Por Solange Marianella Carbajal Fierro,
Abogada por la Universidad San Martín de Porres, con especialidad en Derecho Administrativo; Gestión Pública y Análisis de Impacto Regulatorio, miembro del Centro de Estudios de Derecho Administrativo de la Universidad San Martín de Porres y actualmente abogada de la Oficina de Asesoría Legal del Programa Nacional de Telecomunicaciones del MTC.
Para mejorar el clima de los negocios de un país, así como elevar los niveles de competitividad, resulta clave que se pueda repensar los esquemas actuales sobre la actuación de la administración pública en la atención, evaluación y el otorgamiento de permisos o autorizaciones, cuando estos vienen acompañados de excesivo formalismo, rigidez, y aspectos de alta complejidad.
Ya que esto último, no contribuye a la creación de un ambiente propicio para los negocios o para las inversiones, por el contrario, genera condiciones negativas y efectos altamente perniciosos, para la economía de un país, para los administrados, en buena cuenta, para la sociedad en su conjunto.
El presente artículo analizará los alcances en materia de estandarización de procedimientos administrativo en el Perú en el marco de la simplificación administrativa y la reforma de mejora de la calidad regulatoria, la importancia de la estandarización de procedimientos administrativos para el fomento de inversiones, y la optimización en la atención de trámites administrativos.
Hasta antes del 2016, el Perú no había creado un marco normativo que preceptúe disposiciones para la atención uniforme y estandarizada de los trámites iniciados por los administrados ante los distintos niveles de gobierno como Municipalidades, Gobiernos Regionales, Ministerios, etc.
Cada una de estas entidades se permitía crear requisitos, flujos, plazos e incluso costos de tramitación diferentes para un mismo procedimiento administrativo y cuyo sustento respondía a una misma base legal.
Ante ese escenario, nace la estandarización de procedimientos administrativos con el Decreto Legislativo N.° 1272, que lo incorpora como un instrumento de calidad regulatoria en el marco de la Política de Modernización de la Gestión Pública y en la búsqueda de reforzar la simplificación administrativa, ponderando criterios de eficiencia en la atención de procedimientos que la ciudadanía realiza ante la Administración Pública.
La estandarización de procedimientos administrativos, en palabras de la secretaria de Gestión Pública de la Presidencia de Consejo de Ministros, busca eliminar exigencias e implementar trámites estándar o similares, de manera oportuna y predecible, en las distintas entidades públicas del país, para facilitar los trámites y servicios que realizan los ciudadanos y las empresas.
En el presente artículo, reflexionaremos sobre la importancia de la estandarización de procedimientos administrativos para los negocios y las inversiones, el rol de la Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas y de la Presidencia de Consejo de Ministros en la materia, así como la inobservancia por parte de algunos gobiernos subnacionales para su cumplimiento y aplicación.
1. Competencias compartidas en los distintos niveles de gobierno
A nivel nacional, existe una delimitación de competencias en los distintos niveles de gobierno, es decir, una delimitación de la actuación del gobierno nacional, el gobierno local, y gobierno regional respectivamente.
Bajo dicha premisa, la Ley N.° 27783, Ley bases de la Descentralización nace con la finalidad de fortalecer el desarrollo integral, armónico y sostenible del país, mediante la separación de competencias y funciones de los tres niveles de gobierno; además, dicho cuerpo normativo, define el concepto de competencias exclusivas, compartidas y delegables.
En ese entendido, se ha definido a las competencias exclusivas como aquellas acciones cuyo ejercicio corresponde de manera exclusiva y excluyente a cada nivel de gobierno conforme a la Constitución y la ley; por su parte, las competencias compartidas son aquellas en las que intervienen dos o más niveles de gobierno, que comparten fases sucesivas de los procesos implicados.
Y, por último, las competencias delegables son aquellas que un nivel de gobierno delega a otro de distinto nivel, de mutuo acuerdo y conforme al procedimiento establecido en la ley, quedando el primero obligado a abstenerse de tomar decisiones sobre la materia o función delegada.
En ese marco, el gobierno central, a través de leyes y reglamentos, sobre una vasta cantidad de actividades, suele fijar el procedimiento para poder llevarlas a cabo, y los gobiernos locales por su parte, ejercen en este tipo de casos una potestad habilitadora. […] sin embargo, esto ha ocasionado que múltiples municipalidades incorporen en su ordenamiento regulaciones que escapan de lo reglamentado por el Gobierno Central. En otras palabras, los Gobiernos subnacionales exceden sus facultades al modificar y alterar los procedimientos administrativos que han sido establecidos por una norma de alcance nacional (Calderón y Ascue, 2018)
Todo ello contribuye a la creación de procedimientos administrativos innecesarios, incoherentes, así como requisitos y requerimientos diferenciados según cada circunscripción (municipal o regional), y, por consiguiente, generar malestar e incertidumbre sobre los requerimientos para la obtención de un permiso, autorización u/o título habilitante requerido por un administrado.
