Por Enfoque Derecho
Introducción
El pasado 8 de septiembre, el Registro de Organizaciones Políticas del Jurado Nacional de Elecciones (en adelante, ROP) anunció que quince partidos políticos perderían su inscripción electoral, al no cumplir con los dos requisitos establecidos en la Ley de Organizaciones Políticas (LOP)[1]. Ante ello, el Partido Morado, una de las agrupaciones canceladas, rechazó enfáticamente la decisión del ROP e incluso la calificó de “ilegal” y “arbitraria”, a través de un comunicado en sus redes sociales[2]. Y es que, luego de las elecciones, a sabiendas de que muy probablemente perderían su inscripción como partido, el Partido Morado adelantó que no podía ser retirados del Registro, al haber cumplido uno de los dos requisitos de ley: obtener el 5% de votos válidos a nivel nacional.
Sin embargo, a través de la Resolución N°413-2021-DNROP/JNE, el Partido Morado fue notificado de la decisión del ROP. Bajo la premisa de que se debían cumplir los dos requisitos para mantener la inscripción, el Registro dispuso la cancelación del partido político antes mencionado. Una semana después, el Partido Morado presentó un recurso de apelación ante el JNE con el objetivo de revertir la decisión[3].
En el presente editorial, Enfoque Derecho analizará las implicancias de la reciente cancelación de la inscripción en base a las posibles falencias de la argumentación del Registro de Organizaciones Políticas (ROP) y la afectación de derechos fundamentales; así como también, la vulneración de ciertos principios constitucionales, tales como corrección funcional, legalidad, corrección lógica e imparcialidad.
Error legislativo y vulneración al principio de corrección funcional
En primer lugar, veremos como la aplicación del ROP de la LOP va en contra del principio de corrección funcional. En un comunicado, el Jurado Nacional de Elecciones señaló que el ROP interpretó y aplicó la ley constatando que el Partido Morado solo cumplió una de las dos exigencias para mantener su inscripción, por lo que se procedió a cancelar su inscripción[4]. La norma de la LOP dicta que la inscripción de un partido político se cancela entre otros casos si:
“Al concluirse el último proceso de elección general, no se hubiera alcanzado al menos cinco (5) representantes al Congreso en más de una circunscripción y, al menos, cinco por ciento (5%) de los votos válidos a nivel nacional en la elección del Congreso[5].
Como es sabido, el ROP interpretó dicha disposición argumentando que todo partido político deberá cumplir ambos requisitos para poder mantener su inscripción en el registro. En ese sentido, si la norma es tan explícita y rigurosa, ¿por qué el Partido Morado alega que su aplicación ha sido arbitraria e ilegal? Enfoque Derecho conversó con Diego Alonso Pomareda[6], abogado constitucionalista, quien nos detalló cuál fue el fondo de la discusión. Antes de la entrada en vigencia de la ley Nº 30995 que modificó la LOP al texto actual, el inciso a) del artículo 13 señalaba que se cancela la inscripción de un partido político:
Al cumplirse un año de concluido el último proceso de elección general, si no hubiese alcanzado al menos seis (6) representantes al Congreso en más de una circunscripción electoral o haber alcanzado al menos el cinco por ciento (5%) de los votos válidos a nivel nacional. O en su caso, por no participar en dos (2) elecciones generales sucesivas[7].
Esta norma establecía que la cancelación de la inscripción se daba si el partido no hubiese alcanzado al menos seis representantes al Congreso o no haber alcanzado el 5%. De lo que se colige que cada uno de los supuestos podían desembocar en la cancelación de la inscripción independientemente de si el otro se concretaba. El texto actual de la norma dista mucho de esta interpretación en la que prima la disyunción. Diego nos comentó que la Comisión para la Reforma Política buscó con el Proyecto de Ley, que luego modificó este artículo de la LOP, que, para la continuidad de la inscripción de un partido político, deben cumplirse tanto la obtención de 5 representantes en el Congreso y al menos el 5% de los votos válidos. La vocación de la norma fue redactar “mantener” en la inscripción; sin embargo, en la norma final siguió la palabra “cancelar”.
