiento procesal civil peruano.
Bustamante, R. (2000). Una aproximación a la vigencia del debido proceso en los despidos laborales: A propósito de una jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Jurisprudencia. Revista Ius Et Veritas, 301-3010.
Coripuna, J. (2008). Los efectos temporales de las sentencias de inconstitucionalidad. Revista THEMIS, 109-123.
Landa, C. (2010). Los precedentes constitucionales: el caso del Perú. Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional ISSN 1138-4824, núm. 14, Madrid (2010), págs. 193-234
Rubio, M. (2005). La vigencia y validez de las normas jurídicas en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Revista THEMIS, 7-18.
Rubio, M. (2009). El sistema jurídico: introducción al Derecho. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú.
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Tribunal Constitucional del Perú. (2008). Sentencia del Expediente Nº 00728-2008-PHC/TC.
Tribunal Constitucional del Perú. (2015). Sentencia del Expediente Nº 00022-2011-PI/TC.
Tribunal Constitucional del Perú. (2024). Sentencia del Expediente Nº 00026-2021-AI/TC.
Tribunal Constitucional del Perú. (2018). Sentencia del Expediente Nº 00020-2015-PI/TC.
Corte Suprema de Justicia de la República. (2022). Casación Nº 52028-2022-Junín.