Esto último, puede terminar explicando la pérdida de confianza de los ciudadanos, empresarios, emprendedores hacia la actuación de la administración pública, cada vez más rígida, compleja y poco predecible.
2. La Estandarización de procedimientos administrativos como instrumento de Calidad Regulatoria
Decreto Legislativo N.º 1565, Decreto Legislativo que aprueba la Ley General De Mejora de la Calidad Regulatoria, establece que la simplificación administrativa constituye un medio del Sistema Administrativo de Modernización de la Gestión Pública, que complementa y fortalece el proceso de mejora de la calidad regulatoria y que comprende a su vez, que la implementación de Procedimientos Administrativos Estandarizados aumente la eficiencia del Estado y ahorros fiscales por la implementación de medidas de simplificación.
En esencia, la estandarización de procedimientos administrativos, no solo está relacionada con la simplificación administrativa, sino a su vez, con la calidad regulatoria, en la medida que los procedimientos administrativos, se encuentran contenidos en normas sustantivas, y la mejora regulatoria, refuerza, entre otros criterios, el de la simplicidad de las regulaciones, en la búsqueda de la creación de normas claras, precisas y orientadas a su cumplimiento; otro criterio que desataca, es el de coherencia y consistencia, relacionado con la armonía que debe existir con el ordenamiento jurídico y las políticas públicas; el cual muchas veces está inmerso en contradicciones o antinomias entre ordenanzas, leyes o normas con rango de ley emitidas por el Poder Legislativo y Poder Ejecutivo respectivamente.
En ese entendido, la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (LPAG) ha previsto que el procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente, entre otros, en el Principio de uniformidad, el cual supone que la autoridad administrativa debe establecer requisitos similares para trámites similares, garantizando que las excepciones a los principios generales no sean convertidos en la regla general, y que toda diferenciación debe basarse en criterios objetivos debidamente sustentados.
Además de ello, la LPAG ha establecido el camino para aprobar un procedimiento administrativo estandarizado, esto es, mediante decreto supremo refrendado por la Presidencia del Consejo de ministros (PCM), y de obligatoria aplicación por las entidades competentes para tramitarlos, las que no están facultadas para modificarlos o alterarlos ni requieren de la aprobación de otra entidad y deben ser incorporados en su Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA).
Entonces, independientemente del sector al que pertenezca el trámite administrativo (trabajo, educación, producción) los procedimientos administrativos estandarizados se aprueban con un decreto supremo de Presidencia de Consejo de Ministros; como es el caso del Decreto Supremo N.º 018-2021-PCM, que estandariza procedimientos administrativos del sector producción; Decreto Supremo N.º 019-2021-PCM que estandariza procedimientos administrativos del sector educación; Decreto Supremo N.º 021-2021-PCM que estandariza procedimientos administrativos del Sector Trabajo y Promoción del Empleo, entre otros.
En buena cuenta, los procedimientos administrativos estandarizados buscan establecer criterios uniformes, claros, y simples para la tramitación de un mismo trámite administrativo, cuya aplicación resulta común a distintas entidades a cargo del mismo, es entonces aquí, cuando nos encaminamos a una mejora de la calidad regulatoria, orientada a generar espacios para la competitividad de los negocios, empresas y confianza en el accionar de la administración pública.
3. Sobre la modificación de la LPAG en materia de procedimientos estandarizados
Desde la incorporación de los procedimientos administrativos estandarizados a nuestro ordenamiento jurídico, se han desplegado una serie de medidas para su correcta aplicación y cumplimiento por parte de las entidades de la administración pública, tales como la sensibilizacion técnica, reuniones de trabajo y otros espacios de diálogo con los gobiernos subnacionales.
No obstante, en concreto, no se han obtenido los resultados esperados de forma safisfactoria, en tanto, la exposición de motivos del Decreto Legislativo N.° 1561, explica que se estaría incumpliendo con la incorporación de los procedimientos administrativos estandarizados en los TUPA de algunos gobiernos subnacionales, así como un incumplimiento en la ratificación de tasas o derechos de tramitación, en base a las múltiples quejas y denuncias ciudadanas especialmente en los niveles subnacionales que han recibido.