Señala que, si se hubiese seguido la intención inicial de la Comisión, se hubiese dispuesto que la inscripción de los partidos se mantienen solo si se cumplen el requisito A y el requisito B; por lo que al no cumplir el Partido Morado ambos supuestos no podría mantener su inscripción. Por ello, la confusión se generó frente a la norma reformada en el año 2019, la cual señala que ambos requisitos deben cumplirse para la cancelación de los partidos, más no para permanencia en el Registro. Concluye por ello, que el problema que ahora afecta directamente el derecho a la participación ciudadana del Partido Morado nace por una mala técnica legislativa que el ROP trató de subsanar equivocadamente.
Pomareda, quien ha tenido acceso a la resolución que canceló la inscripción del Partido Morado, señala que la decisión del ROP va en contra del principio de corrección funcional pues se adjudica competencias que, por principio de legalidad, no se le han sido conferidas. En este sentido, el Tribunal Constitucional establece que este principio exige que, al realizar la labor de interpretación, la autoridad administrativa en este caso, no puede desvirtuar sus funciones y competencias. Este mandato contribuye al mantenimiento del equilibrio inherente al Estado Constitucional[8]. Por ello, como veremos más adelante, los miembros del ROP aplicaron erróneamente una interpretación histórica y de ratio legis, que creó una norma distinta a la que se desprende de la disposición de la LOP; error cuyo impacto acrecienta, si tomamos en cuenta su aplicación, la restricción de un derecho fundamental.
¿Voluntad de la ley o del legislador?: Principio de legalidad
En segundo lugar, desde un punto de vista material, analizaremos si la decisión del ROP contraviene el principio de legalidad. Recordemos que, de acuerdo con este principio, todo ejercicio del poder político se encuentra sujeto a lo que establece la ley; en otras palabras, se trata de la primacía de la ley, no de la voluntad individual de una persona.
En materia electoral, la aplicación de este principio resulta ser fundamental, ya que las normas deben ser lo más claras y precisas posibles para garantizar la predictibilidad en el fuero político. Asimismo, por su parte, los jueces deben limitarse a aplicar el contenido de la ley, sin atribuirse facultades que no les han sido otorgadas.
En ese sentido, en diversas ocasiones, el Tribunal Constitucional ha advertido que en la aplicación de las leyes debe primar el principio de subsunción; es decir, la norma debe ser aplicada de manera directa, evitando cualquier tipo de interpretación. Sin embargo, consideramos que la Resolución del ROP no solo desconoce el principio de legalidad y subsunción, sino que además vulnera derechos fundamentales.
Debemos recordar que los métodos de interpretación del Derecho son empleados cuando existe un vacío o una laguna legal, esto es, en aquellos casos en que la norma es ambigua o insuficiente. Además, en los supuestos de restricción de derechos fundamentales, debe primar aquella opción menos lesiva de los derechos de la persona; es decir, una interpretación restrictiva de la norma. Y, ¿qué sucede en el caso concreto?
Al respecto, Diego Pomareda nos comentó que el director del ROP ha desconocido varias cosas. En primer lugar, no hay nada que esclarecer en el artículo 13 de la LOP porque la norma señala de manera expresa un supuesto de hecho y una consecuencia jurídica que debe ser aplicada, en razón del principio de subsunción. Así, en este caso, si la ley dice que el partido se cancela si se cumple A y B, es evidente que el “y” tiene un sentido copulativo, no disyuntivo, contrariamente a lo resuelto por el ROP. Por lo tanto, desconoce el principio de subsunción jurídica.
En segundo lugar, haciendo caso omiso a la aplicación directa de la ley, el Registro se ha inclinado por los métodos de interpretación, uno de ellos es el histórico. Conforme a este criterio, se debe interpretar la norma recurriendo a sus antecedentes, tales como los informes y debates que dieron origen a la misma. Como señalamos anteriormente, en la Exposición de Motivos del artículo discutido, se pretendía dificultar la permanencia de los partidos políticos; no obstante, ello no se traduce en la norma. Por lo tanto, tomar una decisión que le da un mayor peso a la Exposición de Motivos que a lo establecido en la propia ley desconoce manifiestamente el principio de legalidad. En otras palabras, el ROP estaría primando erróneamente la voluntad del legislador sobre la voluntad de la ley.
En tercer lugar, de acuerdo con la interpretación de la ratio legis, el ROP señala que la finalidad de la norma es que, de los pocos partidos políticos que permanezcan, estos sean más responsables ante la ciudadanía, lo cual se ha logrado. No obstante, la interpretación de la norma sigue siendo restrictiva, perjudicando al Partido Morado. Cabe recordar que, ante la posibilidad de lesión de derechos fundamentales, se debe preferir la que perjudica en menor proporción. Ante ello, los métodos de interpretación utilizados por el ROP no solo vulneran el principio de legalidad, sino que también afectan los derechos fundamentales de las personas, en el marco del ejercicio de sus derechos de participación política.
¿Vulneración al debido proceso en sede administrativa?
Finalmente, es pertinente analizar la motivación interna que llevó al fallo de la resolución N°413-2021-DNROP/JNE. De acuerdo a la sentencia emitida en el expediente, el Tribunal Constitucional sostiene que:
(…) como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos[9].
De lo que se desprende que los principios y derechos que son invocables en el ámbito jurisdiccional común o especializado, también deberán ser respetados por las autoridades administrativas competentes. La Constitución, en su artículo 139, consagra el derecho al debido proceso y a la tutela judicial efectiva. Éste implica que la persona en un proceso tendrá el derecho al juez natural, la defensa, pluralidad de instancia, la debida motivación, entre otros. Es una garantía constitucional que en un proceso judicial, arbitral o administrativo los jueces o autoridades expresen las razones o justificaciones objetivas que los llevan a tomar la decisión, apoyándose en el ordenamiento jurídico vigente y los hechos acreditados.
Pomareda nos comenta que en la resolución “hay una causalidad mínima entre las premisas elementales jurídicas que utiliza el registrador y las conclusiones o las consecuencias de las que llegan de la misma”. El ROP llega a citar una norma expresa como apoyo de una de sus premisas y, posteriormente, llega a una conclusión que no se desprende de dicha norma. Por lo que se constata la falta de conexión lógica entre los argumentos y premisas y, finalmente, la consecuencia jurídica. El Tribunal Constitucional ha denominado a esta incongruencia lógica una falta de motivación interna del razonamiento [defectos internos de la motivación]. En la resolución vemos cómo se presenta una incoherencia narrativa, que a la postre se presenta como un discurso absolutamente confuso incapaz de transmitir, de modo coherente, las razones en las que se apoya la decisión[10].
Garantía del juez o funcionario imparcial
El pasado 23 de julio del presente año, el Partido Morado solicitó al Director de la DNROP abstenerse de conocer el procedimiento de cancelación de oficio de su agrupación. Esto debido a que este habría adelantado opinión con relación a la aplicación de la cancelación de los partidos políticos, prevista en el inciso a) del artículo 13 de la LOP. Al no obtener respuesta alguna, el Partido reiteró su solicitud en agosto, la cual fue denegada a fines del mismo mes por el pleno del JNE. A continuación, analizaremos si dicho pedido tendría que haber sido declarado fundado.
Como se mencionó en el punto anterior, las garantías del debido proceso también son aplicables al ámbito administrativo, entre ellos la imparcialidad. En ese sentido, la imparcialidad del juez o funcionario implica que este deberá decir de manera objetiva y neutral, sin presiones o influencias externas, conforme al ordenamiento jurídico y con atención al interés general.