En ese contexto, y en el marco de las facultades otorgas al ejecutivo mediante la Ley Nº 31696, el 26 de mayo de 2023 se publicó en diario oficial “El Peruano”, el Decreto Legislativo N.° 1561, Decreto Legislativo que modifica la Ley N.º 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General para fortalecer la regulación de los procedimientos administrativos y servicios prestados en exclusividad estandarizados y del proceso de ratificación de tasas.
Este dispositivo legal, entre otros aspectos, precisa que las entidades están obligadas a incorporar dichos procedimientos y servicios estandarizados en su respectivo Texto Único de Procedimientos Administrativos sin necesidad de aprobación por parte de otra entidad y destaca la responsabilidad administrativa del Alcalde y el gerente municipal, o quienes hagan sus veces, cuando transcurrido el plazo de cuarenta y cinco (45) días hábiles luego de recibida la solicitud de ratificación de la municipalidad distrital, no haya cumplido con emitir el pronunciamiento respectivo.
De manera que con presente modificación, se busca asegurar la correcta aplicación y cumplimiento de los procedimientos administrativos estandarizados, así como establecer las responsabilidades ante la demora o desconocimiento de la misma, en desmedro (muchas veces) de las actividades economicas desarrolladas por los administrados.
En ese sentido, la PCM en su calidad de ente rector en la materia, pone a disposición de los ciudadanos y empresas un canal para registrar reclamos cuando los requisitos, plazos o tasas solicitadas por una entidad o empresa del Estado para realizar un determinado trámite son diferentes a lo que señala la normativa vigente o estos no se ajustan a lo establecido al Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA) de la entidad, mediante el correo electronico tramitesestandarizados@pcm.gob.pe.
4. Avance de la estandarización de procedimientos administrativos en el Perú: Tarea continúa y progresiva
En cuanto a lo avances en materia de estandarización de procedimientos administrativos, podemos destacar que se han emitido diez decretos supremos que aprueban un total de 218 procedimientos administrativos estandarizados a la fecha.
Desde procedimientos de alcance nacional como el acceso a la información pública mediante el Decreto Supremo N.° 164-2020-PCM; el procedimiento de licencias de funcionamiento mediante el Decreto Supremo N.° 200-2020-PCM y el procedimiento de inspecciones tecnicas de seguridad en edificaciones mediante el Decreto Supremo N.° 043-2021-PCM a nivel de gobiernos locales;
Por otra parte, a nivel de los gobiernos regionales se han estandarizado procedimientos administrativos en los siguientes en los sectores: producción, educación; trabajo; agricultura, transporte y comunicaciones; energía y minas y turismo.
Además, mediante el Decreto Supremo N.° 146-2023-PCM, y ha propuesta del Ministerio de Vivienda Construcción y Saneamiento, se estandarizó el procedimiento administrativo de licencias de habilitación urbana y licencias de edificación cuya tramitación es de competencia de las municipalidades.
Entonces, estamos ante un escenario indudablemente importante, en el avance de la simplificación administrativa a través de la estandarización de procedimientos administrativos. Este instrumento, no es la panacea de todo el conjunto de problemas al que se enfrenta un ciudadano, un emprendedor o una empresa, pero si es un punto de partida válido para limitar en las entidades, la generación de exigencias innecesarias que obstaculizan la prestación y/o atención de los trámites administrativos.
5. El rol de INDECOPI en la estandarización de procedimientos
El Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI) permanentemente juega un rol fundamental en el cumplimiento de las disposiciones aplicables a los procedimientos administrativos estandarizados por parte de las entidades públicas, conforme lo ha dispuesto la LPAG.
Ello en la medida que la Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas (CEB) del INDECOPI tiene la competencia de fiscalizar lo siguiente:
- Que las entidades cumplan con aplicar los procedimientos estandarizados e incorporarlos en sus Textos Únicos de Procedimientos Administrativos.
- Que las entidades cumplan con las normas de simplificación administrativa en la tramitación de sus procedimientos administrativos y servicios prestados en exclusividad.
Por consiguiente, ante un escenario de incumplimiento o inobservancia de los procedimientos estandarizados por parte de una entidad, la CEB emplaza a la entidad rectora (de ser el caso) a fin de que puedan adoptar las medidas correctivas pertinentes o en su defecto inicia el procedimiento de eliminación de barreras burocráticas ante la entidad que corresponda.
En buena cuenta, un ciudano, empresario, o administrado puede recurrir ante la CEB cuando alguna entidad no cumpla con la actualización de su TUPA que debe recoger los procedimientos estandarizados aprobados, o cuando actualizado éste, existan modificaciones o requerimientos no contenidos en alguna norma sustantiva.