A partir de ello, ¿qué implica que el director del ROP haya adelantado su opinión sobre la problemática? De acuerdo con Pomareda, ello significa que se encontraba condicionado a ser coherente con lo declarado de manera previa a la Resolución. En otras palabras, al declarar que el Partido Morado iba a perder su inscripción porque no estaba dentro de los dos supuestos que establecía la LOP, el director del ROP ya estaba sujeto a su opinión previa, de manera que no podía ser incoherente con lo que dijo. Por lo tanto, habría una vulneración a la imparcialidad del procedimiento.
Conclusiones
Por todo lo anterior concluimos que el fallo de la Resolución N°413-2021-DNROP/JNE fue erróneamente fundamentado, lo que perjudicó notablemente principios constitucionales como la corrección funcional, la legalidad, la debida motivación en los procesos y la garantía de la imparcialidad del funcionario público. Los miembros del ROP al tratar de aplicar el artículo 13 de la LOP primando la ratio legis, crearon una norma ajena a la propia disposición. Lo que desvirtúa el principio de corrección funcional y, a su vez, el propio ordenamiento constitucional.
Con respecto al principio de legalidad, consideramos que ha sido vulnerado en la medida de que, por un lado, se hizo caso omiso a la aplicación directa de la norma, estableciendo criterios de interpretación que afectan manifiestamente derechos fundamentales; y, por otra parte, se busca primar los antecedentes y la voluntad del legislador frente a lo establecido expresamente en la ley.
Asimismo, resaltamos que la garantía del debido proceso y la debida motivación debe también respetarse en los procesos administrativos electorales; en especial, cuando constatamos una falta de motivación interna del razonamiento. Por último, el principio de imparcialidad también ha sido violado ya que, al adelantar su opinión sobre el tema, el director del ROP quedaba condicionado a ser coherente con sus declaraciones previas, en tanto existía cierta presión sobre su próxima decisión. Cabe destacar que la resolución vulnera directamente los derechos a la participación política de los afiliados y militantes del Partido Morado, sin la debida argumentación con respaldo constitucional, esta decisión no puede aceptarse en nuestro ordenamiento.
Bibliografía y Referencias
[1] https://andina.pe/agencia/noticia-registro-organizaciones-politicas-del-jne-cancelo-inscripcion-15-partidos-860914.aspx
[2] https://twitter.com/partidomorado/status/1435728603946303490?ref_src=twsrc%5Etfw%7Ctwcamp%5Etweetembed%7Ctwterm%5E1435728603946303490%7Ctwgr%5E%7Ctwcon%5Es1_&ref_url=https%3A%2F%2Fandina.pe%2Fagencia%2Fnoticia-partido-morado-afirma-defendera-su-inscripcion-como-partido-politico-860875.aspx
[3] https://larepublica.pe/politica/2021/09/14/partido-morado-presenta-apelacion-ante-el-jne-contra-resolucion-que-cancelo-su-inscripcion/
[4] https://larepublica.pe/politica/2021/09/14/partido-morado-presenta-apelacion-ante-el-jne-contra-resolucion-que-cancelo-su-inscripcion/
[5] https://portal.jne.gob.pe/portal_documentos/files/fd6aadd2-0361-433b-8cab-aef2a0c568b7.pdf
[6] Abogado y magíster en Derecho Constitucional por la PUCP. Es predocente del Departamento de Derecho de la misma universidad. Ha realizado una estancia académica en la Universidad Carlos III de Madrid. Es miembro fundador de Perspectiva Constitucional y forma parte del Grupo de Investigación en Derecho Constitucional y Derechos Fundamentales de la PUCP.
[7] https://espij.minjus.gob.pe/spij-ext-web/detallenorma/H853479
[8] https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2005/05854-2005-AA.pdf
[9] https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2018/06389-2015-AA.pdf
[10] https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2010/00896-2009-HC.html