6. Conclusiones
Los procedimientos administrativos estandarizados establecen el límite del accionar de las entidades públicas en el marco de la trámitacion de procedimientos administrativos, en tanto restringe una serie de exigencias innecesarias que obstaculizan la atención de trámites administrativos de manera oportuna, y solo se permite la exigencia de procedimientos administrativos con reglas uniformes, claras y que tengan sustento en una norma sustantiva previa.
Esto permite que los administrados y el sector productivo cuenten con trámites y servicios adecuados, predecibles y que se brinden de manera oportuna a nivel nacional, tanto en el gobierno central como en los gobiernos regionales y locales.
Finalmente, corresponde apostar por el fortalecimiento de este tipo de instrumentos de simplificación administrativa, que viene avanzado de manera progresiva en el Perú, empero que su aplicación a la fecha, mantiene una serie de limitaciones por parte de algunos gobiernos locales y regionales; solo así se podrá generar espacios de confianza y predictibilidad sobre la actuación de la administración pública y potenciar la competitividad y productividad de los negocios e inversiones en nuestro país.
REFERENCIAS
Calderón y Ascue (2018). Estandarización de procedimientos administrativos y de TUPA como mecanismo de reducción de las barreras burocráticas municipales. Revista de Derecho Forseti. (9), (114).
Ley N.° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, Diario Oficial El Peruano, 11 de abril de 2001 (Perú).
Ley N.° 27783, Ley bases de la Descentralización, Diario Oficial El Peruano, 20 de julio de 2002 (Perú).
Ley N.° 31696, Ley que delega en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar en materia de reactivación económica y modernización de la gestión del Estado, Diario Oficial El Peruano, 28 de febrero de 2023 (Perú).
Decreto Legislativo N.° 1272; Decreto Legislativo que modifica la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General y deroga la Ley Nº 29060, Ley del Silencio Administrativo, Diario Oficial El Peruano, 21 de diciembre de 2016 (Perú).
Decreto Legislativo N.° 1561, Decreto Legislativo que fortalece la Simplificación Administrativa a través del cual se busca mayor rapidez y eficiencia en la atención de los trámites en beneficio de los ciudadanos y las empresas, Diario Oficial El Peruano, 26 de mayo de 2023 (Perú).
Decreto Legislativo N.º 1565, Decreto Legislativo que aprueba la Ley General De Mejora de la Calidad Regulatoria, Diario Oficial El Peruano, 28 de mayo de 2023 (Perú).
Decreto Supremo N.º 164-2020-PCM, Decreto Supremo que aprueba el Procedimiento Administrativo Estandarizado de Acceso a la Información Pública creada u obtenida por la entidad, que se encuentre en su posesión o bajo su control, Diario Oficial El Peruano, 04 de octubre de 2020 (Perú).
Decreto Supremo N.º 200-2020-PCM, Decreto Supremo que aprueba Procedimientos Administrativos Estandarizados de Licencia de Funcionamiento y de Licencia Provisional de Funcionamiento para Bodegas, Diario Oficial El Peruano, 19 de diciembre de 2020 (Perú).
Decreto Supremo N.º 043-2021-PCM, Decreto Supremo que aprueba procedimientos administrativos y un servicio prestado en exclusividad estandarizados de Inspecciones Técnicas de Seguridad en Edificaciones cuya tramitación es de competencia de los Gobiernos Locales, Diario Oficial El Peruano, 12 de marzo de 2021 (Perú).
Decreto Supremo N.º 018-2021-PCM, Decreto Supremo que aprueba procedimientos administrativos estandarizados del sector Producción cuya tramitación es de competencia de los Gobiernos Regionales, Diario Oficial El Peruano, 8 de febrero de 2021 (Perú).
Decreto Supremo N.º 019-2021-PCM, Decreto Supremo que aprueba procedimientos administrativos estandarizados del sector Educación cuya tramitación es de competencia de los Gobiernos Regionales, Diario Oficial El Peruano, 8 de febrero de 2021 (Perú).
Decreto Supremo N.º 021-2021-PCM, Decreto Supremo que aprueba Procedimientos Administrativos Estandarizados del Sector Trabajo y Promoción del Empleo cuya tramitación es de competencia de los Gobiernos Regionales, Diario Oficial El Peruano, 9 de febrero de 2021 (Perú).
Decreto Supremo N.º 146-2023-PCM, Decreto Supremo que aprueba procedimientos administrativos y un servicio prestado en exclusividad estandarizados de licencias de habilitación urbana y licencias de edificación cuya tramitación es de competencia de las municipalidades, Diario Oficial El Peruano, 30 de diciembre de 2023 (Perú).
